REPUBLIKA HRVATSKA

VRHOVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

Z A G R E B

Broj: U-zpz-144/2025-7

U  I M E  R E P U B L I K E  H R V A T S K E

R J E Š E N J E

Vrhovni sud Republike Hrvatske u vijeću sastavljenom od sudaca Goranke Barać-Ručević predsjednice vijeća, Đura Sesse člana vijeća i suca izvjestitelja, Marine Paulić, Mirjane Magud i mr. sc. Neri Radas članica vijeća, u upravnom sporu tužitelja TEHMA d.o.o., Zadar, Šibenska ulica 15c, kojeg zastupa punomoćnica Linda Bilosnić, odvjetnica u odvjetničkom društvu Mađarić & Lui d.o.o. u Zagrebu, protiv tuženika Zadarske županije, Upravnog odjela za prostorno uređenje, zaštitu okoliša i komunalne poslove, Zadar, Božidara Petranovića 8, uz sudjelovanje zainteresirane osobe Grada Zadra, Zadar, Narodni trg 1, radi komunalnog doprinosa, odlučujući o zahtjevu tužitelja za izvanredno preispitivanje zakonitosti pravomoćne presude Visokog upravnog suda Republike Hrvatske poslovni broj Usž-680/2024-2 od 8. listopada 2024., kojom je odbijena žalba i potvrđena presuda Upravnog suda u Splitu poslovni broj 5 Usl-1757/23-9 od 20. studenoga 2023., u sjednici održanoj 17. prosinca 2025.,

r i j e š i o  j e:

Odbacuje se zahtjev tužitelja za izvanredno preispitivanje zakonitosti presude Visokog upravnog suda Republike Hrvatske poslovni broj Usž-680/2024-2 od 8. listopada 2024.

Obrazloženje

1. Rješenjem tuženika Klasa: UP/II 363/-01/22-01/176, Urbroj: 2198-07-03/1-23-2 od 12. lipnja 2023. odbijena je žalba tužitelja izjavljena protiv rješenja Zadarske županije, Grada Zadra, Upravnog odjela za prostorno uređenje i graditeljstvo, Klasa: UP/I -363- 03/22-01/157, Urbroj: 2198/01-5/6-23-4 od 27. ožujka 2023., kojim je izmijenjeno prvotno rješenje tog tijela Klasa: UP/I-363-03/22-01/157, Urbroj: 2198/01-5/6-22-2 od 20. rujna 2022., a kojim je pod točkom 1. tužitelju, kao obvezniku plaćanja komunalnog doprinosa, određena visina komunalnog doprinosa za građenje građevine gospodarske namjene (proizvodno-poslovna) 2.b skupine poslovna građevina s pratećim sadržajima, servisnim prostorima, smještajem za zaposlenike i rekonstrukciju građevine poslovne namjene 3.b skupine - promjena namjene u pomoćnu građevinu na k. č. zem. [katastarska čestica] k. o. [katastarska općina], stara izmjera, odnosno k. č. zem. [katastarska čestica] k. o. [katastarska općina], nova izmjera, od kojih se formira k. č. zem. [katastarska čestica] k. o. [katastarska općina], nova izmjera, za obujam 4.593,45 m3 u iznosu od 78.188,33 EUR (589.109,96 kuna). Pod točkom 2. tužitelju je, po njegovom traženju, iznos komunalnog doprinosa u visini od 9.560,20 kuna plaćen za građenje građevine na temelju građevinske dozvole KLASA: UP/I-361-03/03-01/447, Urbroj:2198-05-01-03-04 od 23. listopada 2003., koja je prestala važiti, uračunat kao plaćeni dio komunalnog doprinosa koji se plaća za građenje na istom zemljištu. Pod točkom 3. je riješeno kako je tužitelj iznos iz točke 1. umanjen za iznos iz točke 2., dužan platiti jednokratno, u roku od 15 dana od dana izvršnosti rješenja o komunalnom doprinosu, pri čemu je upozoren kako će se u slučaju nepravovremenog plaćanja uračunati zakonska zatezna kamata koja se plaća za neplaćena javna davanja. Pod točkom 4. je utvrđeno kako je iznos komunalnog doprinosa za zgradu utvrđen množenjem obujma zgrade koja se gradi izraženog u kubnim metrima (m3) s jediničnom vrijednošću komunalnog doprinosa u zoni u kojoj se zgrada gradi (128,25 kn/m3x4.593,45 m3) na način kako je preciznije prikazan u obrazloženju rješenja.

