REPUBLIKA HRVATSKA

VRHOVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

Z A G R E B

Broj: U-zpz-134/2025-5

U  I M E  R E P U B L I K E  H R V A T S K E

R J E Š E N J E

Vrhovni sud Republike Hrvatske u vijeću sastavljenom od sudaca dr. sc. Ante Perkušića predsjednika vijeća, Đura Sesse člana vijeća i suca izvjestitelja, Goranke Barać-Ručević, Mirjane Magud i mr. sc. Neri Radas članica vijeća, u upravnom sporu tužitelja EU, ŠU i JU, svi iz [adresa], koje zastupa opunomoćenik Mate Knezović, odvjetnik u Zagrebu, Vrbanićeva 20, protiv tuženika Ministarstva hrvatskih branitelja, Zagreb, Trg Nevenke Topalušić 1, zastupanog po Županijskom državnom odvjetništvu u Splitu, Split, Gundulićeva 29a, radi obiteljske invalidnine, odlučujući o zahtjevu tužitelja za izvanredno preispitivanje zakonitosti pravomoćne presude Visokog upravnog suda Republike Hrvatske poslovni broj Usž-3664/2024-2 od 16. listopada 2024. kojom je poništena presuda Upravnog suda u Splitu poslovni broj UsI-959/2024-16 od 29. svibnja 2024., u sjednici održanoj 26. studenoga 2025.,

r i j e š i o  j e:

Odbacuje se zahtjev tužitelja za izvanredno preispitivanje zakonitosti presude Visokog upravnog suda Republike Hrvatske poslovni broj Usž-3664/2024-2 od 16. listopada 2024.

Obrazloženje

1. Rješenjem tuženika od 12. kolovoza 2013. oglašeno je ništavim rješenje Ministarstva hrvatskih branitelja iz Domovinskog rata, Odjela hrvatskih branitelja i članova njihovih obitelji Grada Zagreba i Županije zagrebačke, Područne jedinice Centar, KLASA: UP/I-562-02/99-04/31, URBROJ: 519-110-99-2 od 10. studenog 1999. i suglasnost Ministarstva hrvatskih branitelja iz Domovinskog rata, KLASA: 562- 02/99-04/1501, URBROJ: 519-08-00-2 od 11. siječnja 2000., kojim je bilo priznato pravo na obiteljsku invalidninu od 1. svibnja 1992. kao članovima obitelji poginulog hrvatskog branitelja iz Domovinskog rata.

2. Upravni sud u Splitu je presudom poslovni broj Usl-959/2024-16 od 29. svibnja 2024. pod točkom I. izreke poništio rješenje tuženika, KLASA: UP/II-562-02/13-0015/182, URBROJ: 522-04/1-4-1-13-2 od 12. kolovoza 2013. i obustavljen je upravni postupak. Pod točkom II. izreke je odbio sporedni zahtjev tužitelja za naknadu štete, a u točki III. izreke određeno je da će se o troškovima upravnog spora odlučiti posebnim rješenjem.

3. Drugostupanjskom presudom u točki I. izreke poništena je točka I. izreke presude Upravnog suda u Splitu, poslovni broj UsI-959/2024-16 od 29. svibnja 2024. Pod točkom II. izreke je odbijen tužbeni zahtjev za oglašivanje ništavim odnosno poništenje rješenja Ministarstva branitelja, KLASA: UP/II-562-02/13-0015/182, URBROJ: 522- 04/1-4-1-13-2 od 12. kolovoza 2013., a pod točkom III. izreke je odbijen zahtjev tužitelja za naknadu troškova sastava odgovora na žalbu.

