Poslovni broj: Usž-4077/2025-3

REPUBLIKA HRVATSKA

VISOKI UPRAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

ZAGREB

Frankopanska 16

U IME   REPUBLIKE HRVATSKE

PRESUDA

Visoki upravni sud Republike Hrvatske u vijeću sastavljenom od sutkinja toga suda Gordane Marušić-Babić , predsjednice vijeća , Snježane Horvat-Paliska i dr. sc. Sanje Otočan , članica vijeća , uz sudjelovanje više sudske savjetnice specijalistice Blaženke Drdić , zapisničarke , u upravnom sporu tužiteljice PA, [adresa], [adresa], koju zastupa opunomoćenik Karlo Novosel , odvjetnik u Zagrebu , Radnička cesta 32 , protiv tuženika Grada Zagreba , Gradonačelnika , Zagreb , Trg Stjepana Radića 1 , radi novčane pomoći za roditelja odgojitelja, odlučujući o žalbi tužiteljice izjavljenoj protiv presude Upravnog suda u Zagrebu , poslovni broj: Us I- 5400/2024-7 od 31. srpnja 2025. , na sjednici vijeća održanoj 17. prosinca 2025.

pretpostavljam da je

I. Žalba se odbija i potvrđuje presuda Upravnog suda u Zagrebu , poslovni broj: Us I-5400/2024-7 od 31. srpnja 2025.

II. Odbija se zahtjev tužiteljice za naknadu troška za sastav žalbe.

Obrazloženje

1. Pobijanom presudom prvostupanjskog suda odbijen je tužbeni zahtjev za poništavanje rješenja tuženika , klasa: UP/II-551-06/22-014/27 , urbroj: 251-02-01/001-23- 5 od 14. lipnja 2023. (točka I. izreke), te je odbijen zahtjev tužiteljice za naknadu troška upravnog spora. (točka II. izreke).

2. Rješenjem tuženika odbijen prigovor tužiteljice podnesen protiv rješenja Grada Zagreba , Gradskog ureda za socijalnu zaštitu, zdravstvo, branitelje i osobe s invaliditetom, Sektora za socijalnu politiku , Odjel za demografski razvoj , Odsjeka za pronatalitetnu politiku , klasa: UP/I-551-06/22-013/144 , urbroj: 251-09-22-1/003-23-06 od 10. travnja 2023.

3. Tužiteljica presudu prvostupanjskog suda pobija u cijelosti iz svih žalbenih razloga, pozivajući se na članke 126. do 136. Zakona o upravnim sporovima („Narodne novine“, broj: 36/24., dalje u tekstu: ZUS). U bitnom, navodi da je sud počinio povredu pravila sudskog postupka jer je, povrijedio kogentna pravila o objavi presude propisana odredbom članka 121. ZUS-a. Ističe da je sud na ročištu zakazanom za objavu presude dana 31. srpnja 2025., samo «pročitao» i u zapisnik unio izreku presude, dok nije ukratko obrazložio razloge na kojima se temelji odluka. Navodi da joj nije dostavljen na očitovanje odgovor na tužbu, kao ni spis predmeta tuženika, niti joj je odobren uvid u spis, iako je podneskom izričito zatražila odobrenje uvida u spis i dostavu spisa tuženika, što je ponovno zatražila i na raspravi održanoj 10. srpnja 2025. S obzirom da se presuda temelji na činjenicama i dokazima iz istog spisa je zasnovao svoju presudu, smatra prvostupanjsku presudu nezakonitom. Ističe da iz pobijanog upravnog akta i presude prvostupanjskog suda, ne proizlazi o kojem je pravnom lijeku, odnosno, o kojem je prigovoru tužiteljice odlučeno, jer je tužiteljica podnijela prigovor prema odredbama Odluke o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja, kao i prigovor na temelju odredbe članka 122. Zakona o općem upravnom postupku ("Narodne novine", broj: 47/09. i 110/21., dalje: ZUP). Smatra da se prvostupanjski sud tek paušalno poziva na odluke Visokog upravnog suda Republike Hrvatske donesene u postupku ocjene zakonitosti općeg akta, bez da je ocijenio tužbene razloge kojima se pobija pojedinačni upravni akt koji je predmet ovosudnog postupka, budući da predmet ovog postupka nije opći akt, već pojedinačni upravni akt. Također ističe da upravni akt nije donesen u Odlukom propisanom kogentnom roku odnosno najkasnije 19 dana nakon 27. veljače 2023. na što se sud samo paušalno očituje. Upire na odredbu članka 13. ZUP-a te ističe da se pravomoćna odluka kojom je stranka stekla neko pravo odnosno kojoj su stranci naređene neke obveze može poništiti ukinuti ili izmijeniti samo u slučaju propisanim zakonom, a Odluka o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja nije zakon zbog čega se na njoj ne može temeljiti pobijano rješenje koje se može izmijeniti samo pod uvjetima propisanim odredbama ZUP-a o izvanrednim pravnim lijekovima. Navodi da u postupku nije proveden test razmjernosti između zaštite prava tužiteljice i javnog interesa, a što je tuženik bio dužan učiniti. Navodi da je prigovorila da pobijani upravni akt nije potpisan od ovlaštene službene osobe, odnosno vjerodostojnosti predmetne isprave, te je na tu okolnost i predložila provođenje dokaza grafološkim vještačenjem, koji je prijedlog prvostupanjski sud paušalno i neobrazloženo odbio. Osporava zaključak suda da je tek paušalno prigovarala vjerodostojnosti potpisa, odnosno da je isto bilo usmjereno samo na odugovlačenje postupka zbog čega smatra da joj je u upravnom sporu onemogućeno osporavanje vjerodostojnosti i istinitosti javne isprave. Predlaže žalbu usvojiti te predmet vratiti na ponovno odlučivanje prvostupanjskom sudu i potražuje trošak žalbenog postupka.

