Poslovni broj: Usž-2462/2025-2

REPUBLIKA HRVATSKA

VISOKI UPRAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

Z A G R E B

Frankopanska 16

U  I M E  R E P U B L I K E  H R V A T S K E

P R E S U D A

Visoki upravni sud Republike Hrvatske u vijeću sastavljenom od sutkinja Mire Kovačić, predsjednice vijeća, Radmile Bolanča Vuković i dr. sc. Sanje Otočan, članica vijeća te sudske savjetnice Jelene Maltar Benjak, zapisničarke, u upravnom sporu tužiteljice JĐ iz [adresa], OIB: [osobni identifikacijski broj], koju zastupa opunomoćenik Martin Sherri, odvjetnik iz Zagreba, Kordunska 1, OIB: 63643241208, protiv tuženika Grada Zagreba, Gradonačelnika, Zagreb, Trg Stjepana Radića 1, OIB: 61817894937, radi novčane pomoći za roditelja odgajatelja, odlučujući o žalbi tužiteljice protiv presude Upravnog suda u Zagrebu, poslovni broj: Us I-3040/2024-6 od 26. veljače 2025., na sjednici vijeća održanoj 21. studenoga 2025.

p r e s u d i o  j e

I. Odbija se žalba i potvrđuje presuda Upravnog suda u Zagrebu, poslovni broj: Us I-3040/2024-6 od 26. veljače 2025.

II. Odbija se zahtjev tužiteljice za naknadu troškova sastava žalbe.

Obrazloženje

1. Pobijanom presudom odbijen je tužbeni zahtjev za poništenje rješenja tuženika, KLASA: UP/II-551-06/23-014/1194, URBROJ: 251-02-01/001-23-4 od 2. svibnja 2023. (točka I. izreke) i zahtjev tužiteljice za naknadu troškova upravnog spora (točka II. izreke).

2. Protiv presude prvostupanjskog suda tužiteljica je podnijela žalbu zbog svih zakonom propisanih razloga. Navodi da je prvostupanjski sud donio presudu na temelju Odluke o izmjenama i dopunama Odluke o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja („Službeni glasnik Grada Zagreba", 25/22.; dalje: Odluka/22.) kojom je izmijenjena i dopunjena Odluka o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja („Službeni glasnik Grada Zagreba", 10/18. i 20/21.; dalje: Odluka/18.). Prvostupanjski gradski upravni ured je, pozivom na članak 6. Odluke/22., nakon 31. prosinca 2022. pokrenuo upravni postupak po službenoj dužnosti. Tužiteljica osporava stvarnu nadležnost tuženika i osobe prvostupanjskog tijela koja je neposredno rješavajući donijela rješenje protivno članku 42. Zakona o općem upravnom postupku („Narodne novine", 47/09. i 110/21.; dalje: ZUP). Smatra da tuženik ne može biti nadležno tijelo jer prigovor nije zakonit pravni lijek zbog članka 164. stavka 4. Statuta Grada Zagreba („Službeni glasnik Grada Zagreba“, 11/2021.; dalje: Statut). Pravni lijek koji je propisan višim općim aktom je žalba i za odlučivanje o istom je nadležno ministarstvo. Sud nije u cijelosti odlučio o tužbenom zahtjevu jer je tužbom pobijala zakonitost prvostupanjskog i drugostupanjskog rješenja. Nije joj omogućeno da se izjasni o svim činjenicama i pravnim pitanjima koje su predmet upravnog spora, a sud ju je odbio saslušati kao stranku čime joj je uskratio pravo na pristup sudu. Sporno je je li tuženik postupio u predmetnoj upravnoj stvari, odnosno je li ovlašten voditi upravni postupak u drugom stupnju. Spornim smatra i to sadrži li rješenje tuženika potpis i je li to potpis tuženika. Ukazuje na odredbu članka 23. ZUP-a. Smatra da je protekao procesni prekluzivni rok za donošenje rješenja jer je Odlukom/22. u članku 6. propisano da se rješenje donosi do 31. prosinca 2022. Smatra da sud nezakonito navodi da se radi o instruktivnom procesnom roku i da je shvaćanje suda da nije propisana posljedica u suprotnosti cilju ZUP-a. Ukazuje na odluke Europskog suda za ljudska prava i Ustavnog suda Republike Hrvatske koje smatra mjerodavnima u odnosu na pravnu prirodu rokova. Ističe pravna shvaćanja ovog Suda koja smatra primjenjivima na konkretan slučaj. Navodi da je povrijeđeno načelo razmjernosti u odnosu na prava koja je stekla pravomoćnim rješenjem. Tužiteljica ističe da je korisnica socijalnih prava koje je stekla na temelju pravomoćnog upravnog akta. Predmetna novčana pomoć obračunava se i isplaćuje kao oblik drugog dohotka. Korisnicima mjere uplaćeni su doprinosi za mirovinsko i zdravstveno osiguranje, a razdoblje korištenja je uračunato u mirovinski staž. Radi o demografskoj mjeri koja iziskuje dugoročno planiranje, kao i da se radi o tzv. mjeri roditelj odgojitelj koja je obuhvaćena zaštitom prava vlasništva sukladno Konvenciji za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda Vijeća Europe („Narodne novine