4. Protiv drugostupanjske presude tužitelji su putem opunomoćnika podnijeli zahtjev za izvanredno preispitivanje zakonitosti navedene pravomoćne presude, uz prijedlog da Vrhovni sud Republike Hrvatske poništi pobijanu presudu Visokog upravnog suda Republike Hrvatske i ostavi na snazi presudu Upravnog suda u Splitu, kao i da naloži tuženiku naknaditi tužiteljima trošak sastavljanja zahtjeva za izvanredno preispitivanje zakonitosti pravomoćne presude u iznosu od 1.950,00 eura uvećano za PDV na navedeni iznos.

5. Zahtjev za izvanredno preispitivanje zakonitosti pravomoćne presude Visokog upravnog suda Republike Hrvatske poslovni broj Usž-3664/2024-2 od 16. listopada 2024. je nedopušten.

6. Naime, odredbom čl. 169. Zakona o upravnim sporovima („Narodne novine“, broj 36/24 - dalje: ZUS/24), koji je stupio na snagu 1. srpnja 2024., propisano je:

(1) Upravni sporovi pokrenuti do dana stupanja na snagu ovog Zakona dovršit će se prema odredbama ovog Zakona.

(2) Iznimno od stavka 1. ovog članka, upravni sporovi u kojima je zaključena rasprava do dana stupanja na snagu Zakona dovršit će se prema odredbama Zakona o upravnim sporovima („Narodne novine“, broj 20/10, 143/12, 152/14, 94/16 - Odluka Ustavnog suda Republike Hrvatske, 29/17 i 110/21 - dalje: ZUS/10).

7. Mjerodavne odredbe za tumačenje smisla odredbe čl. 169. st. 2. ZUS/24 o tome što podrazumijeva pojam „zaključena rasprava do dana stupanja na snagu Zakona“, i o tome koji se zakon u ovom slučaju primjenjuje su odredbe čl. 7. st. 1. i 2., čl. 54. st. 1., čl. 89. st. 1. i 5., čl. 92. st. 1. i 2., čl. 96. st. 1. i 2., te čl. 134. st. 1., 2. i 3. ZUS/24.

8. Iz naprijed navedenih odredbi proizlazi da je održavanje rasprave pred upravnim sudovima pravilo, a u određenim predmetima upravni sudovi mogu odlučiti i bez održavanja rasprave, i to samo u slučajevima propisanim ZUS-a (čl. 7. st. 1. i 2. ZUS/24), dok Visoki upravni sud o žalbi odlučuje na sjednici vijeća, bez održavanja rasprave, ali i taj sud može održati raspravu ako to smatra potrebnim (čl. 134. st. 2. i 3. ZUS/24). U upravnim sporovima pred upravnim sudovima odlučuje sudac, ali, kada to zahtijeva složenost slučaja, sudac kojem je predmet dodijeljen u rad može takav predmet rješavati u vijeću od tri suca, a Visoki upravni sud odlučuje u vijeću od tri suca, osim o zakonitosti općih akata kada odlučuje u vijeću od pet sudaca (čl. 14. st. 1., 2 i 4. ZUS/24). U sporovima koje rješava vijeće dokazi se na raspravi izvode pred vijećem, ali vijeće može zbog važnih razloga odlučiti da se određeni dokazi izvedu pred predsjednikom vijeća ili sucem zamoljenog suda. U tom slučaju zapisnici o izvedenim dokazima pročitat će se na raspravi (čl. 54. st. 1. ZUS/24).

9. Nadalje, prema odredbi čl. 134. ZUS/24 Visoki upravni sud ispituje prvostupanjsku presudu u dijelu u kojem je osporavana žalbom i u granicama razloga navedenih u žalbi, a na razloge ništavosti pojedinačne odluke i ništetnosti upravnog ugovora Visoki upravni sud pazi po službenoj dužnosti (stavak 1.), Visoki upravni sud o žalbi odlučuje na sjednici vijeća, bez održavanja rasprave (stavak 2.), a Visoki upravni sud može održati raspravu ako to smatra potrebnim, time da se na zakazivanje i tijek rasprave pred Visokim upravnim sudom na odgovarajući način primjenjuju odredbe o raspravi pred upravnim sudom, a odluka u sporu može se donijeti i ako na raspravu bez opravdanog razloga nije došla jedna stranka ili nisu došle obje uredno pozvane stranke (stavak 3.).

