Poslovni broj: Usž-397/2024-5

REPUBLIKA HRVATSKA

VISOKI UPRAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

ZAGREB

Frankopanska 16

U IME   REPUBLIKE HRVATSKE

PRESUDA

Visoki upravni sud Republike Hrvatske u vijeću sastavljenom od sudaca toga suda Borisa Markovića , predsjednika vijeća , Blanše Turić i Željke Zrilić Ježek , članice vijeća te sudske savjetnice Tajane Šimunović , zapisničarke , u upravnom sporu tužitelja REAL BEEF doo , Zagreb , Oreškovića ulica 1A , OIB: 68924918423 , kojeg zastupa opunomoćenica Sidonija Grbavac , odvjetnica u Zajedničkom odvjetničkom uredu dr. sc. Sandra Marković , Sidonija Grbavac i dr. sc. MD, [adresa], [adresa], protiv tuženika Ministarstva poljoprivrede Republike Hrvatske , Zagreb , Ulica grada Vukovara 78 , OIB: 76767369197 , radi povrata neopravdano isplaćene potpore, odlučujući o žalbi tuženika protiv presude Upravnog suda u Zagrebu , poslovni broj: Us l-964/2023-6 od 23. listopada. 2023. , na sjednici vijeća održanoj, 4. prosinca 2025.

pretpostavljam da je

I. Usvaja se žalba tuženika i poništava presuda Upravnog suda u Zagrebu , poslovni broj: Us l-964/2023-6 od 23. listopada 2023.

II. Odbija se tužbeni zahtjev tužitelja za poništavanje rješenja tuženika Ministarstva poljoprivrede Republike Hrvatske , klasa: UP/II-034-08/21-01/696 , urbroj: 525-04/127-23-5 od 23. siječnja 2023. i odluke o povratu Agencije za plaćanje u poljoprivredi, ribarstvu i ruralnom razvoju , klasa: 320-01/15- 03/94385 , urbroj: 343-0100/01-21-059 od 11. svibnja 2021.

III. Odbija se zahtjev tužitelja za naknadu troškova upravnog spora i troškova žalbenog postupka.

Obrazloženje

1. Presudom Upravnog suda u Zagrebu poništeno je rješenje tuženika Ministarstva poljoprivrede Republike Hrvatske od 23. siječnja 2023. i odluka o povratu Agencije za plaćanje u poljoprivredi, ribarstvu i ruralnom razvoju od 11. svibnja 2021. (točka I. izreke presude) te je naloženo tuženiku da tužitelju naknadi trošak upravnog spora u iznosu od 1.243,76 eura u roku od 30 dana od dana pravomoćnosti presude (točka II. izreke presude).

