Poslovni broj: Usž-4694/2025-2

REPUBLIKA HRVATSKA

VISOKI UPRAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

Z A G R E B

Frankopanska 16

U  I M E  R E P U B L I K E  H R V A T S K E

P R E S U D A

Visoki upravni sud Republike Hrvatske u vijeću sastavljenom od sudaca toga suda, predsjednice vijeća Jelene Rajić, Marine Kosović Marković i mr.sc. Inge Vezmar Barlek, članica vijeća te sudskog savjetnika Alana Vučkovečkog, zapisničara, u upravnom sporu tužiteljice ZV iz [adresa], OIB: [osobni identifikacijski broj], koju zastupa opunomoćenik Martin Sherri, odvjetnik u Zagrebu, Kordunska 1, protiv tuženika Grada Zagreba, Gradonačelnika, Zagreb, Trg Stjepana Radića 1, OIB: 61817894937, radi novčane pomoći za roditelja odgojitelja, odlučujući o žalbi tužiteljice, protiv presude Upravnog suda u Zagrebu, poslovni broj: Us I- 5357/2024-7 od 9. listopada 2025., na sjednici vijeća održanoj 10. prosinca 2025.

p r e s u d i o  j e

I. Odbija se žalba i potvrđuje presuda Upravnog suda u Zagrebu, poslovni broj: Us I-5357/2024-7 od 9. listopada 2025.

II. Odbija se zahtjev tužiteljice za naknadu troška sastava žalbe.

Obrazloženje

1. Presudom prvostupanjskog suda odbijen je tužbeni zahtjev za poništavanje rješenja tuženika, KLASA: UP/II-551-06/22-014/73, URBROJ: 251-02-01/001-23-5 od 19. srpnja 2023. i rješenja Grada Zagreba, Gradskog ureda za socijalnu zaštitu, zdravstvo, branitelje i osobe s invaliditetom, Sektora za socijalnu politiku, Odjela za demografski razvoj, Odsjeka za pronatalitetnu politiku, KLASA: UP/I-551-06/22- 013/121, URBROJ: 251-09-22-1/004-23-8 od 12. svibnja 2023. (točka I.) te je odbijen zahtjev tužiteljice za naknadu troškova upravnog spora.

2. Tužiteljica u žalbi pojašnjava da je Gradska skupština Grada Zagreba donijela je Odluku o izmjenama i dopunama Odluke o novčanoj pomoći roditelja odgojitelja ("Službeni glasnik Grada Zagreba", broj: 25/22., dalje: Odluka/22) kojom je izmijenila i dopunila Odluku o novčanoj pomoći roditelja odgojitelja ("Službeni glasnik Grada Zagreba",, broj: 10/18. i 20/21.). Prvostupanjski gradski ured Grada Zagreba je pozivom na odredbu članka 6. Odluke iz 2022. pokrenuo upravni postupak po službenoj dužnosti te bez ispitnog postupka donio prvostupanjsko rješenje, a koje je potvrđeno drugostupanjskim rješenjem, kojima je pojedinačnim upravnim aktima modificiran raniji pravomoćni upravni akt 7. listopada 2016., a sve pozivanjem na odredbu članka 6. Odluke/22. Prije svega navodi da je presuda nezakonita jer tužiteljici nije pružena mogućnost izjasniti se o svim činjenicama i pravnim pitanjima koja su predmet upravnog spora, a čime je počinjena povreda odredbe članka 6. Zakona o upravnim sporovima. Prigovara da u postupku nije saslušana, zbog čega joj je narušeno pravo na pravično suđenje i zbog čega je učinjena bitna povreda pravila postupka. Tvrdi da su takvim postupanjem njezina pojedinačna prava i interesi te pojedinačne okolnosti pojedene obitelji i djeteta zanemareni u cijelosti, a pri čemu se poziva na dopis Pravobraniteljice za djecu Predsjedniku Hrvatskog sabora od 31. ožujka 2023. godine. Naglašava da time, što je sud uskratio tužiteljici pravo da bude pravično i javno saslušana, uskratio pravo na pristup sudu zajamčeno Općom deklaracijom o ljudskim pravima i Konvencijom za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda, a slijedom čega je riječ o višestrukoj povredi zaštićenog osnovnog ljudskog prava. Naglašava da je korisnik mjere kao roditelj pa se očito radi i o interesu djeteta, a čije potreba su ne može utvrđivati materijalnim dokazima, već prije svega saslušanjem roditelja.

