Poslovni broj Us II-254/2025-5

REPUBLIKA HRVATSKA

VISOKI UPRAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

ZAGREB

Frankopanska 16

U IME   REPUBLIKE HRVATSKE

PRESUDA

Visoki upravni sud Republike Hrvatske u vijeću sastavljenom od sudaca toga suda Jelene Rajić , predsjednice vijeća , Marine Kosović Marković i mr.sc. Inge Vezmar Barlek , članica vijeća , te više sudske savjetnice Ivane Jasprica Konjuh , zapisničarke , u upravnom sporu tužitelja INGPRO doo OIB: 93205229945 , Zagreb , Ulica Ivana Banjavčića 5 , kojeg zastupa Rajko Marković , odvjetnik iz Jujnović Lučić Marković Ivandić Galić Odvjetničkog društva doo sa sjedištem u Zagrebu , protiv tuženika DRŽAVNE KOMISIJE ZA KONTROLU POSTUPAKA JAVNE NABAVE, Ulica grada Vukovara 23/V , Zagreb , OIB: 95857869241 , uz sudjelovanje zainteresiranih osoba 1. HRVATSKE ŠUME doo , Zagreb , Ulica kneza Branimira 1 , OIB 69693144506 i 2. Narodne novine d. d., Zagreb , Savski gaj XIII 6 , OIB 6454606617 , radi javne nabave, na sjednici vijeća održanoj 26. studenog 2025.

pretpostavljam da je

I. Odbija se zahtjev tužitelja za poništenje rješenja tuženika Državne komisije za kontrolu postupaka javne nabave , Klasa: UP/II-034-02/25-01/407 , URBROJ: 354-02/14-25-6 od 25. rujna 2025.

II. Odbija se zahtjev tužitelja za naknadu troškova upravnog spora.

Obrazloženje

1. Tužitelj u tužbi osporava rješenje tuženika od 25. rujna 2025. navodeći da ponuda odabranog ponuditelja nije zakonita jer navedeni gospodarski subjekt nastupa na tržištu javne nabave u višestrukim i međusobno proturječnim ulogama: kao samostalni ponuditelj, kao član zajednica ponuditelja u drugim postupcima, kao primarni dobavljač robe konkurentskim gospodarskim subjektima te kao institucionalno privilegirani distributer uredskog materijala u brojnim segmentima poslovanja. Takva pozicija omogućuje odabranom ponuditelju netransparentnu kontrolu tržišta kroz manipulaciju cijenama, damping praksu te sustavno eliminiranje konkurencije putem diskriminatornih poslovnih uvjeta i namjernog iskrivljavanja tržišnih mehanizama. Postupanje protivno osnovnim načelima javne nabave jasno je vidljivo iz konkretnog postupka javne nabave, u kojem je odabrani ponuditelj ponudio drastično smanjenu cijenu za stavku Nano Premium papir u odnosu na redovnu komercijalnu cijenu istog proizvoda koju odabrani ponuditelj nudi drugim kupcima na tržištu, uključujući i tužitelju. Naime, za navedeni proizvod odabrani ponuditelj je u predmetnom postupku javne nabave ponudio cijenu od 2,98 EUR po omotu, dok je tužitelj isti proizvod prethodno nabavljao izravno od odabranog ponuditelja po tržišnoj cijeni od 3,61 EUR po omotu, unatoč tome što je kupovao višestruko veće količine nego što su predmet konkretnog postupka javne nabave. Opisana okolnost jasno potvrđuje postojanje netržišnih selektivnih i diskriminatornih cjenovnih politika od strane odabranog ponuditelja, kojima se manipulira tržištem i umjetno snižavaju cijene isključivo u svrhu dobivanja ugovora u javnoj nabavi, dok se u redovnom tržišnom poslovanju primjenjuju značajno više cijene. Takvo ponašanje ima sva obilježja dampinga, odnosno prodaje ispod tržišne cijene, s ciljem isključivanja konkurencije, što predstavlja zlouporabu dominantnog položaja u smislu članka 8. stavka 1. točke 4. Zakona o zaštiti tržišnog natjecanja, kao i povredu članka 101. stavka 1. UFEU-a. Ujedno, ovakvo selektivno određivanje cijena, pri čemu odabrani ponuditelj istu robu nudi različitim kupcima po neusporedivo različitim cijenama, ovisno o tržišnoj situaciji i natječajnom kontekstu, predstavlja eklatantno kršenje načela zabrane diskriminacije i jednakog postupanja te dovodi do strukturne deformacije tržišta. Osim što je riječ o izravnoj povredi načela tržišnog natjecanja, ovakva praksa ima za učinak i destabilizaciju cijelog sektora, jer stvara nepoštene uvjete za gospodarske subjekte koji se, poput tužitelja, nalaze u poziciji da robu otkupljuju upravo od odabranog ponuditelja - po znatno višim cijenama dok se istovremeno odabrani ponuditelj natječe za ugovore nudeći niže cijene i time direktno istiskuju te manje subjekte iz tržišnog natjecanja. Tužitelj je u tom smislu, u poziciji istovremenog kupca i tržišnog suparnika, čime odabrani ponuditelj ostvaruje neprihvatljiv institucionalni utjecaj i koristi tržišnu nadmoć za manipulaciju tržišnim ishodima. Smatra da je tuženik propustio meritorno odlučiti o navedenom prigovoru. Predlaže usvojiti tužbeni zahtjev, poništiti pobijano rješenje tuženika i predmet vratiti tuženiku na ponovni postupak. Potražuje troškove spora.