- Međunarodni ugovori“, 18/97., 6/99., 14/02., 13/03., 9/05., 1/06., 2/10. i 13/17.; dalje: Konvencija). Spornom smatra nadležnost osobe koja je donijela prvostupanjsko rješenje. Navodi da je sud odbio provesti dokaze na okolnost utvrđivanja koji su to složeni, a koji najsloženiji poslovi i postoji li složeniji upravni posao u vezi primjene općeg akta, odnosno koji je rang imala konkretna službena osoba. Tužiteljica smatra da joj je narušeno pravo na pravično suđenje jer joj sud nije omogućio da se upozna s dokazima koje je izveo i nije joj dostavio spis upravnog tijela. Smatra da je došlo do povrede zabrane retroaktivnosti, što je sud propustio zakonito cijeniti, s obzirom na to da se prvostupanjskim i drugostupanjskim rješenjem, uzimajući u obzir trenutak njihove izvršnosti, jer je rješavano ex tunc, a ne pro futuro, zadiralo u pravomoćni upravni akt za razdoblje koje je proteklo prije nastupa izvršnosti.

2.1. Predlaže usvojiti žalbu, poništiti presudu, usvojiti tužbeni zahtjev. Traži troškove upravnog spora i trošak sastava žalbe.

3. Tuženik, uredno pozvan, nije dostavio odgovor na žalbu.

4. Žalba nije osnovana.

5. Ispitujući presudu prvostupanjskog suda u granicama žalbenih razloga, sukladno članku 134. stavku 1. Zakona o upravnim sporovima ("Narodne novine", 36/24.; dalje: ZUS), Sud žalbene razloge ocjenjuje neosnovanima.

6. Iz podataka spisa predmeta proizlazi da je rješenjem prvostupanjskog tijela, Grada Zagreba, Gradskog ureda za socijalnu zaštitu, zdravstvo, branitelje i osobe s invaliditetom, Sektora za socijalnu politiku, Odjela za demografski razvoj, Odsjeka za pronatalitetnu politiku, KLASA: UP/I-551- 06/22-013/4120, URBROJ: 251-09-22- 1/003-23-2 od 28. ožujka 2023. zamijenjene točke II. i III. izreke zaključka Grada Zagreba, Ureda za demografiju, KLASA: 551-06/20-013/464, URBROJ: 251-21-21- 1/003-20-2 od 28. srpnja 2020. na temelju članka 6. Odluke/22. na način kako je to propisano člankom 3. i 4. navedene Odluke, detaljno navedeno u izreci i obrazloženju rješenja tijela prvog stupnja. Rješenjem tuženika prigovor tužiteljice podnesen protiv rješenja tijela prvog stupnja je odbijen.

7. Odluka/22., na temelju koje je doneseno rješenje tijela prvog stupanja i tuženika, bila je predmetnom ocjene zakonitosti te su presudom ovog Suda, poslovni broj: Usoz-143/2022-91 od 27. veljače 2023. odbijeni prijedlozi za ocjenu zakonitosti Odluke/22, a koju presudu je Ustavni sud Republike Hrvatske ocijenio ustavnopravno osnovanom (odluka i rješenje poslovni broj: U-III-1744/2023 i dr. od 14. studenoga 2023.).

8. Odredba članka 10. navedene Odluke bila je predmetom ocjene zakonitosti u objektivnom upravnom sporu. Presudom ovoga Suda, poslovni broj: Usoz-254/2023-7 od 19. prosinca 2023. zahtjev i prijedlog za ocjenu zakonitosti navedenog članka 10. Odluke je odbijen.