2.1. Smatra da tuženik nije ovlašteno drugostupanjsko tijelo za odlučivanje o žalbi protiv prvostupanjskog rješenja te da isti prema članku 23. Zakona o općem upravnom postupku („Narodne novine“, broj: 47/09., 110/21., dalje ZUP) te prema članku 4. Pravilnika o unutarnjem redu Stručne službe Gradske uprave („Službeni glasnik Grada Zagreba“, broj: 34/22. od 30.11.2022.), nije ovlašten rješavati, odnosno nema ovlast voditi upravni postupak. Nadalje, smatra da drugostupanjsko rješenje uopće ne sadrži potpis akta. Također da je sporno je li došlo do povrede prava na nepovredivost vlasništva te do kršenja zastare retroaktivnosti.

2.2. Navodi da nije pravilan zaključak prvostupanjskog suda da je rok propisan člankom 6. Odluke/22 procesni instruktivni rok, jer se, prema mišljenju tužitelja, radi o prekluzivnom roku. Mišljenja je da nije dopušteno primijeniti Odluku/22 izravno na prava i obveze uređena pravomoćnim upravnim aktom, bez vremenskog ograničenja. Smatra da prvostupanjsko rješenje treba oglasiti ništavim sukladno odredbi članka 128. stavka 1. točke 5. ZUP-a, jer ne postoji ni zahtjev stranke, ni zakon koji ovlašćuje postupiti. Poziva se na brojne odluke ESLJP-a i USRH koje smatra primjenjivima u konkretnoj upravnoj stvari.

2.3. Navodi da je sud nepravilno odlučio o prigovoru nenadležnosti osobe koja je donijela prvostupanjsko rješenje. Ističe da Sistematizacija na koju se sud poziva, a primjenu koje je tužitelj također osporio, sadrži propisivanje ovlasti ovisno o rangu i kategoriji odnosno podkategoriji službenika, a da sud ničime nije utvrdio koji je rang imala konkretna službena osoba i samim time je li ista bila ovlaštena.

2.4. Tvrdi da sud proizvoljno sudi i kada navodi da je tuženik bio ovlašten riješiti upravnu stvar neposredno u skladu s odredbom članka 49. točkom 1. ZUP-a, obzirom da nisu ispunjeni uvjeti za primjenu navedene odredbe jer se radi o potrebi stranke da se očituje o svojim pravima i obvezama s obzirom da je već ranije bilo riješeno pravomoćnim upravnim aktom.

2.5. Pozivom na odluku Ustavnog suda Republike Hrvatske broj U-III-5442/2023 opetovano naglašava da joj je ukraćeno pravo na pravično suđenje jer joj je sud u cijelosti onemogućio upoznati se s dokazima koje je izveo, konkretno s upravnim spisom tuženika, a slijedom čega je sud počinio bitnu povredu članka 114. stavka 3. Zakona o upravnim sporovima jer je presudu donio na temelju dokaza za koje tužiteljici nije tijekom spora dao prethodnu mogućnost izjašnjavanja.

2.6. Upućujući na predmet Winterwerp protiv Nizozemske Nadalje, ističe da je u konkretnom predmetu došlo i do povrede načela zabrane retroaktivne primjene propisa. Pojašnjava da je zabrana retroaktivnosti narušena jer je, uzimajući u obzir trenutak izvršnosti prvostupanjskog i drugostupanjskog rješenja (jer je rješavano ex tunc, a ne profuturo) da se zadiralo u pravomoćni akt za period koji je protekao prije nastupa izvršnosti, odnosno za period od 1. travnja 2023. i nakon 31. ožujka 2023., a izrekom se upravo navodi da se mijenja ranija izreka zaključka za period koji se odnosio na razdoblje prije nastupa izvršnosti, a evidentno nakon 1. travnja 2023. pa nadalje.

2.7. Navodi da je stekla pravo na novčanu pomoć temeljem Odluke/16, a koji je propis stavljen van snage Odlukom/18 koja je u prijelaznim i završnim odredbama propisala da će svi postupci započeti po Odluci/16 biti i dovršeni i dalje po Odluci/16 dok se Odlukom iz 2022. nije zadiralo u prava i obveze korisnika prava ostvarenih po Odluci/16.