2. Presudom suda prvog stupnja pod točkom I. izreke odbijen je tužbeni zahtjev tužitelja za poništenje rješenja tuženika Zadarske županije, Upravnog odjela za prostorno uređenje, zaštitu okoliša i komunalne poslove, Klasa: UP/II -363-01/22- 01/176, Urbroj: 2198-07-03/1-23-2 od 12. lipnja 2023., a pod točkom II. izreke odbijen je zahtjev tužitelja za naknadu troškova upravnog spora.

3. Drugostupanjskom presudom pod točkom I. izreke odbijena je žalba tužitelja i potvrđena je presuda Upravnog suda u Splitu poslovni broj 5 Usl-1757/23-9 od 20. studenoga 2023., a pod točkom II. izreke je odbijen zahtjev tužitelja za naknadu troškova žalbenog postupka.

4. Protiv drugostupanjske presude tužitelj TEHMA d.o.o. podnio je putem opunomoćnice Linde Bilosnić, odvjetnice u Odvjetničkom društvu Mađarić&Lui u Zagrebu, zahtjev za izvanredno preispitivanje zakonitosti navedene pravomoćne presude, uz prijedlog da Vrhovni sud Republike Hrvatske prihvati zahtjev tužitelja i preinači osporavane presude na način da usvoji tužbeni zahtjev tužitelja za poništenjem rješenja Zadarske županije, Upravnog odjela za prostorno uređenje, zaštitu okoliša i komunalne poslove, Klasa: UP/II-363-01/22-01-176, Urbroj: 2198-07- 03/1-23-2 od 12. lipnja 2023., a podredno vrati postupak na ponovno odlučivanje na Visoki upravni sud, odnosno Upravni sud u Splitu uz naknadu troškova upravnog postupka i troškova naknade upravnog spora, kao i troškove predmetnog zahtjeva za izvanredno preispitivanje zakonitosti pravomoćne presude.

5. Tuženik je odgovorio na zahtjev tužitelja za izvanredno preispitivanje zakonitosti pravomoćne presude.

6. Zahtjev za izvanredno preispitivanje zakonitosti pravomoćne presude Visokog upravnog suda Republike Hrvatske poslovni broj Usž-680/2024-2 od 8. listopada 2024. je nedopušten.

7. Naime, odredbom čl. 169. Zakona o upravnim sporovima („Narodne novine“, broj 36/24 - dalje: ZUS/24), koji je stupio na snagu 1. srpnja 2024., propisano je:

(1) Upravni sporovi pokrenuti do dana stupanja na snagu ovog Zakona dovršit će se prema odredbama ovog Zakona.

(2) Iznimno od stavka 1. ovog članka, upravni sporovi u kojima je zaključena rasprava do dana stupanja na snagu Zakona dovršit će se prema odredbama Zakona o upravnim sporovima („Narodne novine“, broj 20/10, 143/12, 152/14, 94/16 - Odluka Ustavnog suda Republike Hrvatske, 29/17 i 110/21 - dalje: ZUS/10).

8. Mjerodavne odredbe za tumačenje smisla odredbe čl. 169. st. 2. ZUS/24 o tome što podrazumijeva pojam „zaključena rasprava do dana stupanja na snagu Zakona“, i o tome koji se zakon u ovom slučaju primjenjuje su odredbe čl. 7. st. 1. i 2., čl. 54. st. 1., čl. 89. st. 1. i 5., čl. 92. st. 1. i 2., čl. 96. st. 1. i 2., te čl. 134 . st. 1., 2. i 3. ZUS/24.

