Poslovni broj: Usž-2601/2025-2

REPUBLIKA HRVATSKA

VISOKI UPRAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

Z A G R E B

Frankopanska 16

U  I M E  R E P U B L I K E  H R V A T S K E

P R E S U D A

Visoki upravni sud Republike Hrvatske u vijeću sastavljenom od sudaca toga Suda Borisa Markovića, predsjednika vijeća, Željke Zrilić Ježek i Blanše Turić, članica vijeća uz sudsku savjetnicu Martu Sraka, zapisničarku, u upravnom sporu tužitelja prof. dr. sc. ŠC iz [adresa], OIB: [osobni identifikacijski broj], zastupan po opunomoćenicima, odvjetnicima u Odvjetničkom društvu Ljubičić - Vrdoljak & partneri d.o.o., Split, Sukojišanska 4, protiv tuženika Nacionalnog vijeća za visoko obrazovanje, znanost i tehnološki razvoj, Zagreb, Donje Svetice 38/5, radi šutnje uprave, odlučujući o žalbi tužitelja protiv presude Upravnog suda u Splitu, poslovni broj: Us I-2288/2023- 11 od 24. veljače 2025., na sjednici vijeća održanoj 10. prosinca 2025.

p r e s u d i o  j e

I. Odbija se žalba tužitelja i potvrđuje presuda Upravnog suda u Splitu, poslovni broj: Us I-2288/2023-11 od 24. veljače 2025.

II. Odbija se zahtjev tužitelja za naknadu troška žalbenog postupka.

Obrazloženje

1. Presudom Upravnog suda u Splitu, poslovni broj: Us I-2288/2023-11 od 24. veljače 2025. odbija se tužbeni zahtjev tužitelja koji glasi: "1. Utvrđuje se da prof. dr. sc. ŠC, redoviti profesor u trajnom izboru Pravnog fakulteta Sveučilišta u Splitu ispunjava kriterije nastavne izvrsnosti radi zaključenja ugovora o radu na određeno vrijeme od dvije godine nakon navršene 65 godine života. 2. Dužan je tuženik u roku od 15 dana naknaditi tužitelju trošak ovog postupka."