10. U ovoj pravnoj stvari drugostupanjska presuda donesena je na sjednici vijeća održanoj 16. listopada 2024., dakle, bez održavanja rasprave (čl. 134. st. 2. ZUS/24), a prvostupanjska presuda donesena je 29. svibnja 2024.

10.1. Slijedom navedenog, a s obzirom da u ovoj pravnoj stvari pred drugostupanjskim sudom nije održana raspravi, te da je prvostupanjska presuda Upravnog suda u Splitu broj Usl-959/2024-16 donesena 29. svibnja 2024., dakle prije stupanja na snagu ZUS/24, to se u ovom postupku primjenjuje ranije važeći ZUS/10.

11. U smislu odredbi čl. 78. st. 1. i 2. ZUS/10 stranke u upravnom sporu mogu zbog povrede zakona predložiti Državnom odvjetništvu Republike Hrvatske podnošenje zahtjeva za izvanredno preispitivanje zakonitosti pravomoćne presude i rješenja upravnog suda ili Visokog upravnog suda (stavak 1), time da zahtjev za izvanredno preispitivanje zakonitosti pravomoćne presude može podnijeti samo Državno odvjetništvo Republike Hrvatske u roku od šest mjeseci od dana dostave pravomoćne presude strankama, a Državno odvjetništvo Republike Hrvatske ovaj zahtjev može podnijeti i po službenoj dužnosti (stavak 2.). Prema odredbi čl. 78. st. 4. ZUS/10 nepravodoban zahtjev ili zahtjev koji je podnijela neovlaštena osoba sud će odbaciti rješenjem.

12. Dakle, u smislu odredbe čl. 78. st. 1. i 2. ZUS/10 jedina ovlaštena osoba za podnošenje zahtjeva za izvanredno preispitivanje zakonitosti pravomoćne presude je samo Državno odvjetništvo Republike Hrvatske.

13. Slijedom navedenog, a s obzirom da su u ovom postupku zahtjev za izvanredno preispitivanje zakonitosti pravomoćne presude podnijeli tužitelji kao stranke, takav zahtjev je u smislu odredbe čl. 78. st. 4. ZUS/10 nedopušten, s obzirom da je taj zahtjev podnijela neovlaštena osoba (u tom smislu i ovaj sud u odluci broj U-zpz 77/2025-2 od 8. travnja 2025. i dr.).

14. Zbog izloženog je valjalo na temelju odredbe čl. 78. st. 4. ZUS/10 u vezi sa čl. 169. st. 2. ZUS/24 odlučiti kao u izreci.

Zagreb, 26. studenoga 2025.

Predsjednik vijeća:

dr. sc. Ante Perkušić

Dna:

1. tužitelju po punomoćniku Mati Knezoviću, odvjetniku u Zagrebu, Vrbanićeva 20

2. tuženiku po Županijskom državnom odvjetništvu u Splitu, Split, Gundulićeva 29a

3. Državnom odvjetništvu Republike Hrvatske

4. Visokom upravnom sudu Republike Hrvatske na broj Usž-3664/2024 U-zpz-134/2025-5-1

IZDVOJENO MIŠLJENJE

Člana vijeća Đura Sesse u predmetu ovog suda U-zpz-134/2025

1. U gore označenom predmetu većina u vijeću donijela je odluku da se:

„Odbacuje se zahtjev tužitelja za izvanredno preispitivanje zakonitosti pravomoćne presude Visokog upravnog suda Republike Hrvatske poslovni broj Usž- 3664/2024-2 od 16. listopada 2024.“.