4. Tuženik nije dostavio odgovor na žalbu.

5. Žalba nije osnovana.

6. Ispitujući presudu upravnog suda sukladno odredbi članka 134. stavka 1. ZUS- a, ovaj Sud nalazi da se ista ne može ocijeniti nezakonitom.

7. Iz podataka spisa predmeta proizlazi da je rješenjem tijela prvog stupnja od 10. travnja 2023. djelomično izmijenjeno rješenje Grada Zagreba, Gradskog ureda za obrazovanje, kulturu i sport klasa: UP/I-55106/17-013/1066, urbroj: 251-10-01-17-2 od 19. srpnja 2017., sve detaljno navedeno u izreci i obrazloženju rješenja tijela prvog stupnja. Osporenim rješenjem tuženika prigovor tužiteljice podnesen protiv rješenja tijela prvog stupnja je odbijen, kao i zahtjev za naknadu troška.

8. Presudom prvostupanjskog suda rješenje tuženika je ocijenio zakonitim, uz valjano obrazloženje, pa neosnovno tužiteljica smatra da iz obrazloženja presude nije vidljivo o kojem se to prigovoru točno radi, odnosno o kojem prigovoru je odlučeno. Iz sadržaja prigovora tužiteljice kojeg je definirala kao „prigovor čelniku tijela i žalba protiv rješenja od dana 10. travnja 2023.“, pozivajući se na članak 105. i članak 122. ZUP-a te Odluku o izmjenama i dopunama Odluke o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja („Službeni glasnik Grada Zagreba“, broj: 25/22., dalje: Odluka/22), jasno proizlazi da tužiteljica osporava prvostupanjsko rješenje od 10. travnja 2023., odnosno da se radi o prigovoru propisanom Odlukom o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja („Službeni glasnik Grada Zagreba“, 10/18., 20/21. i 25/22., dalje: Odluka).

9. Potrebno je ukazati da je naprijed navedena Odluka/22, temeljem koje je doneseno rješenje tijela prvog stupnja i tuženika, bila predmetom ocjene zakonitosti te su presudom Suda poslovni broj: Usoz-143/2022-91 od 27. veljače 2023. odbijeni prijedlozi za ocjenu zakonitosti Odluke/22, a koju presudu je potvrdio i Ustavni sud Republike Hrvatske (odluka poslovni broj: U-III-1744/2023 od 14. studenoga 2023.).

10. Nadalje, glede prigovora tužiteljice da pobijani akt nije donesen u Odlukom propisanom roku treba reći da je rok, propisan odredbom članka 6. Odluke/22, procesni instruktivni rok, istekom kojeg ne prestaje pravo nadležnog tijela na donošenje pojedinačne odluke za potrebe usklađenja s odredbama Odluke/22.