2. Protiv navedene presude žalbu je izjavio tuženik zbog pogrešno i nepotpuno utvrđenog činjeničnog stanja i pogrešne primjene materijalnog propisa. Tuženik u žalbi u bitnome navodi da je prvostupanjski sud pogrešno utvrdio činjenično stanje i pogrešno primijenio materijalno pravo kada je u odnosu na rokove postavljanja zahtjeva za povrat u slučaju utvrđenih nepravilnosti, zaključio da je Uredba (EU) 1306/2013 lex specialis u odnosu na odredbe Uredbe 2988/95, kao i kada je zaključio da se nakon isteka roka od 18 mjeseci više ne može postaviti zahtjev za povrat, iz čega proizlazi da bi se radilo o prekluzivnom roku. Tuženik ističe da je navedeni rok propisan u svrhu prihvatljivosti potraživanja potpora od strane države članice prema Europskoj komisiji, a ne u svrhu propisivanja krajnjeg roka za zahtijevanje povrata od korisnika kod kojeg su utvrđene nepravilnosti kako to pogrešno tumači prvostupanjski sud. Nadalje ističe da obveza povrata neopravdano isplaćene potpore proizlazi iz odredbe članka 7. Provedbene uredbe Komisije (EU) br. 809/2014 od 17. srpnja 2014. o utvrđivanju pravila za primjenu Uredbe (EU) br. 1306/2013 Europskog parlamenta i Vijeća u pogledu integriranog administrativnog i kontrolnog sustava, mjera ruralnog razvoja i višestruke sukladnosti, iz odredbi Uredbe 2988/95, Zakona o poljoprivredi i Pravilnika. Pri tome tuženik ukazuje da rok za pokretanje postupka povrata prema korisnicima neopravdano isplaćene potpore nije propisan člankom 54. stavkom 1. Uredbe (EU) 1306/2013, kako to pogrešno smatra sud, već je isti propisan člankom 3. Uredbe 2988/95 kojim je propisano da je rok zastare za pokretanje postupka četiri godine od dana kada je počinjena nepravilnost iz članka 1. stavka 1. te Uredbe te je stoga razvidno da je Agencija za plaćanje pokrenula postupak povrata neopravdano isplaćene potpore u propisanom roku. Nadalje prema ocjeni tuženika sud je pogrešno utvrdio činjenično stanje kada je utvrdio da je do nepravilnosti došlo 5. kolovoza 2017., a do zahtjeva za povrat od tužitelja 11. svibnja 2011. Naime, u ovoj stvari Agencija za plaćanje je 22. listopada 2019. donijela odluku o povratu za neopravdano isplaćene potpore za osnovno plaćanje za 2015., a tužitelj je protiv iste odluke izjavio prigovor koji je tuženik odlukom od 27. veljače 2020. usvojio i vratio predmet Agenciji za plaćanje na ponovni postupak jer ista odluka nije sadržavala detaljno obrazložene razloge povrata. Tuženik također ističe da je prvostupanjski sud u presudi naveo da je predmetna kontrola poljoprivrednih površina, radi provjere prihvatljivosti poljoprivrednih površina obavljena tek 2017., odnosno nakon dvije godine od prihvata zahtjeva tužitelja, a prema mišljenju suda nije moguće utvrditi kakvo je bilo stvarno stanje poljoprivrednih površina u 2015., dvije godine kasnije u 2017., budući da je u konkretnom slučaju mjerodavno stanje kakvo je bilo 2015. za procjenjivanje postojanja nepravilnosti u navedenoj godini. Nadalje sud navodi kako se radi o zahtjevu za 2015., a budući da je opće poznata činjenica da su na poljoprivrednom zemljištu u razdoblju od dvije godine moguće znatne promjene u količini korova i druge neželjene šumske vegetacije, zaključio je da je to upravo smisao i svrha odredbi točke 77. preambule Uredbe 809/14, članka 118. stavka 10. Pravilnika i članka 75. Uredbe 1306/2013 koje propisuje da se kontrole moraju obaviti u istoj kalendarskoj godini da se utvrdi stanje koje je mjerodavno u godini postavljanja zahtjeva. Tuženik nadalje ističe kako navedene zaključke suda smatra netočnim i paušalnim jer administrativna kontrola se provodi kod svih korisnika koji su podnijeli jedinstvene zahtjeve, dok se kontrole na licu mjesta provode sukladno člancima 30. do 36. Provedbene uredbe Komisije (EU) br. 809/2014 na poljoprivrednim gospodarstvima korisnika koji su na temelju analize rizika i reprezentativnosti podnesenih zahtjeva odabrani za provjeru na licu mjesta, a ne kod svih korisnika koji su podnijeli zahtjev za potporu. Nadalje navodi da je u osporenom rješenju te u odgovoru na tužbu istaknuo o čemu se prvostupanjski sud nije očitovao, da se temeljem Uredbe (EU) br. 1306/2013 kontrole na licu mjesta mogu dovršiti i nakon 30. lipnja kalendarske godine koja slijedi nakon podnošenja zahtjeva za potporu, a što potvrđuje i presuda Suda Europske unije u spojenim predmetnima C- 160/21 i C-217/21 od 28. travnja 2022. S tim u vezi tuženik ističe kako tužitelj nije ušao u uzorak kontrole na licu mjesta u godini podnošenja jedinstvenog zahtjeva za potporu za 2015. nego je kontrola na terenu kod tužitelja bila u travnju 2017. kada se provodila kontrola prihvatljivosti jedinstvenog zahtjeva za 2016. godinu te u kolovozu 2017. kada se provodila kontrola prihvatljivosti jedinstvenog zahtjeva za 2017. Dakle, navedene kontrole su obavljene sukladno svim naprijed navedenim propisima, a u odnosu na zaključak suda da nije moguće utvrditi kakvo je bilo stvarno stanje poljoprivrednih površina u 2015., odnosno dvije godine kasnije u 2017., tuženik ističe da su predmetnim izvještajima o provedenim kontrolama na terenu detaljno utvrđeni razlozi utvrđivanja nepravilnosti koji izvještaji su tužitelju dostavljeni, a također mu je Agencija za plaćanje, dopisom od 26. rujna 2017. odgovorila na prigovor na izvještaj od 8. kolovoza 2017. Navodi da je proveo analizu učinjenu od strane Agencije za plaćanje utvrđenih nepravilnosti te je zaključio da je Agencija za plaćanje nedvojbeno utvrdila i tužitelju prezentirala razloge utvrđenih nepravilnosti na predmetnom poljoprivrednom zemljištu za svaku pojedinu ARKOD parcelu, a koje se sastoje od utvrđenog nepoljoprivrednog zemljišta, odnosno prisutnosti neželjene šumske vegetacije, izlučenju dijelova koji nisu prihvatljivi za napasivanje goveda radi nagiba terena, golih stijena, obraslosti neprihvatljivom vegetacijom itd. Iz navedenih razloga tuženik predlaže ovom Sudu da odbije tužbeni zahtjev kao neosnovan.

