REPUBLIKA HRVATSKA
Poslovni broj: Us II-247/2025-7
VISOKI UPRAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE
Z A G R E B
Frankopanska 16
U I M E R E P U B L I K E H R V A T S K E
P R E S U D A
Visoki upravni sud Republike Hrvatske u vijeću sastavljenom od sudaca toga Suda Borisa Markovića, predsjednika vijeća, Blanše Turić i Željke Zrilić Ježek, članica vijeća te sudske savjetnice Tajane Šimunović, zapisničarke, u upravnom sporu tužitelja Pro Agita d.o.o., Zagreb, Ulica Aleksandra Alagovića 14, kojeg zastupa odvjetnik Mislav Kancir, Zagreb, Ilica 213, protiv tuženika Državne komisije za kontrolu postupaka javne nabave, Zagreb, Ulica grada Vukovara 23/V, uz sudjelovanje zainteresiranih osoba Hrvatske vode, Zagreb, Ulica grada Vukovara 220 i Instituta IGH d.d., Zagreb, Ulica Janka Rakuše 1, radi javne nabave, na sjednici vijeća održanoj 27. studenoga 2025.
p r e s u d i o j e
I. Odbija se tužbeni zahtjev tužitelja Pro Agita d.o.o., Zagreb za poništenje rješenja Državne komisije za kontrolu postupaka javne nabave, klasa: UP/II-034-02/25-01/403, urbroj: 354-02/10-25-07 od 15. rujna 2025. u točkama 2. i 4. izreke rješenja.
II. Odbacuje se tužbeni zahtjev u dijelu točke 1. i 3. izreke rješenja Državne komisije za kontrolu postupaka javne nabave, klasa: UP/II-034-02/25- 01/403, urbroj: 354-02/10-25-07 od 15. rujna 2025.
III. Odbija se zahtjev tužitelja za naknadu troškova upravnog spora.
Obrazloženje
1. Osporenim rješenjem tuženika odbijena je žalba žalitelja Zajednice ponuditelja Geokon-Zagreb d.d., Zagreb, IDT d.o.o., Osijek i Terestrika d.o.o., Split, kao neosnovana (točka 1. izreke rješenja), odbijena je žalba žalitelja Pro Agita d.o.o., Zagreb, kao neosnovana (točka 2. izreke rješenja), odbijen je zahtjev žalitelja Zajednice ponuditelja Geokon-Zagreb d.d., Zagreb, IDT d.o.o., Osijek i Terestrika d.o.o., Split za naknadom troškova žalbenog postupka, kao neosnovan (točka 3. izreke rješenja) te je odbijen zahtjev žalitelja Pro Agita d.o.o., Zagreb za naknadom troškova žalbenog postupka kao neosnovan (točka 4. izreke rješenja).
2. Protiv rješenja tuženika tužitelj je podnio tužbu u kojoj u bitnom navodi da je u žalbenom postupku koji se vodio kod tuženika istaknuo dva žalbena navoda, a tuženik je u svom rješenju jedan žalbeni navod ocijenio osnovanim, a drugi neosnovanim. Prvi žalbeni navod se odnosio na to da je naručitelj pogrešno ocijenio ponudu tužitelja u pogledu ispunjavanja kriterija za kvalitativni odabir, odnosno uvjet tehničke i stručne sposobnosti gospodarskog subjekta iz točke 5.3.1. DON – Kriterij kvalitativnog odabira gospodarskog subjekta s uputama, dok se drugi žalbeni navod odnosio na to da je naručitelj pogrešno ocijenio ponudu tužitelja u pogledu ispunjavanja kriterija za kvalitativni odabir iz točke 5.3.2. DON – Kriterij kvalitativnog odabira gospodarskog subjekta s uputama. Tuženik je prvi žalbeni navod tužitelja ocijenio osnovanim, dok je drugi žalbeni navod ocijenio neosnovanim, no bez obzira što je ocijenio osnovanim njegov žalbeni navod isti je u cijelosti odbio žalbu, a što tužitelj smatra