2. Većina u vijeću smatra da je zahtjev za izvanredno preispitivanje zakonitosti pravomoćne presude nedopušten jer je prema odredbi čl. 169. Zakona o upravnim sporovima („Narodne novine“, broj 36/24 - dalje: ZUS/24), a koji je stupio na snagu 1. srpnja 2024., propisano da će se upravni sporovi pokrenuti do dana stupanja na snagu ovog Zakona dovršit prema odredbama ovog („novog“) Zakona, a iznimno od stavka 1. ovog članka, upravni sporovi u kojima je zaključena rasprava do dana stupanja na snagu Zakona dovršit će se prema odredbama Zakona o upravnim sporovima („Narodne novine“, broj 20/10, 143/12, 152/14, 94/16 - Odluka Ustavnog suda Republike Hrvatske, 29/17 i 110/21 - dalje: ZUS/10).

3. Vijeće nadalje smatra da, kako je u ovom upravnom sporu drugostupanjska presuda donesena na sjednici vijeća održanoj 16. listopada 2024. dakle, bez održavanja rasprave (čl. 134. st. 2. ZUS/24), dok je prvostupanjska presuda donesena 29. svibnja 2024. slijedom čega proizlazi da se predmetni spor ima dovršiti prema odredbama ranije važećeg Zakona o upravnim sporovima (prema odredbi čl. 71. ZUS/24 s danom stupanja na snagu tog Zakona prestaje važiti ZUS/10).

4. U bitnom kako je o pravu stranke odlučeno bez rasprave pred Upravnim sudom Republike Hrvatske to se ima na predmetni spor primijeniti raniji Zakon o upravnim sporovima prema kojem je samo Državno odvjetništvo Republike Hrvatske aktivno legitimirano podnijeti Zahtjev za izvanredno preispitivanja zakonitosti pravomoćne presude (čl. 78 ZUS/10), a to pravo ne pripada stranci jer se ne primjenjuju odredbe „novog“ Zakona o upravnim sporovima - ZUS/24.

5. Na žalost ne mogu se složiti sa pravnim shvaćanjem većine iz razloga kako slijedi:

6. Odredbom čl. 141. ZUS/24 propisano je kada zahtjev za izvanredno preispitivanje pravomoćne presude može podnijeti i sama stranka koja je samo supsidijarno aktivno legitimirana ako i kada se ostvare uvjeti iz citirane odredbe.

7. Prema ranije važećem ZUS/10 u odredbi čl. 73. ZUS/10 (koja je istovjetna odredbi čl. 134. ZUS/24) propisano je postupanje Visokog upravnog suda Republike Hrvatske:

„Članak 73.

(1) Visoki upravni sud ispituje prvostupanjsku presudu u dijelu u kojem je osporavana žalbom i u granicama razloga navedenih u žalbi. Na razloge ništavosti pojedinačne odluke i ništetnosti upravnog ugovora Visoki upravni sud pazi po službenoj dužnosti.

U-zpz-134/2025-5-1

(2) Visoki upravni sud o žalbi odlučuje na sjednici vijeća, bez održavanja rasprave.

(3) Visoki upravni sud može održati raspravu ako to smatra potrebnim. Na zakazivanje i tijek rasprave pred Visokim upravnim sudom na odgovarajući se način primjenjuju odredbe o raspravi pred upravnim sudom. Odluka u sporu može se donijeti i ako na raspravu bez opravdanog razloga nije došla jedna stranka ili nisu došle obje uredno pozvane stranke.“.