11. Prigovor tužiteljice da se pravomoćni akti kojim je stranka stekla određeno pravo mogu poništiti, ukinuti, ili izmijeniti samo putem izvanrednih pravnih lijekova u slučajevima propisanim zakonom, a da Odluka/22 nije zakon te se na njoj ne može temeljiti pobijano rješenje, nije osnovan. Naime, odredbom članka 130. ZUP-a je propisano da se zakonito rješenje kojim je stranka stekla kakvo pravo može ukinuti u cijelosti ili djelomično, između ostalog, ako je to dopušteno zakonom. Međutim, navedeno treba tumačiti na način da se to odnosi samo na situaciju u kojoj je riječ o pravima stečenim na temelju zakona. Pravo uređeno zakonom i stečeno primjenom zakona, po prirodi stvari nije dopušteno ukinuti pravnim aktom niže pravne snage od zakona, već samo zakonom. Ako je riječ o pravu stečenom isključivo na temelju nekog drugog propisa, odnosno općeg akta rješenje se smije ukinuti ako je to dopušteno propisom odnosno općim aktom kojim je pravo i uspostavljeno. Bilo bi protivno svakoj logici da zakonodavac smije mijenjati ili ukidati prava koja dodjeljuje zakonom, a da lokalni "zakonodavac" nema isto pravo u području svog samoupravnog djelokruga (zajamčenog Ustavom).

12. S tim u vezi valja reći da je u usporedivoj situaciji u pravomoćnim presudama ovog Suda poslovni broj: Usž-4322/2022 od 22. ožujka 2023. i Usž-3384/2022 od 15. ožujka 2023. ocijenjena zakonitom intervencija u pravomoćnim aktom priznato pravo. Radilo se o primjeni Odluke o novčanoj pomoći za opremu novorođenog djeteta ("Službeni glasnik" Grada Zagreba, broj: 17/17.) na temelju koje je priznato i prestalo pravo na novčanu pomoć za opremu novorođenog djeteta čime je suštinski (u situaciji u kojoj je pravo priznato na temelju općeg akta, bez zakonske osnove) opći akt "izjednačen" sa zakonom.

13. Osim toga, naglašava se da u situaciji u kojoj neko pravo (a u ovom slučaju čak ne pravo nego novčana pomoć) priznato općim aktom jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave bez da je za to postojala zakonska obveza, kao što je to u konkretnom slučaju, priznavanje takvog prava odnosno davanje neke druge beneficije isključivo je izraz volje jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave da prizna pravo odnosno dodijeli beneficiju. Takav općenormativni akt u svemu je usporediv sa zakonom (sadrži apstraktne i generalne norme), osim po donositelju. Osim toga treba reći da je na temelju odredbe članka 2. stavka 1. ZUP-a upravna stvar određena i kao stvar u kojoj javnopravno tijelo u upravnom postupku rješava na temelju općeg akta.

14. Nadalje, nisu osnovani prigovori tužiteljice da je predmetnim odlukama povrijeđeno načelo razmjernosti u zaštiti prava stranaka i javnog interesa. Naime, u presudi ovog Suda poslovni broj: Usoz-143/2022 od 27. veljače 2023. kojom su odbijeni prijedlozi za ocjenu zakonitosti Odluke/22 koju je Ustavni sud Republike Hrvatske ocijenio ustavnopravno osnovanom (odluka Ustavnog suda Republike Hrvatske, broj: U-III-1744/2023 i dr. od 14. studenoga 2023.) istaknuto je da je Sud već u ranijoj presudi ocijenio legitimnim cilj koji je Grad želio postići donošenjem Odluke/21 imajući na umu nepobitno pravo predstavničkog tijela Grada Zagreba da uredi odnosno modificira novčanu pomoć roditelja odgojitelja (koju je, bez zakonske obveze, određenoj, usko određenoj kategoriji osoba dala ranija vlast) na način koji smatra odgovarajućim odnosno sukladno s politikom predstavničke većine u Gradskoj skupštini Grada Zagreba, te nije našao da bi Odlukom/22 skraćivanje novčane pomoći za roditelja odgojitelja s maksimalnih 15 na 7 godina života djeteta bilo u nesuglasju s načelom razmjernosti pa s obzirom da se u Odluci/22 razdoblje primanja naknade skraćuje s ranijih 15 na 7 godina zaključio da je u tom dijelu primjenjiv stav Suda iz ranije presude (točka 35.). U konačnici je ocjenjeno da je donošenjem Odluke/22 postupano u skladu sa stajalištem Suda iz pravomoćne presude, poslovni broj: Usoz- 8/2022-68 od 5. srpnja 2022. te da je donositelj navedenim kompenzacijskim mjerama uspostavio ravnotežu između javnog interesa i zaštite legitimnih očekivanja adresata osporene Odluke (točke 51. do 56.).