nezakonitim. Naime, smatra da je iz navedenog razloga tuženik morao donijeti rješenje kojim se usvaja žalba tužitelja te naložiti naručitelju da ponovno izvrši pregled i ocjenu ponuda odnosno ispravi pogrešku u pregledu i ocjeni ponuda koju je očito učinio. Ističe kako je sukladno točki 8. DON – Kriteriji kvalitativnog odabira gospodarskog subjekta s uputama naručitelj propisao da u slučaju da naručitelj to zatraži, gospodarski subjekt koji se oslanja na sposobnost drugog subjekta bit će dužan kao ažurirani popratni dokument dostaviti odgovarajući dokaz o ustupanju resursa (npr. izjava gospodarskog subjekta koji stavlja resurse na raspolaganje, ugovor između gospodarskih subjekata i sl.). Dakle, izjava o raspolaganju koju je naručitelj tražio od tužitelja je ažurirani popratni dokument koji uopće nije mogao biti tražen u okviru primjene članka 293. Zakona o javnoj nabavi, već kao ažurirani popratni dokument sukladno članku 263. Zakona o javnoj nabavi. Međutim, kako bi udovoljio zahtjevu naručitelja, tužitelj je svojim dopisom od 25. lipnja 2025. dostavio pojašnjenje odnosno dopunu ponude na način da je za sve stručnjake za koje je naručitelj to tražio dostavio izjave o raspoloživosti iz kojih jasno proizlazi da su navedeni stručnjaci stavljeni na raspolaganje tužitelju za izvršenje predmetnog ugovora o javnoj nabavi ukoliko ponuda tužitelja bude odabrana kao ekonomski najpovoljnija te naručitelj s njim sklopi ugovor o javnoj nabavi. Nadalje, ističe da je ESPD obrazac dokument za koji se svakako može tražiti upotpunjavanje ponude u smislu članka 293. ZJN, a u konkretnom slučaju naručitelj je to trebao učiniti uzimajući u obzir odredbu članka 4. stavka 3. ZJN koja propisuje da je naručitelj obvezan primjenjivati odredbe ovoga Zakona na način koji omogućava učinkovitu javnu nabavu te ekonomično i svrhovito trošenje javnih sredstava te za to navodi razloge. Smatra da je naručitelj pogrešno ocijeni ponudu tužitelja odnosno istu nije trebao odbiti kao neprihvatljivu, već je trebao zatražiti pojašnjenje ponude sukladno članku 293. Zakona o javnoj nabavi. Predlaže da ovaj Sud poništi rješenje tuženika i naloži tuženiku da mu nadoknadi troškove upravnog spora u iznosu od 1.250,00 eura.
3. Tuženik je dostavio odgovor na tužbu u kojem u bitnom navodi da su tvrdnje tužitelja u cijelosti neutemeljene, odnosno nemaju temelj u odredbama Zakona o javnoj nabavi ("Narodne novine", broj: 120/16. i 114/22., dalje: ZJN 2016), a osobito ne proizlaze iz Dokumentacije o nabavi niti iz utvrđenog činjeničnog stanja u predmetnom postupku. Tužitelj neutemeljeno navodi da je tuženik trebao usvojiti žalbu tužitelja zbog osnovanosti prvog žalbenog navoda. Naime, nesporno je da je prvi žalbeni navod tužitelja, a koji se odnosi na utvrđivanje i ocjenu tehničke i stručne sposobnosti u pogledu raspolaganja referencama ocjenjen osnovanim, odnosno utvrđeno je da je tužitelj referencama društva IGH d.o.o. dokazao traženo iskustvo, suprotno utvrđenju naručitelja. Međutim, drugi žalbeni navod, koji se odnosio na tehničku i stručnu sposobnost u dijelu u kojem se odnosi