8. Iz sadržaja navedenih odredbi proizlazi da je održavanje rasprave pred upravnim sudovima pravilo, a u određenim predmetima upravni sudovi mogu odlučiti i bez održavanja rasprave, i to samo u slučajevima propisanim ZUS, dok Visoki upravni sud o žalbi odlučuje na sjednici vijeća, bez održavanja rasprave, ali i taj sud može održati raspravu ako to smatra potrebnim. U upravnim sporovima pred upravnim sudovima odlučuje sudac, ali da, kada to zahtijeva složenost slučaja, sudac kojem je predmet dodijeljen u rad može takav predmet rješavati u vijeću od tri suca, dok Visoki upravni sud odlučuje u vijeću od tri suca, osim o zakonitosti općih akata kada odlučuje u vijeću od pet sudaca. U sporovima koje rješava vijeće dokazi se na raspravi izvode pred vijećem, ali vijeće može zbog važnih razloga odlučiti da se određeni dokazi izvedu pred predsjednikom vijeća ili sucem zamoljenog suda. U tom slučaju zapisnici o izvedenim dokazima pročitat će se na raspravi.

9.1. Prema mom skromnom mišljenju ovakvo pravno shvaćanje prema kojem ostvarivanje prava stranaka pred Vrhovnim sudom Republike Hrvatske ovisi o pukoj volji drugostupanjskog suda hoće li ili neće održati raspravu nakon stupanja na snagu ZUS/24 stranke u postupku dovodi u diskriminirajući položaj bez obzira o kojem pravu stranke se odlučuje u upravnom postupku.

9.2. Osim toga pravo na pristup sudu i u konačnici pravo na izvanredni pravni lijek ne može ovisiti o volji suda hoće li ili neće održati raspravu odlučujući o žalbi stranke. Pravo na pristup najvišem sudu u državi čija je ustavna uloga ujednačavati sudsku praksu mora biti ograničena jer u protivnom sud ne može ispuniti svoju ustavnu ulogu, ali odluke o tome hoće li VSRH prihvatiti odlučivati o nekom pravnom pitanju važnom za jedinstvenu primjenu zakona i ravnopravnost svih u njegovoj primjeni VSRH donosi i obrazlaže sukladno odredbi čl. 385.a Zakona o parničnom postupku („Narodne novine“, broj 53/91, 91/92, 112/99, 129/00, 88/01, 117/03, 88/05, 2/07, 96/08, 84/2008, 123/08, 57/11, 25/13, 89/14, 70/19, 80/22, 114/22, 155/23 - dalje: ZPP) pa se takvo postupanje VSRH-a ne može izjednačiti s odlukom Visokog upravnog suda RH hoće li ili neće povodom žalbe održati raspravu koja se u pravilu ne održava, ali se može održati i to samo onda ako tako odluči sam sud drugog stupnja.

9.3. Sama bit odluke o tome hoće li sud drugog stupnja povodom žalbe održati raspravu ili ne, nije upitna sama po sebi, ali kada pravo stranke na pristup sudu ili pravo stranke biti zaštićeno od potencijalne diskriminacije ovisi o „miloj volji žalbenog suda“ u tom slučaju tumačenje odnosa citiranih odredbi ranijeg i novog Zakona o upravnim sporovima koje prihvaća većina u vijeću nije prihvatljivo s pozicije ostvarivanja konvencijskog prava i to čl. 6. i s njim u svezi čl. 14. Europske konvencije o zaštiti ljudskih prava i temeljnih sloboda.

U-zpz-134/2025-5-1

10. Iz tih razloga bez obzira na dikciju i konkretan sadržaj relevantnih odredbi ZUS-a smatram da bi u ovim pravnim stvarima trebalo odlučivati o meritumu stvari, a ne zadržati se na pitanju procesne dopuštenosti zahtjeva stranke.

11. O meritumu pravne stvari:

11.1. Podnositeljima je rješenjem Ministarstva hrvatskih branitelja iz Domovinskog rata Republike Hrvatske priznato pravo na obiteljsku invalidninu kao članovima obitelji poginulog hrvatskog branitelja, a na koje rješenje je u postupku revizije dana suglasnost Ministarstva hrvatskih branitelja iz Domovinskog rata, a koje rješenje je postalo pravomoćno i izvršno, te koje rješenje je bilo temelj za ostvarivanje niza prava (od kojih je najznačajnije mirovina).