3. Tužitelj u odgovoru na žalbu tuženika detaljno navodi razloge zbog kojih smatra da su navodi tuženika neosnovani te za svaki žalbeni prigovor tuženika navodi opširno obrazloženje i relevantne propise te obrazlaže razloge zbog kojih smatra da je prvostupanjska presuda zakonita, odnosno da je prvostupanjski sud ispravno zaključio da Agencija nakon proteka roka od 18 mjeseci više ne može postaviti zahtjev za povrat neopravdano isplaćene potpore. Tužitelj nadalje ističe da tuženik pogrešno tumači pravo EU i nacionalno pravo te ističe kako i za slučaj da je točna tuženikova argumentacija, odnosno da se u konkretnom slučaju primjenjuje rok od četiri godine propisan člankom 3. Uredbe 288/95, rok propisan za povrat je protekao. Ujedno ističe da je prvostupanjski sud pravilno utvrdio da je datum pokretanja zahtjeva za povrat datum donošenja poništene odluke o povratu 11. svibnja 2021., a ne datum donošenja odluke o povratu od 20. rujna 2019. koja je navedenom odlukom stavljena izvan snage. Nadalje, tužitelj se očituje i na tumačenje tuženika u odnosu na presude EU, a prema kojima se sudska kontrola na terenu može provesti nakon 30. lipnja u godini nakon godine u kojoj je podnesen jedinstveni zahtjev. Tužitelj navodi da se konkretan slučaj razlikuje od slučaja povodom kojih je donesena presuda Suda EU upravo u činjenici da trgovačkim društvima iz tih predmeta nije ni započela isplata potpore do okončanja provjere uvjeta prihvatljivosti, koja prema članku 74. Uredbe (EU) 1306/2013 obuhvaća i kontrole na licu mjesta. Iz navedenih razloga predlaže da se žalba tuženika odbije kao neosnovana i potvrdi prvostupanjska presuda te da mu se nadoknade troškovi za sastav žalbe.