na raspolaganje tehničkim stručnjacima, ocijenjen je neosnovanim, odnosno utvrđeno je da tužitelj u ponudi nije dostavio ESPD obrazac za gospodarskog subjekta na čiju se sposobnost u navedenom dijelu oslanja te je utvrđeno da je naručitelj iz navedenog razloga bio ovlašten ponudu tužitelja odbiti. Dakle, temeljem drugog žalbenog navoda, utvrđeno je da ponuda tužitelja nije sukladna Dokumentaciji o nabavi te da je istu naručitelj s pravom odbio, a činjenica da je tužitelj dokazao tehničku i stručnu sposobnost u pogledu referenci – iskustvo gospodarskog subjekta u pružanju usluga, odnosno činjenica osnovanosti prvog žalbenog navoda, ne utječe i ne mijenja činjenicu da tužitelj nije ponudu, a u pogledu nenavođenja u ponudi gospodarskog subjekta na kojeg se oslanja i nedostavljanje ESPD obrasca za tog gospodarskog subjekta, nije postupio sukladno uvjetima iz Dokumentacije o nabavi. Dakle, ponuda tužitelja u tom dijelu nije sukladna odredbama Dokumentacije o nabavi te je naručitelj pravilno postupio kada je ponudu odbio. Dakle, pri takvom stanju stvari sasvim je jasno da se žalba tužitelja, kao cjelina, ne može ocijeniti osnovanom te u tom smislu upućuje na odredbu članka 166. Zakona o općem upravnom postupku kojom je propisano da će drugostupanjsko tijelo odbiti žalbu, između ostalog i ako utvrdi da je u prvostupanjskom postupku bilo nedostataka, ali da su oni takvi da nisu mogli utjecati na rješenje stvari. Tuženik posebno napominje da su ponuditelji dužni postupati sa dužnom pažnjom dobrog gospodarstvenika prilikom izrade ponude, pazeći pri tome da ponuda udovoljava svim zahtjevima i uvjetima iz Dokumentacije o nabavi. S druge strane, naručitelji su dužni pregledati i ocijeniti zaprimljene ponude sukladno uvjetima i zahtjevima iz Dokumentacije o nabavi, pri čemu naručitelj ima mogućnost (a ne obvezu) primijeniti članak 293. ZJN 2016 i to samo ako su ispunjeni uvjeti za njegovu primjenu. Međutim, iz ponude tužitelja proizlazi da njegova ponuda ne udovoljava traženju i zahtjevu iz Dokumentacije o nabavi, prema kojem je bio, a s obzirom na činjenicu da je, kako je tek naknadno, utvrđeno da se oslanja na sposobnost drugog gospodarskog subjekta, obvezan već u ponudi dostaviti ESPD obrazac za tog gospodarskog subjekta. U takvoj situaciji, suprotno tvrdnji tužitelja, naručitelj nije bio obvezan tražiti dodatno pojašnjenje od tužitelja. Prvenstveno zato što je institut pojašnjenja i upotpunjavanja ponuda iz članka 293. ZJN 2016 diskrecijsko pravo naručitelja, a ne njegova obveza. Navedeno proizlazi i iz prakse naslovnog suda, primjerice presude poslovni broj: Us II-97/24 od 5. lipnja 2024. Također, navedeno proizlazi i iz prakse Suda Europske unije, primjerice presude C-534/23P i C-539/23P od 3. srpnja 2025. u kojoj se navodi da praksom suda nije uvedena obveza javnog naručitelja da zahtjeva ispravljanje nedostataka u ponudi (točka 88.). Tuženik predlaže da ovaj Sud odbije tužbeni zahtjev u cijelosti kao neosnovan, a u slučaju usvajanja tužbenog zahtjeva, sam riješi stvar u skladu s člankom 434. stavkom 4. Zakona o javnoj nabavi 2016.