9. U navedenoj presudi, poslovni broj: Usoz-254/2023 od 19. prosinca 2023. ovaj Sud je ocijenio da s obzirom na odredbe ZUS-a proizlazi da time što je člankom 10. Odluke/18. propisan prigovor kao pravni lijek protiv pojedinačnog upravnog akta, o kojem odlučuje gradonačelnik nije onemogućeno pravo stranke na kontrolu zakonitosti pojedinačnog upravnog akta od strane suda pune jurisdikcije te da pravni lijek iz te odredbe ne onemogućuje sudsku zaštitu, jer se nakon odluke o prigovoru može pokrenuti sudski spor pred sudom pune jurisdikcije u kojem sporu je sud ovlašten preispitati sva činjenična i pravna pitanja, a stranka u sporu ima sva prava zajamčena Ustavom Republike Hrvatske te je nakon odluke prvostupanjskog upravnog suda, pod zakonom propisanim uvjetima, moguće izjaviti žalbu ovom Sudu, čime se osigurava dvostupanjska sudska zaštita. Stoga je u konkretnom slučaju, zakonom propisanom mogućnošću pokretanja upravnog spora protiv pojedinačnog upravnog akta, osigurana sudska kontrola takvih pojedinačnih upravnih akata zbog čega zahtjev i prijedlog nisu osnovani (odlomci 17. i 20.). Izražavajući naprijed navedeno shvaćanje ovaj Sud je imao u vidu i izraženo stajalište Ustavnog suda Republike Hrvatske iz odluke U-I-2911/2017 od 5. veljače 2019. (točka 18. i 19. presude).

10. Tužiteljica neosnovano smatra da drugostupanjsko rješenje ne sadrži potpis budući da je u konkretnom slučaju kao osoba koja je donijela rješenje naznačen Gradonačelnik Grada Zagreba koji je isto i potpisao.

11. Suprotno navodu tužiteljice da je sporna nadležnost osobe koja je donijela prvostupanjsko rješenje, pravilno je prvostupanjski sud otklonio navedeni prigovor. Pravilnom primjenom članka 23. ZUP-a rješenje je donijela službena osoba u opisu poslova koje je vođenje tog postupka ili rješavanje u upravnim stvarima sukladno propisima o ustrojstvu javnopravnih tijela. Naime, Sud je uvidom u Pravilnik o unutarnjem redu Gradskog ureda za socijalnu zaštitu, zdravstvo, branitelje i osobe s invaliditetom („Službeni glasnik Grada Zagreba“, 13/22. i 31/22.) utvrdio da je člankom 5. podtočkom 2.2.1. propisano da se u Odsjeku za pronatalitetnu politiku, obavljaju, između ostalog, poslovi rješavanja u upravnim stvarima vezano uz ostvarenje novčane pomoći za roditelja odgojitelja. Prema točki 75. Sistematizacije radnih mjesta u uredu, koja je prilog navedenom Pravilniku, u opis poslova višeg stručnog suradnika za provedbu mjera pronatalitetne politike spadaju i poslovi rješavanja u složenijim upravnim stvarima u prvom stupnju sukladno Odluci u novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja zbog čega je osnovano zaključio prvostupanjski sud da je odluku u prvom stupnju donijelo nadležno tijelo te potpisala osoba koja je to rješenje i donijela čime je postupljeno sukladno članku 23. ZUP-a.

12. Rok propisan člankom 6. Odluke/22 je procesni instruktivni rok istekom kojeg ne prestaje pravo nadležnog tijela na donošenje pojedinačne odluke radi usklađenja s odredbama Odluke/22. Pravilno navodi prvostupanjski sud da je rješenjem ovog Suda poslovni broj: Usoz-143/2022-15 od 12. prosinca 2022. obustavljeno izvršenje Odluke/22. Obustava izvršenja nastupa danom donošenja rješenja i traje do donošenja odluke ovog Suda u postupku ocjene zakonitosti tog općeg akta. Odluka/22 ocijenjena je zakonitom presudom ovog Suda, poslovni broj: Usoz-143/22-91 od 27. veljače 2023., a za vrijeme obustave izvršenja Odluke/22 nadležno tijelo nije smjelo po istoj postupati. Odluke na koje se poziva tužiteljica u žalbi nisu usporedive ni primjenjive u konkretnom slučaju.

13. U odnosu na prigovor da sud nije proveo predložene dokaze, sud nije vezan prijedlozima stranaka ni u pogledu činjenica koje je trebalo utvrditi ni dokaza kojima se one mogu utvrditi (članak 49. stavak 3. ZUS-a). Osnovano je prvostupanjski sud ocijenio izvođenje dokaza koje je tužiteljica predložila nepotrebnim. Sve relevantne činjenice o kojima ovisi odluka o zakonitosti rješenja tuženika, na nedvojben način mogu se utvrditi temeljem dokumentacije u spisu predmeta, zbog čega, i po ocjeni ovog Suda izvođenje predloženih dokaza ne bi dovelo do drugačijeg rješenja ove upravne stvari, imajući u vidu podatke spisa predmeta.