9. Iz naprijed navedenih odredbi proizlazi da je održavanje rasprave pred upravnim sudovima pravilo, a u određenim predmetima upravni sudovi mogu odlučiti i bez održavanja rasprave, i to samo u slučajevima propisanim ZUS-a (čl. 7. st. 1. i 2. ZUS/24), dok Visoki upravni sud o žalbi odlučuje na sjednici vijeća, bez održavanja rasprave, ali i taj sud može održati raspravu ako to smatra potrebnim (čl. 134. st. 2. i 3. ZUS/24). U upravnim sporovima pred upravnim sudovima odlučuje sudac, ali, kada to zahtijeva složenost slučaja, sudac kojem je predmet dodijeljen u rad može takav predmet rješavati u vijeću od tri suca, a Visoki upravni sud odlučuje u vijeću od tri suca, osim o zakonitosti općih akata kada odlučuje u vijeću od pet sudaca (čl. 14. st. 1., 2 . i 4. ZUS/24). U sporovima koje rješava vijeće dokazi se na raspravi izvode pred vijećem, ali vijeće može zbog važnih razloga odlučiti da se određeni dokazi izvedu pred predsjednikom vijeća ili sucem zamoljenog suda. U tom slučaju zapisnici o izvedenim dokazima pročitat će se na raspravi (čl. 54. st. 1. ZUS/24).

10. Nadalje, prema odredbi čl. 134. ZUS/24 Visoki upravni sud ispituje prvostupanjsku presudu u dijelu u kojem je osporavana žalbom i u granicama razloga navedenih u žalbi, a na razloge ništavosti pojedinačne odluke i ništetnosti upravnog ugovora Visoki upravni sud pazi po službenoj dužnosti (stavak 1.), Visoki upravni sud o žalbi odlučuje na sjednici vijeća, bez održavanja rasprave (stavak 2.), a Visoki upravni sud može održati raspravu ako to smatra potrebnim, time da se na zakazivanje i tijek rasprave pred Visokim upravnim sudom na odgovarajući način primjenjuju odredbe o raspravi pred upravnim sudom, a odluka u sporu može se donijeti i ako na raspravu bez opravdanog razloga nije došla jedna stranka ili nisu došle obje uredno pozvane stranke (stavak 3.).

11. U ovoj pravnoj stvari drugostupanjska presuda donesena je na sjednici vijeća održanoj 8. listopada 2024., dakle, bez održavanja rasprave (čl. 134. st. 2. ZUS/24), a prvostupanjska presuda donesena je 20. studenoga 2023.

11.1. Slijedom navedenog, a s obzirom da u ovoj pravnoj stvari pred drugostupanjskim sudom nije održana raspravi, te da je prvostupanjska presuda Upravnog suda u Splitu broj 5 Usl-1757/23-9 donesena 20. studenoga 2023., dakle prije stupanja na snagu ZUS/24, to se u ovom postupku primjenjuje ranije važeći ZUS/10.

12. U smislu odredbi čl. 78. st. 1. i 2. ZUS/10 stranke u upravnom sporu mogu zbog povrede zakona predložiti Državnom odvjetništvu Republike Hrvatske podnošenje zahtjeva za izvanredno preispitivanje zakonitosti pravomoćne presude i rješenja upravnog suda ili Visokog upravnog suda (stavak 1), time da zahtjev za izvanredno preispitivanje zakonitosti pravomoćne presude može podnijeti samo Državno odvjetništvo Republike Hrvatske u roku od šest mjeseci od dana dostave pravomoćne presude strankama, a Državno odvjetništvo Republike Hrvatske ovaj zahtjev može podnijeti i po službenoj dužnosti (stavak 2.). Prema odredbi čl. 78. st. 4. ZUS/10 nepravodoban zahtjev ili zahtjev koji je podnijela neovlaštena osoba sud će odbaciti rješenjem.

13. Dakle, u smislu odredbe čl. 78. st. 1. i 2. ZUS/10 jedina ovlaštena osoba za podnošenje zahtjeva za izvanredno preispitivanje zakonitosti pravomoćne presude je samo Državno odvjetništvo Republike Hrvatske.

14. Slijedom navedenog, a s obzirom da je u ovom postupku zahtjev za izvanredno preispitivanje zakonitosti pravomoćne presude podnio tužitelj kao stranka, takav zahtjev je u smislu odredbe čl. 78. st. 4. ZUS/10 nedopušten, s obzirom da je taj zahtjev podnijela neovlaštena osoba (u tom smislu i ovaj sud u odluci broj U-zpz 77/2025-2 od 8. travnja 2025. i dr.).

15. Zbog izloženog je valjalo na temelju odredbe čl. 78. st. 4. ZUS/10 u vezi sa čl. 169. st. 2. ZUS/24 odlučiti kao u izreci.

Zagreb, 17. prosinca 2025.