4. Zainteresirana osoba u ovom upravnom sporu Hrvatske vode, Zagreb dostavila je odgovor na tužbu u kojem se detaljno očitovala na navode tužitelja iz tužbe te u tom smislu upućuje na detaljno obrazloženje koje je da la u svom očitovanju na žalbu. Posebno napominje da je odbila ponudu tužitelja jer u postupku javne nabave evidentno nije dokazao ispunjenje predmetnog uvjeta tehničke i stručne sposobnosti, a što je detaljno obrazloženo i u zapisniku o pregledu i ocjeni ponuda. U žalbenom postupku, a što smatra nedopustivim i neprihvatljivim, tužitelj dostavlja i pokušava tuženiku dokazati da zadovoljava predmetni uvjet tehničke i stručne sposobnosti dostavom određene dokumentacije koju zainteresirana osoba navodi u svom odgovoru. Pregledom dostavljene dokumentacije, što u postupku javne nabave, a što nedopušteno u žalbenom postupku, razvidno je da se radi o proizvoljnom i netočnom prikazivanju činjeničnog stanja od strane tužitelja. Nadalje, ističe da članak 293. ZJN 2016 ne smije biti osnova za manipuliranje kako ponuditelja tako i naručitelja u postupcima javne nabave te zaključno, smatra da je Dokumentacija o nabavi jasna i nedvojbena te sukladna ZJN 2016. Pregled i ocjena ponuda je formalan postupak u kojem se utvrđuje da li dostavljena ponuda ispunjava uvjete i zahtjeve iz Dokumentacije o nabavi, a što je naručitelj i učinio kako je detaljno navedeno u zapisniku o pregledu i ocjeni ponuda. S tim u vezi zainteresirana osoba smatra da je tuženik u svom rješenju po tom žalbenom navodu donio jedinu moguću i ispravnu ocjenu, a ta je da je predmetni tužbeni navod neosnovan. Predlaže da ovaj Sud tužbu i tužbeni zahtjev u cijelosti odbije kao neosnovan.
5. Zainteresirana osoba Institut IGH d.d. Zagreb nije dostavila Sudu odgovor na tužbu u ostavljenom roku, iako je istu uredno primila.
6. Odgovor tuženika i zainteresirane osobe Hrvatske vode, Zagreb dostavljen je tužitelju i zainteresiranim osobama u ovom upravnom sporu sukladno odredbi članka 6. Zakona o upravnim sporovima ("Narodne novine", 36/24.).
7. Sud je uzeo u obzir činjenice utvrđene u postupku donošenja osporavane odluke kao i očitovanje stranaka tijekom upravnosudskog postupka te na temelju razmatranja svih činjeničnih i pravnih pitanja u smislu odredbe članka 114. stavka 3. Zakona o upravnim sporovima utvrdio da tužbeni zahtjev nije osnovan.
8. Ocjenjujući zakonitost osporenog rješenja u granicama tužbenog zahtjeva iz tužbe, ovaj Sud nalazi da time što je odbijena žalba tužitelja izjavljena protiv Odluke o odabiru u predmetnom postupku javne nabave, nije povrijeđen zakon na štetu tužitelja pri čemu ovaj Sud u cijelosti prihvaća razloge koje je za svoju odluku dao tuženik u obrazloženju osporenog rješenja, a u odnosu na točke 2. i 4. izreke rješenja i u odgovoru na tužbu, budući da su razlozi utemeljeni na podacima koji se nalaze u spisu predmeta te na pravilnoj primjeni mjerodavnog materijalnog prava, dok povrede pravila postupka ovaj Sud nije našao.
9. Prema podacima u spisu predmeta proizlazi da je naručitelj Hrvatske vode 28. veljače 2025. u Elektroničkom oglasniku javne nabave Republike Hrvatske objavio poziv na nadmetanje s Dokumentacijom o nabavi, u otvorenom postupku javne nabave, broj objave 2025/S F02-0002129, predmet nabave: usluga stručnog tehničkog nadzora i koordinatora II. zaštite na radu nad građenjem građevina u okviru provedbe projekta Zaštite od zaslanjivanja tala i voda područja Donje Neretve. Kriterij odabira ponude je ekonomski najpovoljnija ponuda temeljem kriterija: 1. cijena ponude 40 bodova; 2. stručno iskustvo tehničkog stručnjaka 1: voditelj tima Fidis inženjera i glavni nadzorni inženjer (etapa I. i II.) 20 bodova; 3. stručno iskustvo tehničkog stručnjaka 2: nadzorni inženjer za građevinsko-geotehničke radove (etapa I. i II.) 8 bodova; 4. stručno iskustvo tehničkog stručnjaka 3: nadzorni inženjer za građevinske radove na građenju pregrade na rijeci Neretvi (etapa I.) 8 bodova; 5. stručno iskustvo tehničkog stručnjaka 4: nadzorni inženjer za građevinske radove na građenju sustava za distribuciju nezaslanjene vode (etapa II.) 8 bodova; 6. stručno iskustvo tehničkog stručnjaka 5: nadzorni inženjer za strojarske radove (etapa I. i II.) 8 bodova; 7. stručno iskustvo tehničkog stručnjaka 6: nadzorni inženjer za elektrotehničke radove (etapa I. i II.) 8 bodova; maksimalni broj bodova 100 bodova. Naručitelj je u predmetnom postupku zaprimio šest ponuda te je u postupku pregleda i ocjene ponuda jednu ponudu ocijenio valjanom te je dana 10. srpnja 2025. donio Odluku o odabiru kojom je odabrao ponudu ponuditelja Institut IGH d.d. Zagreb kao ekonomski najpovoljniju. Na predmetnu Odluku o odabiru žalbu je izjavila Zajednica ponuditelja Geokon-Zagreb d.d., Zagreb, IDT d.o.o., Osijek i Terestrika d.o.o., Split i tužitelj koji osporava razloge za odbijanje svoje ponude odnosno osporava zakonitost provedenog postupka pregleda i ocjene ponuda.