2.8. Posljedično prethodno iznijetom, smatra nezakonitom i točku II. izreke presude, obzirom da je sud umjesto da usvoji tužbeni zahtjev i dosudi zatražene troškove, istog odbio, kao i zahtjev za naknadu troškova spora. Predlaže usvojiti žalbu, poništiti presudu te vratiti predmet na ponovno odlučivanje, podredno, presudom riješiti stvar na način da se usvoji tužbeni zahtjev tužiteljice te potražuje troškove upravnog spora i trošak sastava žalbe uvećano za sudsku pristojbu i zakonske zatezne kamate.

3. Tuženik nije dostavio odgovor na žalbu.

4. Žalba nije osnovana.

5. Ispitujući pobijanu presudu u granicama žalbenih razloga (članak 134. stavak 1. Zakona o upravnim sporovima - "Narodne novine", broj: 36/24. - dalje: ZUS) Sud ne nalazi postojanje ni jedne žalbene osnove zbog koje bi pobijana presuda bila nezakonita.

6. Iz podataka spisa predmeta proizlazi da je rješenjem tijela prvog stupnja od 12. svibnja 2023. izmijenjeno rješenje Grada Zagreba, Gradskog ureda za obrazovanje, kulturu i sport, KLASA: UP/I-551-06/16-013/214, URBROJ: 251-10-01-16-3 od 7. listopada 2016., a temeljem odredbe članka 6. Odluke o izmjenama i dopunama Odluke o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja ("Službeni glasnik Grada Zagreba", broj: 25/22. - Odluka/22) na način kako je to propisano odredbom članka 3. i 4. navedene Odluke/22, kojom su izmijenjene odredbe članka 5. i 7. Odluke o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja ("Službeni glasnik Grada Zagreba", broj: 10/18. i 20/21.), sve detaljno navedeno u izreci i obrazloženju rješenja tijela prvog stupnja. Osporenim rješenjem prigovor tužiteljice podnesen protiv rješenja tijela prvog stupnja je odbijen.

7. Naprijed navedena Odluka/22, temeljem koje je doneseno rješenje tijela prvog stupanja i tuženika bila je predmetom ocjene zakonitosti, te su presudom Suda, poslovni broj: Usoz-143/2022-91 od 27. veljače 2023. odbijeni prijedlozi za ocjenu zakonitosti Odluke/22, a koju presudu je Ustavni sud Republike Hrvatske ocijenio ustavnopravno osnovanom (odluka i rješenje, poslovni broj: U-III-1644/2023 i dr. od 14. studenoga 2023. ).

8. Tužiteljica smatra da se naprijed navedena odluka na nju nije mogla primijeniti budući je tom odlukom izmijenjena Odluka iz 2018., a ne Odluka iz 2016. godine. Naime, odluka iz 2016. godine, temeljem koje je tužiteljici priznata novčana pomoć, prestala je važiti donošenjem Odluke iz 2018. godine. Međutim, adresati Odluke iz 2016. godine nastavili su primati novčanu pomoć i nakon njezinog prestanka važenja. Stoga se i na njih primjenjuje opći akt kojim je modificirana novčana pomoć za roditelja odgojitelja, uključujući i korisnike te pomoći koji su ju ostvarili temeljem Odluke iz 2016. godine. Naime, ovaj Sud je već u presudi poslovni broj Usoz-8/2022-68 od 5. srpnja 2022., naveo da je člankom 11. Odluke/18 propisano da će se roditeljima odgojiteljima koji su novčanu pomoć ostvarili do stupanja na snagu Odluke/18, uskladiti mjesečni novčani iznos s iznosima iz Odluke/18. Izrazio je shvaćanje da adresati Odluke/16 i Odluke/18 nemaju legitimno pravo očekivati trajnu nepromjenjivost pravnog uređenja statusa roditelja odgojitelja. U okolnostima legitimne promjene uređenja položaja roditelja odgojitelja, nema pravnog uporišta očekivati apsolutnu zaštitu postojećeg statusa (točka 89. i 146.).

9. Tužiteljica smatra da je ovdje sporna stvar nadležnost tuženika te da joj je uskraćeno pravo na drugostupanjsku zaštitu u upravnom postupku i pravo na žalbu. Međutim, odredbom članka 10. Odluke o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja ("Službeni glasnik grada Zagreba", broj: 10/18., 20/21. i 25/22.), propisano je da se prigovor na pojedinačne akte nadležnog gradskog upravnog tijela donesen na temelju ove Odluke podnosi gradonačelniku Grada Zagreba u roku od osam dana od dostave pojedinačnog akta, preko nadležnog gradskog upravnog tijela. Gradonačelnikova odluka o prigovoru je konačna.