2. Tuženik u odgovoru na tužbu osporava tužbu i tužbeni zahtjev. Smatra netočnim navode da je odbio postupati po prvom žalbenom navodu zbog nenadležnosti jer je utvrdivši da su ispunjene sve postupovne pretpostavke za izjavljivanje žalbe, pristupio meritornom odlučivanju o žalbi. Tako je ocjenjujući osnovanost prvog žalbenog navoda, isti ocijenio neosnovanim na temelju članka 425. stavka 1. točke 3. Zakona o javnoj nabavi. Nadalje navodi da je tužitelj bio dužan navesti činjenice i dostaviti dokaze sukladno članku 403. ZJN 2016, kojima bi dokazao da Naručitelj u predmetnom postupku javne nabave nije zakonito izvršio pregled i ocjenu odabrane ponude u kontekstu povreda koje sada iznosi u tužbi, međutim to je propustio učiniti. Nadalje, smatra da tužitelj neosnovano navodi da je Naručitelj bio dužan prepoznati „ovakvo tržišno ponašanje“ te isto sankcionirati u predmetnom postupku javne nabave. Predlaže odbiti tužbeni zahtjev a u slučaju usvajanja tužbenog zahtjeva predlaže da ovaj sud sam riješi stvar u skladu s člankom 434. stavak 4. Zakona o javnoj nabavi.

2.1. Zainteresirane osobe, iako uredno pozvane, nisu odgovorile na tužbu.

3. Odgovor tuženika na tužbu dostavljen je tužitelju sukladno odredbi članka 6. Zakona o upravnim sporovima („Narodne novine", broj: 36/24. - dalje u tekstu: ZUS.).

4. Sud je uzeo u obzir činjenice utvrđene u postupku donošenja osporavane odluke, kao i očitovanja stranaka tijekom upravno-sudskog postupka, te je na temelju razmatranja svih činjeničnih i pravnih pitanja u smislu članka 114. stavka 3. ZUS-a, utvrdio da tužbeni zahtjev nije osnovan.

5. Naručitelj Hrvatske šume je, na temelju odredbi Zakona o javnoj nabavi ("Narodne novine" broj: 120/16. i 114/22. - dalje u tekstu: ZJN) u Elektroničkom oglasniku javne nabave Republike Hrvatske dana 14. ožujka 2025. objavio obavijest o nadmetanju s dokumentacijom o nabavi u otvorenom postupku javne nabave, broj objave: 2025/S F02-0002826, predmet nabave: papir za ispis i kopiranje (dalje u tekstu: „Dokumentacija o nabavi“). Odlukom o odabiru od 15. srpnja 2025. ponuda ponuditelja Narodne Novine d.d., Zagreb odabrana je kao najpovoljnija ponuda.

6. Predmet tužbe je zakonitost odluke tuženika od 25. rujna 2025. kojim je odbijena žalba ovdje tužitelja izjavljena protiv Odluke o odabiru uz izraženo shvaćanje (u odnosu na taj žalbeni prigovor) da „(…) žalitelj u žalbenom navodu u suštini ne osporava zakonitost postupanja naručitelja kod pregleda i ocjene odabrane ponude, u smislu povrede ZJN 2016, navodeći konkretno postupanje naručitelja koje smatra nezakonitim, već se radi o nizu njegovih zaključaka u odnosu na položaj odabranog ponuditelja na tržištu uredskog materijala, način njegova poslovanja i formiranje cijena odnosno ukazivanje na postupanje odabranog ponuditelja (…)“.

7. Prema odredbi članka 3. točka 12. ZJN-a nepravilna ponuda je svaka ponuda koja nije sukladna dokumentaciji o nabavi, ili je primljena izvan roka za dostavu ponuda, ili postoje dokazi o tajnom sporazumu ili korupciji, ili nije rezultat tržišnog natjecanja, ili je naručitelj utvrdio da je izuzetno niska, ili ponuda ponuditelja koji nije prihvatio ispravak računske pogreške.