10. Razmatrajući sadržaj tužbe i odgovora na tužbu kao i dokaza priloženih spisu, ovaj Sud nalazi da se osporeno rješenje tuženika ne može ocijeniti nezakonitim iz razloga navedenih u tužbi. Naime, prema ocjeni ovoga Suda tuženik je svoju odluku utemeljio na činjenicama koje su u postupku pravilno i u potpunosti utvrđene, nakon čega je, pravilnom primjenom u rješenju navedenih odredaba ZJN 2016 i Dokumentacije o nabavi, osnovano zaključio da žalba tužitelja protiv predmetne Odluke o odabiru nije osnovana. Tuženik je pri tome dao detaljnu i jasnu analizu činjenične i pravne situacije te naveo razloge kojima se rukovodio zaključujući da žalba tužitelja nije osnovana, a koje razloge u cijelosti prihvaća i ovaj Sud jer su isti utemeljeni na pravilnoj ocjeni provedenih dokaza u postupku te na pravilnom tumačenju relevantnih odredaba materijalnog prava.
11. Tuženik osnovano navodi da nije sporno da je prvi žalbeni navod tužitelja, koji se odnosi na utvrđivanje i ocjenu tehničke i stručne sposobnosti u pogledu raspolaganja referencama, ocijenjen osnovanim, odnosno utvrđeno je da je tužitelj referencama društva IGH d.o.o. dokazao traženo iskustvo, a suprotno utvrđenju naručitelja. Međutim, drugi žalbeni navod tužitelja, koji se odnosio na tehničku i stručnu sposobnost u dijelu u kojem se odnosi na raspolaganje tehničkim stručnjacima, ocijenjen je neosnovanim, odnosno utvrđeno je da tužitelj u ponudi nije dostavio ESPD obrazac za gospodarskog subjekta na čiju se sposobnost u navedenom dijelu oslanja te je utvrđeno da je naručitelj iz navedenog razloga bio ovlašten ponudu tužitelja odbiti. Naime, utvrđeno je da ponuda tužitelja nije sukladna Dokumentaciji o nabavi te da je istu naručitelj pravilno odbio.
12. Prema ocjeni ovoga Suda činjenica da je tužitelj dokazao tehničku i stručnu sposobnost u pogledu referenci odnosno činjenica osnovanosti prvog žalbenog navoda tužitelja ne utječe i ne mijenja činjenicu da tužitelj nije ponudu u pogledu nenavođenja u ponudi gospodarskog subjekta na kojeg se oslanja dostavio ESPD obrazac za tog gospodarskog subjekta, dakle nije postupio sukladno uvjetima iz Dokumentacije o nabavi pa ponuda tužitelja u tom dijelu nije sukladna odredbama Dokumentacije o nabavi pa je naručitelj ponudu pravilno odbio. Navedeno obrazloženje tuženika u cijelosti prihvaća i ovaj Sud. Pored navedenog treba istaknuti da je odredbom članka 116. točke 2. Zakona o općem upravnom postupku ("Narodne novine", 47/09.) propisano da će drugostupanjsko tijelo odbiti žalbu ako utvrdi da je u prvostupanjskom postupku bilo nedostataka, ali da su oni takvi da nisu mogli utjecati na rješenje stvari, a u konkretnom slučaju upravo se radi o takvoj situaciji kako to pravilno smatra i tuženik. Dakle, pri takvom stanju stvari osnovano je ocijenjeno da žalba tužitelja, kao cjelina, ne može se ocijeniti osnovanom pa je stoga prigovore tužitelja iznesene u tom pravcu trebalo ocijeniti neosnovanim.