2. Tužitelj naznačenu presudu pobija u cijelosti iz svih zakonom propisanih razloga. Navodi kako je prvostupanjski sud, donoseći pobijanu presudu, stvarno i pravno donio konstitutivnu presudu kojom je presudio da tužitelj ne ispunjava kriterije znanstvene i nastavne izvrsnosti te da nije postojalo mjerodavno pravo na temelju kojeg je tužitelj mogao ostvariti kriterije znanstvene i nastavne izvrsnosti, iako za takvo utvrđenje i odluku nije nadležan, ovlašten i kvalificiran te iako takvo utvrđenje i odluku od strane prvostupanjskog suda tužitelj nije tražio. Tužitelj drži kako je, temeljem iznesenih odlučnih činjenica i ocjenom priloženih i predloženih relevantnih dokaza, prvostupanjski sud mogao, morao i smio donijeti isključivo odluku kojom se usvaja tužbeni zahtjev. Naime, nedvojbeno je da je tužitelj postavio jedino deklaratorni tužbeni zahtjev da sud utvrdi kako tuženik, kao javnopravno tijelo, nije u propisanom roku donio pojedinačnu odluku određenog sadržaja koju je, prema propisima, bio dužan donijeti. Potvrdu određenog sadržaja, konkretno da tužitelj, redoviti profesor u trajnom izboru Pravnog fakulteta Sveučilišta u Splitu, ispunjava kriterije nastavne izvrsnosti radi zaključenja ugovora o radu na određeno vrijeme od dvije godine nakon navršene 65 godine života. To stoga što je tuženik bio dužan prvenstveno dostaviti tužitelju pisani deklaratorni otpravak potvrde koju je prethodno presudno već donio predmetnog sadržaja, a što da proizlazi iz Poslovnika o radu Nacionalnog vijeća za znanost, visoko obrazovanje i tehnološki razvoj od 26. travnja 2017., članak 22. Ističe da je prvostupanjski sud odbio deklaratorni tužbeni zahtjev i donio de facto i de iure negativnu odbijajuću konstitutivnu odluku za koju nije nadležan, a povrijedio je i odredbe Zakona o znanstvenoj djelatnosti i visokom obrazovanju te odredbe Ustava RH kojim se jamči autonomija sveučilišta, akademska sloboda i akademska samouprava. Također, smatra da je prvostupanjski sud prekoračio granice svoje nadležnosti propisane člankom 12. Zakona o upravnim sporovima i granice svojih ovlasti propisanih člankom 3. Zakona o upravnim sporovima, jer prvostupanjski sud nije mogao ni smio meritorno odlučivati o tome ispunjava li tužitelj kriterije znanstvene i nastavne izvrsnosti kao ni o tome na temelju kojih propisa to utvrđuju prvenstveno nadležna autonomna sveučilišna tijela pa temeljem toga odbiti, a ne usvojiti tužbeni zahtjev. Nedvojbeno je da je Senat Sveučilišta u Splitu donio 14. veljače 2023. odluku odnosno prethodno mišljenje da tužitelj ispunjava kriterije znanstvene i nastavne izvrsnosti i upravo se pozivajući na odredbe starog Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o znanstvenoj djelatnosti i visokom obrazovanju te u travnju 2023. dao prijedlog tuženiku da donese potvrdu da tužitelj ispunjava kriterije znanstvene i nastavne izvrsnosti. Kako tuženik o prijedlogu Senata nije odlučio u roku od tri mjeseca od dana zaprimanja prijedloga Senata, sukladno odredbi članka 22. Poslovnika o radu Nacionalnog vijeća za znanost, visoko obrazovanje i tehnološki razvoj, nedvojbeno je da je protekom tog roka u srpnju 2023. tuženik prešutno donio (kako se navodi) "konačnu" (a u biti pravomoćnu) odluku kojom se potvrđuje da tužitelj ispunjava kriterije znanstvene i nastavne izvrsnosti radi zaključenja ugovora o radu na određeno vrijeme od dvije godine nakon navršene 65 godine života te da je tuženik bio dužan (i bez tužiteljeva izričitog zahtjeva) izdati tužitelju pisanu potvrdu o toj činjenici. Tuženik nije tužitelju dostavio pisanu potvrdu da tužitelj ispunjava kriterije znanstvene i nastavne izvrsnosti, iako je to bio dužan po službenoj dužnosti uraditi neposredno nakon proteka roka od tri mjeseca, a najkasnije do 30. rujna 2023. Samo zbog toga tužitelj je i podnio deklaratornu tužbu tražeći zaštitu od suda na način da presudom utvrdi sadržaj potvrde i na taj način zamjeni pojedinačnu pisanu odluku određenog sadržaja koja nije donesena u propisanom roku. Nadalje, iz sadržaja presude proizlazi da je sud pogrešno i nepotpuno utvrdio činjenično stanje te da je presudu pogrešno utemeljio na materijalnom pravu koje nije smio primijeniti, odnosno na novom Zakonu o visokom obrazovanju i znanstvenoj djelatnosti, čime je presuda utemeljena na pogrešnoj primjeni materijalnog prava te je došlo do povrede iz odredbe članka 126. stavka 1. točke 3. Zakona o upravnim sporovima. Studenti koji završe Pravni fakultet nužno moraju poznavati pravila da se postupak koji je pokrenut prema jednom zakonu mora nastaviti voditi i završiti po odredbama tog istog zakona. Da je zakonodavac htio da se u postupku utvrđivanja kriterija znanstvene i nastavne izvrsnosti primjenjuju odredbe novog Zakona o visokom obrazovanju i znanstvenoj djelatnosti to je izrijekom morao propisati u prijelaznim i završnim odredbama novog Zakona, a što nije uradio. Pozivajući se na odredbe novog Zakona o visokom obrazovanju i znanstvenoj djelatnosti kao mjerodavnog materijalnog prava prvostupanjski sud je povrijedio odredbe članka 52. stavka 4. Zakona o upravnim sporovima, ali i odredbe članka 90. Ustava Republike Hrvatske o zabrani povratnog djelovanja novih propisa. Prvostupanjski sud je propustio utvrditi da je Katedra za građansko-procesno pravo pravovremeno pokrenula postupak za produženje ugovora o radu za tužitelja predajom i zaprimanjem zahtjeva na protokol Fakulteta 18. srpnja 2022., pozivajući se na odredbe starog Zakona o znanstvenoj djelatnosti i visokom obrazovanju, a da je Fakultetsko vijeće Pravnog fakulteta u Splitu donijelo izvršnu i pravomoćnu odluku o produženju ugovora o radu tužitelja prije stupanja na snagu novog Zakona 20. rujna 2022. te je time pravo na produženje ugovora o radu tužitelja postalo njegovo Ustavom zajamčeno stečeno pravo. Nadalje, prvostupanjski sud je pogrešno i nepotpuno utvrdio da su nakon stupanja na snagu novog Zakona sva nadležna sveučilišna tijela koja su donosila i koja su jedina ovlaštena donositi odluke o ispunjavanju kriterija nastavne i znanstvene izvrsnosti tužitelja, donosila i donijela pravovaljane i pravomoćne odluke po postupku i odredbama starog Zakona o znanstvenoj djelatnosti i visokom obrazovanju. Matični odbor kao tijelo tuženika u svojoj odluci priznalo je činjenicu da tužitelj ispunjava kriterije znanstvene izvrsnosti i da je mjerodavno materijalno pravo stari Zakon o znanstvenoj djelatnosti i visokom obrazovanju pa tuženik i prvostupanjski sud nisu bili ovlašteni naknadno utvrđivati i dokazivati suprotno. Obzirom da je odluka Matičnog odbora postala pravomoćna i ovršna, naknadno osporavanje svojeg priznanja od strane tuženika protivno je pravilima o pravomoćnosti (ne bis in idem). Time je prvostupanjski sud počinio povredu odredaba članka 52. stavka 1. i 2. Zakona o upravnim sporovima odnosno bitnu povredu odredaba upravnog spora. Također, prvostupanjski sud ignorirao je mišljenje Nezavisnog sindikata znanosti i visokog obrazovanja koji je u svojim dopisima konstatirao i daje pravno mišljenje kako postupci utvrđivanja kriterija izvrsnosti koji su započeti za vrijeme važenja starog Zakona o znanstvenoj djelatnosti i visokom obrazovanju moraju biti dovršeni po pravilima istog Zakona obzirom da novi Zakon o visokom obrazovanju i znanstvenoj djelatnosti nije predvidio postupak odlučivanja o ispunjavanju kriterija izvrsnosti. Tužitelj ističe da je u žalbi i tijekom postupka dokazao da je u presudi prvostupanjski sud višestruko počinio bitnu povredu odredaba upravnog spora iz članka 126. stavka 2. Zakona o upravnim sporovima, da je o činjeničnom stanju izveo pogrešan zaključak te je pogrešno primijenio materijalno pravo pa stoga predlaže da žalbeni Sud prihvati kao osnovanu žalbu tužitelja, da donese presudu koja će poništiti prvostupanjsku presudu i usvojiti tužbeni zahtjev tužitelja kao osnovan u cijelosti te da naloži tuženiku naknaditi tužitelju troškove ovog upravnog spora.