15. Konačno, u odnosu na prigovor da sud nije proveo predložene dokaze (grafološko vještačenje) treba reći da sud nije vezan prijedlozima stranaka ni u pogledu činjenica koje treba utvrditi ni dokaza kojima se one mogu utvrditi (članak 49. stavak 3. ZUS-a). Osnovano je prvostupanjski sud ocijenio izvođenje dokaza, koje je tužiteljica predložila, nepotrebnim i usmjerenim na odugovlačenje upravnog spora. Naime, sukladno odredbi članka 8. stavka 1. ZUS-a, sud upravni spor treba provesti brzo i bez odugovlačenja, uz izbjegavanje nepotrebnih radnji i troškova, onemogućiti zlouporabu prava stranaka i drugih sudionika u sporu te odluku donijeti u razumnom roku, u skladu s kojim načelom je prvostupanjski sud i postupio.

16. U odnosu na prigovor tužiteljice da joj nije dostavljen odgovor na tužbu i omogućen uvid u spis predmeta upravnog postupka kojeg je dostavio tuženik, valja reći da iz podneska tužiteljice od 13. listopada 2023. proizlazi da se očituje na dostavljeni odgovor na tužbu, te da je tužiteljica na njezin zahtjev prije održavanja rasprave sukladno odredbi članka 113. ZUS-a odobren uvid u spis (17. listopada 2023.), a koju mogućnosti tužiteljica nije iskoristila. Stoga, imajući u vidu načelo učinkovitosti, nije bilo razumne potrebe da sud ponovno odlučuje o već odobrenom uvidu, odnosno omogući kvalificiranom opunomoćeniku tužiteljice da na samoj raspravi proučava dokumentaciju koja prileži spisu predmeta, posebice imajući u vidu da se radi o podnescima, prigovoru koji je sama tužiteljica dostavila tuženiku, kao i odlukama javnopravnog tijela u odnosu na koje je tužiteljica izjavila prigovor pa je opravdano očekivati da je sadržaj navedenih akata i podnesaka tužiteljici poznat.

17. Također, neosnovano tužiteljica smatra da su povrijeđene odredbe ZUS-a glede poziva za ročište budući da iz spisa predmeta proizlazi da je ročište za raspravu održano dana 10. srpnja 2025. na kojem je određeno da će se presuda objaviti 31. srpnja 2025., što je u skladu s odredbom članka 121. stavka 1. ZUS-a. U odnosu na prigovor da sud na ročištu za objavu presude nije kratko obrazložio razloge presude, valja reći da iz zapisnika s ročišta za objavu presude proizlazi upravo suprotno, da su razlozi presude ukratko izneseni, a opunomoćenik tužiteljice nije imao primjedbe na predmetni zapisnik.

18. Na kraju, valja reći da je člankom 10. stavkom 2. ZUS-a propisano da je pravomoćna presuda suda kojom se odlučuje o zakonitosti općeg akta obvezna za sve, a Odluku/22 kojom je Grad Zagreb na drugačiji način riješio uvjete i način dodjele novčane pomoći za roditelje odgojitelja ocijenili su zakonitom i ustavnopravno prihvatljivom ovaj Sud , a tako i Ustavni sud Republike Hrvatske , stoga, Grad Zagreb ima pravo pojedinačnim aktima odrediti trajanje novčane pomoći i njenu visinu u skladu s pravilima uspostavljenima novom Odlukom/22.

19. Kraj takvog stanja stvari, s obzirom da tužitelj u žalbi ne iznosi pravno relevantne prigovore koji bi utjecali na drukčije ove upravne stvari, ovaj Sud nije našao osnove za usvajanje žalbe.

20. S obzirom da tužiteljica nije uspjela u ovom upravnom sporu, to je, temeljem članka 147. stavka 1. ZUS-a , valjalo odbiti zahtjev za naknadu troška sastava žalbe.

21. Slijedom svega navedenog, pozivom na odredbe članka 135. stavka 1. i članka 148. stavka 4. ZUS-a , odlučeno je kao u izreci.

Zagrebu 17. prosinca 2025.

Predsjednica vijeća

Gordana Marušić-Babić