10. Treba reći da je odredba članka 10. navedene Odluke bila predmetom ocjene zakonitosti u objektivnom upravnom sporu. Presudom Suda, poslovni broj Usoz- 254/2023-7 od 19. prosinca 2023., zahtjev i prijedlog za ocjenu zakonitosti naprijed navedenog članka 10. Odluke je odbijen.

11. U toj presudi Sud je ocijenio kako s obzirom na odredbe ZUS-a proizlazi da time što je člankom 10. Odluke/18 propisan prigovor kao pravni lijek protiv pojedinačnog upravnog akta, o kojem odlučuje gradonačelnik, nije onemogućeno pravo stranke na kontrolu zakonitosti pojedinačnog upravnog akta od strane suda pune jurisdikcije te da pravni lijek iz te odredbe ne onemogućuje sudsku zaštitu, jer se nakon odluke o prigovoru može pokrenuti sudski spor pred sudom pune jurisdikcije u kojem sporu je sud ovlašten preispitati sva činjenična i pravna pitanja, a stranka u sporu ima sva prava zajamčena Ustavom Republike Hrvatske te da je nakon odluke prvostupanjskog upravnog suda, pod zakonom propisanim uvjetima, moguće izjaviti žalbu ovom Sudu, čime se osigurava dvostupanjska sudska zaštita. Stoga je u konkretnom slučaju, zakonom propisanom mogućnosti pokretanja upravnog spora protiv pojedinačnog upravnog akta, osigurana sudska kontrola takvih pojedinačnih upravnih akata zbog čega zahtjev i prijedlog nisu osnovani (točka 17. i 20.).

11.1. Izražavajući naprijed navedeno shvaćanje sud je imao u vidu i izraženo stajalište Ustavnog suda Republike Hrvatske iz odluke U-I-2911/17 od 5. veljače 2019.

(točka 18. i 19. presude).

12. Također neosnovano tužiteljica smatra da drugostupanjsko rješenje ne sadrži potpis budući je u konkretnom slučaju kao osoba koja je donijela rješenje naznačen gradonačelnik Grada Zagreba koji je isto i potpisao.

13. Suprotno navodu tužiteljice da je sporna i nadležnost prvostupanjskog tijela treba reći da je Sud uvidom u Pravilnik o unutarnjem redu Gradskog ureda za socijalnu zaštitu, zdravstvo, branitelje i osobe s invaliditetom ("Službeni glasnik Grada Zagreba", broj: 13/22 i 31/22.) utvrdio da je odredbom članka 5. podtočka 2.2.1. propisano da se u Odsjeku za pronatalitetnu politiku, obavljaju, između ostalog, poslovi rješavanja u upravnim stvarima vezano uz ostvarenje novčane pomoći za roditelja odgojitelja. Također, pravilnom primjenom odredbe članka 23. Zakona o općem upravnom postupku ("Narodne novine", broj: 47/09. i 110/21. - dalje u tekstu: ZUP), rješenje je donijela službena osoba u opisu poslova koje je vođenje tog postupka ili rješavanja u upravnim stvarima sukladno propisima o ustrojstvu javnopravnih tijela. Naime, prema točki 74. Sistematizacije radnih mjesta u uredu, koja je prilog gore navedenom Pravilniku, u opis poslova stručnog savjetnika za provedbu i kontrolu mjera pronatalitetne politike spadaju poslovi rješavanja u složenim upravnim stvarima u prvom stupnju sukladno Odluci o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja zbog čega je osnovano zaključio prvostupanjski sud da je odluku u prvom stupnju donijelo nadležno tijelo te potpisala osoba koja je to rješenje i donijela čime je postupljeno sukladno odredbi članka 23. ZUP-a.

14. Nadalje, rok propisan odredbom članka 6. Odluke/22 je procesni instruktivni rok istekom kojeg ne prestaje pravo nadležnog tijela na donošenje pojedinačne odluke radi usklađenja s odredbom Odluke/22. Osim toga, rješenjem Suda, poslovni broj Usoz- 143/2022-15 od 12. prosinca 2022., obustavljeno je izvršenje naprijed navedene Odluke/22 koja obustava izvršenja nastupa danom donošenja rješenja i traje do donošenja odluke Visokog upravnog suda Republike Hrvatske u postupku ocjene zakonitosti tog općeg akta, koji je, kao što je već navedeno, ocijenjen zakonitim presudom Suda, poslovni broj Usoz-143/22-91 od 27. veljače 2023., pa za vrijeme obustave izvršenja Odluke/22 nadležno tijelo nije smjelo postupati po istoj.