3. Tuženik, iako uredno pozvan, nije dostavio odgovor na žalbu.

4. Žalba nije osnovana.

5. Ispitujući pobijanu presudu sukladno odredbi članka 134. stavak 1. Zakona o upravnim sporovima (Narodne novine broj: 36/24. – dalje: ZUS) u dijelu u kojem je osporavana žalbom i u granicama razloga navedenih u žalbi, ovaj Sud je utvrdio da ne postoje razlozi zbog kojih se presuda pobija, a niti razlozi na koje sud pazi po službenoj dužnosti.

6. Suprotno tvrdnji tužitelja, upravni sud je u tijeku spora pravilno primijenio odredbe ZUS-a te je u obrazloženju svoje presude dao jasne i dostatne razloge o odlučnim činjenicama u skladu s pravilima propisanim odredbom članka 119. stavak 5. ZUS-a.

7. Prema ocjeni ovog Suda, prvostupanjski sud je na pravilno i potpuno utvrđeno činjenično stanje pravilno primijenio odredbe materijalnog prava te odbio tužbeni zahtjev tužitelja uz obrazloženje s kojim je i ovaj Sud suglasan.

8. Iz podnesene tužbe proizlazi kako tužitelj postavlja zahtjev u pravcu donošenja pojedinačne odluke koja nije donijeta u propisanom roku, pa stoga temeljem članka 22. stavak 2. točka 2. i 5. Zakona o upravnim sporovima ("Narodne novine", 20/10. – 110/21. – dalje: stari ZUS), kao i u skladu s odredbom članka 58. stavka 3. starog ZUS- a predlaže donijeti presudu kojom se utvrđuje da tužitelj, redovito profesor u trajnom izboru Pravnog fakulteta Sveučilišta u Splitu, ispunjava kriterije nastavne izvrsnosti radi zaključenja ugovora o radu na određeno vrijeme od dvije godine nakon navršene 65 godine života te da mu je tuženik dužan naknaditi trošak ovog spora. Dakle, tužitelj traži da Sud zamijeni Odluku Stručnog povjerenstva tuženika o ispunjavanju kriterija nastavne izvrsnosti, a kako bi tužitelj temeljem istog mogao zaključiti ugovor o radu na određeno vrijeme od dvije godine nakon navršene 65 godine života.