14. Neprovođenje dokaza predloženih po tužiteljici nema za posljedicu povredu načela pravičnog suđenja (načelo jednakosti oružja). Zahtjevi načela pravičnog postupka ne postavljaju pravila o tome koje bi dokazne prijedloge sud trebao u konkretnom slučaju prihvatiti ili na koji način bi trebao ocjenjivati dokaze. Odluka o tome koje će od predloženih dokaza izvesti isključivo je na sudu i ne ovisi o volji stranaka. Ni ustavne ni konvencijske odredbe ne jamče stranci u postupku pravo da se sasluša određena stranka, izvede određeni dokaz. Jednakost stranaka u mogućnosti korištenja procesnih sredstava pretpostavlja razumnu mogućnost stranaka da izlože činjenice, podupru ih dokazima na način da ni jednu od stranaka ne stavljaju u bitno lošiji položaj u odnosu na suprotnu, čemu je ovdje udovoljeno. Budući da je tužiteljica tijekom upravnog postupka i spora, imala mogućnost, koju je i iskoristila, izjasniti se o činjenicama, okolnostima i pravnim pitanjima važnim za rješavanje stvari, to joj nije onemogućeno sudjelovanje u upravnom postupku ni sporu. Imajući na umu dokaznu dokumentaciju spisa predmeta iz koje nedvojbeno proizlazi osnovanost tvrdnji tuženika, koje tužiteljica žalbenim prigovorima nije s uspjehom osporila, to je prvostupanjski sud zakonito odbio dokazne prijedlog tužiteljice.

15. U vezi prigovora tužiteljice da joj je povrijeđeno pravo na mirno uživanje vlasništva ističe se da je u presudi ovog Suda, poslovni broj: Usoz-8/2022-68 od 5. srpnja 2022. Sud utvrdio da ciljeve koje Grad želi postići donošenjem osporene Odluke smatra legitimnima pri čemu valjati imati na umu neupitno pravo predstavničkog tijela Grada Zagreba da uredi odnosno modificira novčanu pomoć roditelja odgojitelja (koju je, bez zakonske obveze, određenoj, usko određenoj kategoriji osoba dala ranija gradska vlast) na način koji smatra odgovarajućim odnosno sukladno s politikom predstavničke većine u Gradskoj skupštini Grada Zagreba (odlomak 141.). U presudi ovog Suda, poslovni broj: Usoz-143/2022-91 od 27. veljače 2023. Sud nije našao da bi donošenjem nove Odluke/22 skraćivanje novčane pomoći za roditelja odgojitelja s maksimalnih 15 na 7 godina života djeteta bilo u nesuglasju s načelom razmjernosti te zaključio da je donositelj uvedenim kompenzacijskim mjerama uspostavio ravnotežu između javnog interesa i zaštite legitimnih očekivanja adresata osporene Odluke (odlomci 35., 51. do 56.). Stoga Sud ocjenjuje neosnovanim prigovore povrede prava vlasništva zajamčenog Ustavom Republike Hrvatske i člankom 1. Protokola 1. uz Konvenciju.

16. U odnosu na žalbeni prigovor tužiteljice da joj nije omogućeno da se očituje na spis tuženika jer joj isti nije dostavljen, valja istaknuti da ZUS-om nije propisana obveza suda da tužiteljici u upravnom sporu dostavlja spis tuženika.

17. Prema ustaljenoj upravnosudskoj praksi (odluke ovoga Suda poslovni broj: Usž- 2022/2015, Usž-599/2015 i dr.) izraženo je shvaćanje da sud nije vezan doslovnim sadržajem tužbenog zahtjeva i nije vezan procesnopravnim kvalifikacijama tužbenog zahtjeva. Ovlast odnosno obveze upravnog suda prilikom odlučivanja o tužbenom zahtjevu propisane su kogentnim odredbama članka 116. i 117. ZUS-a.

18. Slijedom navedenog, valjalo je pozivom na članak 135. stavak 1. ZUS-a, odlučiti kao u točki I. izreke. Odluka o troškovima spora (točka II. izreke) utemeljena je na članku 147. stavku 1. istog Zakona.

U Zagrebu 21. studenoga 2025.

Predsjednica vijeća

Mira Kovačić