15. Glede prigovora tužiteljice da joj je povrijeđeno pravo na mirno uživanje vlasništva treba reći da je već u presudi ovog Suda, poslovni broj Usoz-8/2022-68 od 4. srpnja 2022., Sud utvrdio da ciljeve koje Grad želi postići donošenjem osporene odluke smatra legitimnima pri čemu valja imati na umu neupitno pravo predstavničkog tijela grada Zagreba da uredi, odnosno modificira novčanu pomoć roditelja odgojitelja (koju je bez zakonske obveze, određenoj, usko određenoj kategoriji osoba dala ranija gradska vlast) na način koji smatra odgovarajućim, odnosno sukladno s politikom predstavničke većine u gradskoj skupštini grada Zagreba (točka 141.). U presudi ovog Suda, poslovni broj Usoz-143/2022-91 od 27. veljače 2023., Sud nije našao da bi donošenjem nove Odluke/22 skraćivanje novčane pomoći za roditelje odgojitelje s maksimalnih 15 na 7 godina života djeteta bilo u nesuglasju s načelom razmjernosti te zaključio da je donositelj uvedenim kompenzacijskim mjerama uspostavio ravnotežu između javnog interesa i zaštite legitimnih očekivanja adresata osporene odluke (točka 35., 51. do 56.). Stoga Sud ocjenjuje da nisu osnovani prigovori povrede prava vlasništva zajamčenog Ustavom Republike Hrvatske i člankom 1. Protokola uz Konvenciju.

16. Tužiteljica neosnovano prigovara povredi prava na pravično suđenje, budući je prvostupanjski sud održao raspravu i omogućio strankama pristup sudu, svoju je odluku donio u razumnom roku, poštujući načela i procesna pravila upravnog spora te se uz to očitovao i na sve tužbene navode. Stoga prigovori žalbe o povredi prava na pravično suđenje kao bitnog elementa prava na pošteno suđenje nisu osnovani, jer su upravna tijela, kao i prvostupanjski sud, razmotrili sve elemente i dali ocjenu u svezi svih okolnosti konkretnog slučaja, a koje bi mogle utjecati na povredu tog načela i povrede prava na pošteno suđenje u svim aspektima bitnim za ocjenu je li došlo do povrede navedenih prava i načela.

17. Također, suprotno žalbenim navodima tužiteljice, Sud ne nalazi povredu ZUS- a u tome što prvostupanjski sud tužiteljicu nije "upoznao sa spisom tuženika". Naime, uvid u spis tuženika opunomoćnik tužiteljice mogao je osobno izvršiti kako za vrijeme upravnog spora tako i za vrijeme upravnog postupka, sukladno odredbi članka 6. ZUS- a.

18. Nije od utjecaja na donošenje drukčije odluke u ovoj stvari ni prigovor tužiteljice da joj nije omogućeno izjašnjavanje u upravnom postupku, jer se ovdje radi o odluci koja se donosi na temelju službenih podataka kojima raspolaže javnopravno tijelo, podataka iz službene evidencije, a koja se, sukladno odredbi članka 49. točka 1. Zakona o općem upravnom postupku ("Narodne novine", broj: 47/09. i 110/21.) može donijeti bez provedbe ispitnog postupka (neposrednim rješavanjem).

19. Zaključno u odnosu na prigovor tužiteljice da je u konkretnom predmetu došlo i do povrede načela zabrane retroaktivne primjene propisa, upućuje se na obrazloženje presude ovog Suda poslovni broj: Usoz-8/22 od 5. srpnja 2022. u kojoj odluci se Sud detaljno očitovao i navedeni prigovor otklonio (točke 104. -124.).

20. Odluka o trošku spora osnovano se temelji na odredbi članka 147. stavka 1. ZUS-a, prema kojoj stranka koja izgubi spor u cijelosti snosi troškova spora.

21. Slijedom navedenog, valjalo je pozivom na odredbu članka 135. stavka 1. ZUS a, odlučiti kao u točki I. izreke, a odluka o troškovima spora (točka II. izreke) utemeljena je na odredbi članka 147. stavka 1. istog Zakona.

U Zagrebu, 10. prosinca 2025.

Predsjednica vijeća

Jelena Rajić