7.1. Odredbom članka 4. stavka 1. ZJN-a propisano je da je naručitelj u primjeni tog Zakona u odnosu na sve gospodarske subjekte obvezan poštovati načelo slobode kretanja robe, načelo slobode poslovnog nastana i načelo slobode pružanja usluga te načela koja iz toga proizlaze, kao što su načelo tržišnog natjecanja, načelo jednakog tretmana, načelo zabrane diskriminacije, načelo uzajamnog priznavanja, načelo razmjernosti i načelo transparentnosti.

8. Tužitelj navodi da ponuda odabranog ponuditelja nije zakonita jer navedeni gospodarski subjekt nastupa na tržištu javne nabave u višestrukim i međusobno proturječnim ulogama: kao samostalni ponuditelj, kao član zajednica ponuditelja u drugim postupcima, kao primarni dobavljač robe konkurentskim gospodarskim subjektima te kao institucionalno privilegirani distributer uredskog materijala u brojnim segmentima poslovanja. Takva pozicija omogućuje odabranom ponuditelju netransparentnu kontrolu tržišta kroz manipulaciju cijenama, damping praksu te sustavno eliminiranje konkurencije putem diskriminatornih poslovnih uvjeta i namjernog iskrivljavanja tržišnih mehanizama.

9. U žalbenom postupku zakonitost odluka Naručitelja, radnji, propuštanja i ugovora ocjenjuje se u odnosu na odredbe ZJN-a, te na temelju odredbe članka 3. Zakona o državnoj komisiji za kontrolu postupaka javne nabave ("Narodne novine", broj: 18/13., 127/13. i 74/14.) i članka 398. ZJN-a.

9.1. Između ostalog utvrđuje se i ocjenjuje je li naručitelj u provođenju postupka javne nabave postupao u skladu s načelima iz članka 4. toga Zakona, među kojim načelima je i načelo tržišnog natjecanja. Načelo tržišnog natjecanja predstavlja temeljni uvjet za funkcioniranje tržišnog gospodarstva te obvezuje naručitelje na osiguravanje jednakih i poštenih uvjeta za sve gospodarske subjekte u postupcima javne nabave. U skladu s time, odredbe ZJN vezane uz tehničke specifikacije omogućuju naručiteljima odbijanje ponuda za koje se procijeni da nisu rezultat tržišnog natjecanja. Ovo se posebno odnosi na definiranje nepravilnih ponuda ili na odredbe koje se odnose na neuobičajeno niske cijene. Međutim, u konkretnom slučaju tužitelj u žalbi protiv Odluke o odabiru ne ukazuje na bilo kakav propust naručitelja pri donošenju ocjene o valjanosti ponude niti osporava zakonitost samog postupka javne nabave, već ukazuje na navodnu tržišnu praksu odabranog ponuditelja koja se odvija izvan okvira konkretnog postupka.

9.2. Pravilno tuženik navodi da tužitelj tek u tužbi po prvi put ističe da je naručitelj u postupku pregleda i ocjene ponude propustio utvrditi da ponuda odabranog ponuditelja nije pravilna jer nije rezultat tržišnog natjecanja u smislu članka 3. točke 12. ZJN te da takav navod predstavlja nedopušteni beneficium novorum. Naime, sukladno odredbi članka 403. i 420. ZJN činjenice i dokazi koji nisu bili predmetom žalbenog postupka ne mogu biti predmetom razmatranja u upravnom sporu (tako i ovaj Sud u presudi poslovni broj: Us II-106/2024 od 26. lipnja 2024. ).

10. S obzirom na sve navedeno, ovaj sud ocjenjuje da tužbeni navodi i prigovori nisu osnovani i nisu od utjecaja na donošenje drukčije odluke u sporu te da je osporeno rješenje doneseno u granicama zakonom propisanih ovlaštenja tuženika koji je za svoju odluku naveo pravno relevantne razloge, koji su obrazloženi u smislu članka 98. Zakona o općem upravnom postupku („Narodne novine“, broj: 47/09. i 110/21 - dalje u tekstu ZUP) .

11. Slijedom iznesenog je ovaj Sud , osiguravajući sudsku zaštitu prava i pravnih interesa stranaka u predmetnom upravnom sporu, ocijenio rješenje tuženika zakonitim te je, na temelju odredbe članka 116. stavka 1. ZUS-a , tužbeni zahtjev odbio kao neosnovan.

12. Na temelju odredbe članka 147. stavak 1. ZUS-a odbijen je zahtjev tužitelja za naknadu troškova upravnog spora jer je tužitelj upravni spor izgubio u cijelosti (točka II izreke).

U Zagrebu , 26. studenog 2025.

Predsjednica vijeća :

Jelena Rajić