11.2. Oglašavanje ništavim konačnog, pravomoćnog i ovršnog rješenja učinjeno je rješenjem Ministarstva branitelja kojim je ponovno oglašavanje ništavim već riješena pravna stvar te je po mom mišljenju trebalo utvrditi da se o istoj stvari ne raspravlja dvaput (ne bis in idem).

11.3. U bitnom iz stanja spisa slijedi da su Upravno tijelo i Sud primijenili čl. 128. st. 1. toč. 6 ZUP-a/09 u pogledu ništavosti rješenja.

Navedena zakonska odredba nije bila na snazi u vrijeme donošenje rješenja kojim je podnositelju priznat status HRVI. Podnositeljima je 1999. priznat status članova obitelji hrvatskog branitelja kada je na snazi bio ZUP/91.

Sud pribjegava primjeni odredbe čl. 128. st. 1. toč. 6. ZUP/09 koja navodi da će se rješenje oglasiti ništavim ako sadržava nepravilnost koja je po izričitoj zakonskoj odredbi razlog za ništavost rješenja.

ZUP/91, u svom čl. 267. propisuje kada se rješenje može proglasiti ništavim. Upravni sud Republike Hrvatske, u gotovo istovjetnom predmetu drugog tužitelja, u svojoj je presudi broj: Us-10849/2006, već utvrdio da sljedeće:

„Odredbom članka 267. propisani su zakonom utvrđeni uvjeti kada se rješenje može proglasiti ništavim. Prema odredbi članka 267. st. 1. točke 3. ništavim se proglašava rješenje čije izvršenje uopće nije moguće, a prema odredbi točke 6. ništavim se proglašava rješenje čije bi izvršenje bilo protivno osnovnim načelima pravnog poretka.

Identično pravno stajalište izraženo je i u presudi Upravnog suda Republike Hrvatske broj: Us-7005/01 od 24. studenoga 2005. Prema toj presudi kod obnove postupka (okončanog pravomoćnim rješenjem) treba voditi računa da su tužitelji stekli pravo na obiteljsku invalidninu jer je prema tadašnjem utvrđenju upravnog tijela bilo udovoljeno pretpostavkama iz tada važećeg Zakona o zaštiti vojnih i civilnih invalida rata (Nar. Nov. 33/92)...“.

To u konkretnom slučaju znači da kad se rješenje o obnovi postupka donosi nakon što su izmijenjeni propisi materijalnog zakona na kojima je zasnovano ranije rješenje, novo rješenje doneseno u postupku obnove mora se donijeti primjenom odredaba materijalnog zakona koje su bile na snazi u vrijeme donošenja ranijeg rješenja, a ne pozivom na odredbe Zakona o pravima hrvatskih branitelja iz Domovinskog rata i članova njihovih obitelji.

U-zpz-134/2025-5-1

Postupajući na suprotan način, VUSRH postupa suprotno načelu pravne sigurnosti, legitimnog očekivanja adresata pravne norme da će im određena priznata prava po propisima kada je odlučivano o njihovom zahtjevu biti zajamčena, postupao je protivno načelu zabrane retroaktivne primjene zakona i povrijeđeno je pravo tužitelja na mirno uživanje vlasništva - prava koja su im priznata i na temelju kojih su ostvarivali određene naknade.

11.4. Već ovo je po mom mišljenju dovoljno da se, uvažavajući i ostale osnovane argumente tužitelja u ovom postupku donese rješenje kojim se:

-poništava presuda Visokog upravnog suda Republike Hrvatske

-ostaje na snazi presuda Upravnog suda prvog stupnja, te kojom se

-tuženik obvezuje naknaditi tužiteljici troškove postupka.

12. Molim da se ovo izdvojeno mišljenje dostavi strankama uz našu odluku i objavi na mrežnim stranicama suda.

Zagreb 26. studenoga 2025.

Sudac:

Đuro Sessa