13. Prema odredbi članka 293. stavka 1. ZJN 2016 ako su informacije ili dokumentacija koje je trebao dostaviti gospodarski subjekt nepotpuni ili pogrešni ili se takvima čine ili ako nedostaju određeni dokumenti, javni naručitelj može, poštujući načela jednakog tretmana i transparentnosti, zahtijevati od dotičnih gospodarskih subjekata da dopune, razjasne, upotpune ili dostave nužne informacije ili dokumentaciju u primjerenom roku ne kraćem od pet dana.
14. Tuženik je pravilno ocijenio prigovore tužitelja koji se odnose na primjenu navedenog članka Zakona jer iz ponude tužitelja proizlazi da njegova ponuda nije udovoljavala traženju i zahtjevu iz Dokumentacije o nabavi prema kojoj je bio obvezan već u ponudi dostaviti ESPD obrazac za tog gospodarskog subjekta, pa naručitelj nije bio obvezan tražiti dodatno pojašnjenje od tužitelja. Naime, institut pojašnjenja i upotpunjavanja ponuda iz članka 293. ZJN 2016 diskrecijsko je pravo naručitelja, a ne njegova obveza. U konkretnom slučaju, tužitelj je bio već u ponudi obvezan dostaviti ESPD obrazac, a što nije učinio.
15. Dakle, kako je osporeno rješenje doneseno u granicama zakonom propisanih ovlast tuženika, koji je za svoju odluku naveo iscrpno obrazložene razloge, a imajući na umu da tužitelj u tužbi ponavlja prigovore navedene u žalbi protiv Odluke o odabiru, to ovaj Sud nije našao osnove rješenje tuženika ocijeniti nezakonitim. Ovo tim više što tužitelj pravilnost osporenog rješenja pobija ukazujući na činjenice i dokaze na kojima je to rješenje utemeljeno, ali ih drugačije tumači, dajući ustvari svoje viđenje i ocjenu činjeničnog stanja utvrđenog u postupku te svoju interpretaciju primijenjenog materijalnog prava, što nije od utjecaja na drugačije rješenje u ovoj stvari.
16. U odnosu na točke 1. i 3. osporenog rješenja tužba tužitelja nije dopuštena.
17. Naime, prema odredbi članka 46. stavka 1. točke 2. Zakona o upravnim sporovima propisano je da će sud rješenjem odbaciti tužbu jer ne postoje pretpostavke za vođenje spora ako utvrdi da se pojedinačnom odlukom, postupanjem ili upravnim ugovorom ne dira u pravo ili pravni interes tužitelja.
18. U navedenom dijelu osporenim rješenjem odlučeno je o žalbi Zajednice ponuditelja Geokon-Zagreb d.d., Zagreb, IDT d.o.o., Osijek i Terestrika d.o.o., Split i troškovima postupka navedene Zajednice pa prema ocjeni ovoga Suda odlukom tuženika u točkama 1. i 3. osporenog rješenja ne dira se u pravo i pravni interes tužitelja pa stoga tužba tužitelja u tom dijelu nije dopuštena.
19. Imajući na umu navedeno trebalo je na temelju odredbe članka 116. stavka 1. Zakona o upravnim sporovima odbiti tužbeni zahtjev za poništenje rješenja tuženika u točkama 2. i 4. tog rješenja (točka I. izreke ove presude) te je na temelju odredbe članka 46. stavka 1. točke 2. Zakona o upravnim sporovima u dijelu koji se odnosi na točke 1. i 3. osporenog rješenja tužbeni zahtjev trebalo odbaciti (točka II. izreke presude).
20. S obzirom da tužitelj nije uspio sa postavljenim tužbenim zahtjevom, odbijen je njegov zahtjev za naknadu troškova upravnog spora, a na temelju odredbe članka 147. stavka 1. Zakona o upravnim sporovima.
U Zagrebu 27. studenoga 2025.
Predsjednik vijeća
Boris Marković