9. Iz priloženog spisa predmeta proizlazi da je 18. srpnja 2022. Katedra za građansko procesno pravo Pravnog fakulteta u Splitu pokrenula postupak za zaključenje ugovora o radu na određeno vrijeme od dvije godine nakon navršene 65 godine života prema kriterijima znanstvene i nastavne izvrsnosti za tužitelja, a isti zahtjev je tužitelj podnio i osobno 25. kolovoza 2022., sve sukladno Zakonu o znanstvenoj djelatnosti i visokom obrazovanju ("Narodne novine", 123/03. – 131/17. - dalje: stari Zakon).

10. Nakon provedenog postupka Senat Sveučilišta u Splitu 1. veljače 2023. donijelo je prethodno mišljenje da tužitelj ispunjava kriterije nastavne izvrsnosti, a u svezi s produljenjem ugovora o radu nakon 65 godine života, a koji postupak je vođen prema odredbama starog Zakona. Nastavno, Sveučilište u Splitu dostavilo je cjelokupnu dokumentaciju tuženiku, odnosno njegovom Stručnom povjerenstvu, a u skladu s odredbom članka 6. toč. 8. starog Zakona, kojim je propisano da tuženik donosi kriterije izvrsnosti za odabir znanstvenika i nastavnika za produljenje ugovora o radu nakon 65 godina života, a u skladu s ovim Zakonom.

11. Člankom 102. stavak 7. starog Zakona propisano je da zaposleniku na znanstveno-nastavnom, umjetničko-nastavnom i stručnom radnom mjestu na visokom učilištu istekom akademske godine u kojoj je navršio 65 godina prestaje ugovor o radu radi odlaska u mirovinu. Stavkom 8. istog članka starog Zakona bilo je propisano da iznimno od odredbe stavka 7. tog članka, kada na sveučilištu, odnosno fakultetu postoji potreba za nastavkom rada zaposlenika na znanstveno-nastavnom i/ili umjetničko- nastavnom radnom mjestu, odnosno kada na veleučilištu ili visokoj školi postoji potreba za nastavkom rada zaposlenika na nastavnom radnom mjestu, sveučilište, fakultet, veleučilište, odnosno visoka škola može sa zaposlenikom koji udovoljava kriterijima izvrsnosti zaključiti ugovor o radu na određeno vrijeme od dvije godine s mogućnošću produljenja u dvogodišnjim mandatima.

12. Dana 22. listopada 2022. stupio je na snagu Zakon o visokom obrazovanju i znanstvenoj djelatnosti ("Narodne novine", 119/22. – dalje: novi Zakon), koji u članku 51. stavak 1. propisuje da na javnom visokom učilištu nastavniku prestaje ugovor o radu radi odlaska u mirovinu istekom akademske godine u kojoj je nastavnik stekao uvjete za prestanak ugovora o radu u skladu sa zakonom koji uređuje radne odnose. Na javnom znanstvenom institutu znanstveniku prestaje ugovor o radu radi odlaska u mirovinu istekom kalendarske godine u kojoj je znanstvenik stekao uvjete za prestanak ugovora o radu u skladu sa zakonom koji uređuje radne odnose. Stavkom 2. ovog članka novog Zakona propisano je da iznimno, s redovitim profesorom u trajnom izboru, znanstvenim savjetnikom u trajnom izboru i profesorom stručnog studija u trajnom izboru iz stavka 1. ovog članka, javno visoko učilište, odnosno javni znanstveni institut na teret vlastitih sredstava može sklopiti ugovor o radu najdulje do isteka akademske, odnosno kalendarske godine u kojoj je navršio 70 godina života.

13. Iz spisa predmeta nesporno proizlazi da je 1. kolovoza 2023. tužitelj navršio 65 godina života te da mu dana 30. rujna 2023. prestaje radni odnos po sili zakona. U prijelaznim i završnim odredbama novog Zakona, u članku 112. stavak 1., propisano je da se postupak izbora i/ili reizbora na znanstveno-nastavno, umjetničko-nastavno, znanstveno, nastavno, suradničko ili stručno radno mjesto započet prije stupanja na snagu ovog Zakona, vodi prema propisima koji su važili u trenutku pokretanja postupka. Postupak izbora u naslovno znanstveno-nastavno, umjetničko-nastavno, nastavno ili suradničko zvanje započet prije stupanja na snagu ovog Zakona, vodi se prema propisima koji su važili u trenutku pokretanja postupka (stavak 2.). Također postupak izbora u znanstveno zvanje započet prije stupanja na snagu ovog Zakona vodi se prema propisima koji su važili u trenutku pokretanja postupka te se treba dovršiti najkasnije u roku od šest mjeseci od dana stupanja na snagu ovog Zakona (stavak 3.).