Predsjednica vijeća:

Goranka Barać-Ručević

Dna:

1. tužitelju po punomoćnici Lindi Bilosnić, odvjetnici u Odvjetničkom društvu Mađarić & Lui d.o.o. u Zagrebu, Zelinska 4

2. tuženiku Zadarskoj županiji, Upravni odjel za prostorno uređenje, zaštitu okoliša i komunalne poslove, Zadar, Božidara Petranovića 8

3. Zainteresiranoj osobi Grad Zadar, Zadar, Narodni trg 1

4. Državnom odvjetništvu Republike Hrvatske

5. Visokom upravnom sudu Republike Hrvatske na broj Usž-680/2024-2 U-zpz-144/2025-7-1

IZDVOJENO MIŠLJENJE

Člana vijeća Đura Sesse u predmetu ovog suda U-zpz-144/2025

1. U gore označenom predmetu većina u vijeću donijela je odluku da se:

„Odbacuje se zahtjev tužitelja za izvanredno preispitivanje zakonitosti pravomoćne presude Visokog upravnog suda Republike Hrvatske poslovni broj Usž- 680/2024-2 od 8. listopada 2024.“.

2. Većina u vijeću smatra da je zahtjev za izvanredno preispitivanje zakonitosti pravomoćne presude nedopušten jer je prema odredbi čl. 169. Zakona o upravnim sporovima („Narodne novine“, broj 36/24 - dalje: ZUS/24), a koji je stupio na snagu 1. srpnja 2024., propisano da će se upravni sporovi pokrenuti do dana stupanja na snagu ovog Zakona dovršit prema odredbama ovog („novog“) Zakona, a iznimno od stavka 1. ovog članka, upravni sporovi u kojima je zaključena rasprava do dana stupanja na snagu Zakona dovršit će se prema odredbama Zakona o upravnim sporovima („Narodne novine“, broj 20/10, 143/12, 152/14, 94/16 - Odluka Ustavnog suda Republike Hrvatske, 29/17 i 110/21 - dalje: ZUS/10).

3. Vijeće nadalje smatra da, kako je u ovom upravnom sporu drugostupanjska presuda donesena na sjednici vijeća održanoj 8. listopada 2024. dakle, bez održavanja rasprave (čl. 134. st. 2. ZUS/24), dok je prvostupanjska presuda donesena 27. lipnja 2022., da se predmetni spor ima dovršiti prema odredbama ranije važećeg Zakona o upravnim sporovima (prema odredbi čl. 71. ZUS/24 s danom stupanja na snagu tog Zakona prestaje važiti ZUS/10).

4. U bitnom kako je o pravu stranke odlučeno bez rasprave pred Upravnim sudom Republike Hrvatske to se ima na predmetni spor primijeniti raniji Zakon o upravnim sporovima prema kojem je samo Državno odvjetništvo Republike Hrvatske aktivno legitimirano podnijeti Zahtjev za izvanredno preispitivanja zakonitosti pravomoćne presude (čl. 78 ZUS/10), a to pravo ne pripada stranci jer se ne primjenjuju odredbe „novog“ Zakona o upravnim sporovima - ZUS/24.

5. Na žalost ne mogu se složiti sa pravnim shvaćanjem većine iz razloga kako slijedi:

6. Odredbom čl. 141. ZUS/24 propisano je kada zahtjev za izvanredno preispitivanje pravomoćne presude može podnijeti i sama stranka koja je samo supsidijarno aktivno legitimirana ako i kada se ostvare uvjeti iz citirane odredbe.

7. Prema ranije važećem ZUS/10 u odredbi čl. 73. ZUS/10 (koja je istovjetna odredbi čl. 134. ZUS/24) propisano je postupanje Visokog upravnog suda Republike Hrvatske:

„Članak 73.

(1) Visoki upravni sud ispituje prvostupanjsku presudu u dijelu u kojem je osporavana žalbom i u granicama razloga navedenih u žalbi. Na razloge ništavosti pojedinačne odluke i ništetnosti upravnog ugovora Visoki upravni sud pazi po službenoj dužnosti.

U-zpz-144/2025-7-1

(2) Visoki upravni sud o žalbi odlučuje na sjednici vijeća, bez održavanja rasprave.