4. Tuženik je dostavio podnesak od 6. svibnja 2025. u kojem među ostalim, navodi da je točkom 47. presude Suda Europske unije u predmetu C-657/23 obrazloženo stajalište tog suda u pogledu primjene roka od 18 mjeseci u kojem se može postaviti zahtjev za povrat.

5. Žalba je osnovana.

6. Ispitujući osporenu presudu u dijelu u kojem je osporena žalbom i u granicama razloga navedenih u žalbi, sukladno odredbi članka 73. stavka 1. Zakona o upravnim sporovima ("Narodne novine", broj: 20/10., 143/12., 152/14., 94/16., 29/17. i 110/21. – dalje: ZUS) ovaj Sud je utvrdio da postoje razlozi zbog kojih se presuda ne može ocijeniti zakonitom.

7. Prvostupanjski je sud uvidom u spis tuženika utvrdio da je tuženik osporenim rješenjem od 23. siječnja 2023. odbio prigovor tužitelja izjavljen protiv odluke Agencije o povratu od 11. svibnja 2021., kojom je tužitelju naložen povrat neopravdano isplaćene potpore za Zeleno plaćanje za 2015. u iznosu od 152.068,68 kn te mu je naložena uplata navedenog iznosa, s obrazloženjem da je kontrolama dobivenih rezultata u godinama nakon godine podnošenja zahtjeva utvrđena neprihvatljiva poljoprivredna površina za 2015. godinu te je utvrđeno stvarno korištenje u površini od 2.075,78 ha umjesto prijavljene površine od 2.281,05 ha, što je u konačnici dovelo do umanjenja potpore u iznosu od 152.068,68 kn i obveze povrata navedenog iznosa.

8. Prvostupanjski je sud u provedenom postupku utvrdio da je nesporno protekao rok od 18 mjeseci u kojem se može postaviti zahtjev za povrat i to od dana izrade izvještaja o kontroli u kojem se navodi da je došlo do nepravilnosti 5. kolovoza 2017. do zahtjeva za povrat od tužitelja 11. svibnja 2021. Naime, prvostupanjski sud ističe da je predmetna kontrola poljoprivrednih površina radi provjere prihvatljivosti poljoprivrednih površina obavljena tek 2017., dakle nakon dvije godine od prihvata zahtjeva tužitelja u 2015., a posebno s obzirom na činjenicu kako nije moguće utvrditi kakvo je bilo stvarno stanje poljoprivrednih površina dvije godine kasnije tj. u 2017.

9. Ovaj Sud upućuje na presudu Suda Europske unije u predmetu C-657/23 od 10. travnja 2025. kojom je odlučeno da članak 54. stavak 1. Uredbe (EU) br. 1306/2013 u vezi s člankom 3. stavkom 1. prvim podstavkom Uredbe Vijeća (EZ, Euratom) br. 2988/95 treba tumačiti na način da mu se ne protivi to da se postupak povrata neopravdano isplaćenih iznosa bespovratnih sredstava iz EPFRR-a od njihova korisnika može pokrenuti nakon isteka roka od 18 mjeseci nakon što su agencija za plaćanje ili tijelo nadležno za povrat odobrili i, ovisno o slučaju, zaprimili izvješće o kontroli ili sličan dokument u kojem se navodi postojanje nepravilnosti. Naime, iz navedene presude proizlazi da se članak 54. stavak 1. Uredbe br. 1306/2013, koji se odnosi na povrat neopravdano isplaćenih iznosa zbog nepravilnosti od korisnika, odnosi na financijski odnos između Unije i dotične države članice, tako da se ta odredba ne primjenjuje na odnos između države članice i korisnika neopravdanih plaćanja. Stoga istek roka od 18 mjeseci nakon što su agencija za plaćanje ili tijelo odgovorno za povrat odobrili i, ovisno o slučaju, zaprimili izvještaj o kontroli ili sličan dokument u kojem se navodi da je došlo do nepravilnosti u smislu te odredbe ne može dovesti do gubitka prava države članice da zahtjeva povrat neopravdanih plaćanja bespovratnih sredstava od njihova korisnika. Međutim, istek roka može za tu državu članicu dovesti do posljedica koje se odnose na obveze koje ima u području financijskog upravljanja sredstvima iz proračuna Unije.