14. Sukladno citiranim odredbama, pravilno prvostupanjski sud navodi kako se u konkretnom slučaju ne radi o postupku izbora ili reizbora iz članka 112. novog Zakona, već o postupku za utvrđenje da tužitelj ispunjava kriterije nastavne izvrsnosti radi zaključenja ugovora o radu na određeno vrijeme od dvije godine nakon navršene 65 godine života. Prijelaznim i završnim odredbama novog Zakona nije propisano da se ti postupci vode prema propisima koji su važili prije stupanja na snagu tog Zakona, iz čega, kako prvostupanjski sud pravilno navodi, proizlazi da se na te postupke primjenjuju odredbe novog Zakona, a ne odredbe starog Zakona.

15. Također, prvostupanjski sud pravilno ukazuje da se stupanjem na snagu novog Zakona mijenjaju i nadležnosti Nacionalnog vijeća za visoko obrazovanje, znanost i tehnološki razvoj te stoga on više ne donosi kriterije izvrsnosti za odabir znanstvenika i nastavnika za produljenje ugovora o radu nakon 65 godine života. Naime, prema odredbi članka 51. stavak 2. novog Zakona, na koju odredbu pravilno upućuje prvostupanjski sud, s redovitim profesorom u trajnom zvanju, javno visoko učilište, odnosno javni znanstveni institut na teret vlastitih sredstava može sklopiti ugovor o radu najdulje do isteke akademske, odnosno kalendarske godine u kojoj je navršio 70 godina života.

16. Dakle, nakon 22. listopada 2022., odnosno nakon stupanja na snagu novog Zakona ne postoji zakonska osnova daljnjeg postupanja Nacionalnog vijeća, budući da sukladno novom Zakonu ne sudjeluje u postupku produženja ugovora o radu, već je odluka o tome isključivo na visokom učilištu.

17. Kako je tužitelj navršio 65 godina života nakon stupanja na snagu novog Zakona te mu je radni odnos po sili zakona trebao prestati 30. rujna 2023., nesporno se na njega primjenjuju odredbe novog Zakona. To tim više što se prijelaznim i završnim odredbama ne propisuje da će započeti postupci pred tuženikom završiti po odredbama starog Zakona, a vezano na produljenje ugovora o radu nakon 65 godine života po kriteriju izvrsnosti.

18. Kako je Stručno povjerenstvo tuženika po navodima tužitelja propustilo donijeti odluku o utvrđivanju kriterija nastavne izvrsnosti nakon provedenog postupka po starom Zakonu, to je tužitelj u skladu sa odredbom članka 58. stavak 3. starog ZUS-a, a koja odredba je sadržajno istovjetna odredbi članka 117. stavak 3. novog ZUS-a, tražio da odluka suda zamijeni odluku tuženika i utvrdi da tužitelj redoviti profesor u trajnom izboru Pravnog fakulteta Sveučilišta u Splitu, ispunjava kriterije nastavne izvrsnosti radi zaključenja ugovora o radu na određeno vrijeme od dvije godine nakon navršene 65 godine života. Stoga, odbijanjem da odluka Sudu zamijeni zatraženu odluku Nacionalnog vijeća za visoko obrazovanje, znanost i tehnološki razvoj, prvostupanjski sud, suprotno navodima tužitelj, nije počinio povrede odredaba članka 126. novog ZUS-a, niti je time prekoračio granice svoje nadležnosti, već je upravo odlučio o postavljenom zahtjevu tužitelja te utvrdio da po podnesenoj tužbi za šutnju nisu ispunjeni uvjeti za donošenje meritorne odluke koja bi trebala nadomjestiti odluku tuženika.

19. Sukladno svemu navedenom, kako je prvostupanjski sud na pravilno i potpuno utvrđeno činjenično stanje pravilno primijenio materijalno pravo, ovaj Sud je na temelju odredbe članka 135. stavak 1. ZUS-a žalbu odbio kao neosnovanu i potvrdio prvostupanjsku presudu.

20. Kako je utvrđeno da ne postoje razlozi zbog kojih tužitelj pobija prvostupanjsku presudu, valjalo je odbiti i zahtjev za naknadu troška žalbenog postupka, pozivom na odredbu članka 147. stavak 1. ZUS-a. Stoga je odlučeno kao pod točkom II. izreke ove presude.

U Zagrebu 10. prosinca 2025.

Predsjednik vijeća

Boris Marković