(3) Visoki upravni sud može održati raspravu ako to smatra potrebnim. Na zakazivanje i tijek rasprave pred Visokim upravnim sudom na odgovarajući se način primjenjuju odredbe o raspravi pred upravnim sudom. Odluka u sporu može se donijeti i ako na raspravu bez opravdanog razloga nije došla jedna stranka ili nisu došle obje uredno pozvane stranke.“.

8. Iz sadržaja navedenih odredbi proizlazi da je održavanje rasprave pred upravnim sudovima pravilo, a u određenim predmetima upravni sudovi mogu odlučiti i bez održavanja rasprave, i to samo u slučajevima propisanim ZUS, dok Visoki upravni sud o žalbi odlučuje na sjednici vijeća, bez održavanja rasprave, ali i taj sud može održati raspravu ako to smatra potrebnim. U upravnim sporovima pred upravnim sudovima odlučuje sudac, ali da, kada to zahtijeva složenost slučaja, sudac kojem je predmet dodijeljen u rad može takav predmet rješavati u vijeću od tri suca, dok Visoki upravni sud odlučuje u vijeću od tri suca, osim o zakonitosti općih akata kada odlučuje u vijeću od pet sudaca. U sporovima koje rješava vijeće dokazi se na raspravi izvode pred vijećem, ali vijeće može zbog važnih razloga odlučiti da se određeni dokazi izvedu pred predsjednikom vijeća ili sucem zamoljenog suda. U tom slučaju zapisnici o izvedenim dokazima pročitat će se na raspravi.

9.1. Prema mom skromnom mišljenju ovakvo pravno shvaćanje prema kojem ostvarivanje prava stranaka pred Vrhovnim sudom Republike Hrvatske ovisi o pukoj volji drugostupanjskog suda hoće li ili neće održati raspravu nakon stupanja na snagu ZUS/24 stranke u postupku dovodi u diskriminirajući položaj bez obzira o kojem pravu stranke se odlučuje u upravnom postupku.

9.2. Osim toga pravo na pristup sudu i u konačnici pravo na izvanredni pravni lijek ne može ovisiti o volji suda hoće li ili neće održati raspravu odlučujući o žalbi stranke. Pravo na pristup najvišem sudu u državi čija je ustavna uloga ujednačavati sudsku praksu mora biti ograničena jer u protivnom sud ne može ispuniti svoju ustavnu ulogu, ali odluke o tome hoće li VSRH prihvatiti odlučivati o nekom pravnom pitanju važnom za jedinstvenu primjenu zakona i ravnopravnost svih u njegovoj primjeni VSRH donosi i obrazlaže sukladno odredbi čl. 385.a Zakona o parničnom postupku („Narodne novine“, broj 53/91, 91/92, 112/99, 129/00, 88/01, 117/03, 88/05, 2/07, 96/08, 84/08, 123/08, 57/11, 25/13, 89/14, 70/19, 80/22, 114/22 i 155/23 - dalje: ZPP) pa se takvo postupanje VSRH-a ne može izjednačiti s odlukom Visokog upravnog suda RH hoće li ili neće povodom žalbe održati raspravu koja se u pravilu ne održava, ali se može održati i to samo onda ako tako odluči sam sud drugog stupnja.

9.3. Sama bit odluke o tome hoće li sud drugog stupnja povodom žalbe održati raspravu ili ne, nije upitna sama po sebi, ali kada pravo stranke na pristup sudu ili pravo stranke biti zaštićeno od potencijalne diskriminacije ovisi o „miloj volji žalbenog suda“ u tom slučaju tumačenje odnosa citiranih odredbi ranijeg i novog Zakona o upravnim sporovima koje prihvaća većina u vijeću nije prihvatljivo sa pozicije ostvarivanja konvencijskog prava i to čl. 6. i s njim u svezi čl. 14. Europske konvencije o zaštiti ljudskih prava i temeljnih sloboda.

U-zpz-144/2025-7-1

10. Iz tih razloga bez obzira na dikciju i konkretan sadržaj relevantnih odredbi ZUS -a smatram da bi u ovom pravnim stvarima trebalo odlučivati o meritumu stvari, a ne zadržati se na pitanju procesne dopuštenosti zahtjeva stranke.

11. Molim da se ovo izdvojeno mišljenje dostavi strankama uz našu odluku i objavi na mrežnim stranicama suda.

Zagreb 17. prosinca 2025.

Sudac:

Đuro Sessa