10. Dakle, imajući na umu navedenu presudu Suda Europske unije ne može se prihvatiti stajalište prvostupanjskog suda da se u konkretnom slučaju nije mogao postaviti zahtjev za povrat zbog proteka roka od 18 mjeseci računajući od dana izvještaja o kontroli u kojem se navodi da je došlo do nepravilnosti pa do zahtjeva za povrat odnosno od 5. kolovoza 2017. do 11. svibnja 2021.

11. Budući da je prilikom kontrole na terenu nedvojbeno utvrđeno odstupanje od prijavljenih i stvarno korištenih površina, za koje je tužitelj neopravdano primio predmetnu potporu, Agencija za plaćanje je postupila u skladu s preuzetom obvezom zaštite financijskih interesa Europske unije te je sukladno utvrđenoj nepravilnosti donijela odluku o povratu sredstava i za prijašnje godine, a koje Agencija za plaćanje provodi u vremenu od minimalno tri godine prije utvrđivanja nepravilnosti.

12. Prema ocjeni ovoga Suda tuženik je na pravilno utvrđeno činjenično stanje primijenio i protumačio mjerodavno materijalno pravo, odnosno odredbe Zakona o poljoprivredi, Pravilnika o provedbi izravne potpore poljoprivredi i IAKS mjera ruralnog razvoja, kao i relevantne odredbe odgovarajućih Uredbi (EU) na koje se tuženik pozvao te je pravilno postupio kada je odbio žalbu tužitelja izjavljenu protiv Odluke o povratu Agencije za plaćanje.

13. Prigovor tužitelja da nije moguće s dvogodišnjim vremenskim odmakom utvrđivati jesu li površine unatrag dvije godine bile prihvatljive nije opravdan upravo zbog činjenica koje su utvrđene prilikom kontrole na terenu, jer su prilikom kontrole na terenu izdvojeni dijelovi pod šumom, dok je određenim parcelama umanjena prihvatljiva površina radi udjela kamenja, nagiba terena, golih stijena, što podrazumijeva da su se iste neprihvatljive površine nalazile više godina unatrag od provedene kontrole, a kako to pravilno smatra i tuženik.

14. U odnosu na navod prvostupanjskog suda kako su moguće znatne promjene vezane za količinu korova i širenje druge neželjene šumske vegetacije, osnovano tuženik ističe da je upravo to i razlog zašto se stanje utvrđeno kontrolom na terenu može primijeniti nekoliko godina unazad pa je i logično da će rezultati kontrole na terenu od primjerice 2017. utjecati i na 2016. ili 2015. jer je šuma gotovo sigurno bila na određenoj parceli i više od dvije godine.

15. Ocjenjujući zakonitost rješenja tuženika, odnosno prigovore tužitelja iznesene u tužbi i odgovoru na žalbu, ovaj Sud nalazi da tužbeni zahtjev nije osnovan te nalazi da je tužitelju u provedenom postupku pravilno utvrđena obveza povrata nepripadno isplaćene potpore.

16. S obzirom na navedeno, trebalo je na temelju odredbe članka 74. stavka 2. Zakona o upravnim sporovima riješiti kao u izreci ove presude.

17. S obzirom da tužitelj nije uspio s tužbenim zahtjevom u ovom upravnom sporu na temelju odredbe članka 79. stavka 4. Zakona o upravnim sporovima odbijen je njegov zahtjev za naknadu troškova upravnog spora, a iz istih razloga odbijen je i zahtjev tužitelja za naknadu troška odgovora na žalbu.

U Zagrebu 4. prosinca 2025.

Predsjednik vijeća

Boris Marković