Poslovni broj: Usž-2490/2025-2

REPUBLIKA HRVATSKA

VISOKI UPRAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

Z A G R E B

Frankopanska 16

U  I M E  R E P U B L I K E  H R V A T S K E

P R E S U D A

Visoki upravni sud Republike Hrvatske u vijeću sastavljenom od sutkinja Mire Kovačić, predsjednice vijeća, Radmile Bolanča Vuković i dr. sc. Sanje Otočan, članica vijeća te sudske savjetnice Jelene Maltar Benjak, zapisničarke, u upravnom sporu tužitelja IE iz [adresa], OIB: [osobni identifikacijski broj], kojeg zastupa opunomoćenik Martin Sherri, odvjetnik iz Zagreba, Kordunska 1, OIB: 63643241208, protiv tuženika Grada Zagreba, Gradonačelnika, Zagreb, Trg Stjepana Radića 1, OIB: 61817894937, radi novčane pomoći za roditelja odgajatelja, odlučujući o žalbi tužitelja protiv presude Upravnog suda u Zagrebu, poslovni broj: Us I-789/2024- 9 od 18. ožujka 2025., na sjednici vijeća održanoj 21. studenoga 2025.,

p r e s u d i o  j e

I. Odbija se žalba i potvrđuje presuda Upravnog suda u Zagrebu, poslovni broj: Us I-789/2024-9 od 18. ožujka 2025.

II. Odbija se zahtjev tužitelja za naknadu troškova sastava žalbe.

Obrazloženje

1. Pobijanom presudom odbijen je tužbeni zahtjev za poništenje rješenja tuženika, KLASA: UP/II-551-06/23-014/2740, URBROJ: 251-02-01/001-23-3 od 14. prosinca 2023. i zahtjev tužitelja za naknadu troškova upravnog spora.

2. Rješenjem tuženika od 14. prosinca 2023. odbijen je prigovor tužitelja podnesen protiv rješenja Grada Zagreba, Gradskog ureda za socijalnu zaštitu, zdravstvo, branitelje i osobe s invaliditetom, Sektora za socijalnu politiku, Odjela za demografski razvoj, Odsjeka za pronatalitetnu politiku, KLASA: UP/I-551-06/23-014/3002, URBROJ: 251-09-22-1/002-23-3 od 8. studenoga 2023. i zahtjev tužitelja za naknadu troškova upravnog spora.

3. Protiv presude prvostupanjskog suda tužitelj je podnio žalbu zbog svih zakonom propisanih razloga. U žalbi, u bitnom, navodi da je korisnik socijalnih prava koja je stekao temeljem pojedinačnog pravomoćnog upravnog akta, zaključka Ureda za demografiju Grada Zagreba, KLASA: 551-06/19-013/646, URBROJ: 251-21-21-1/007- 19-2 od 26. kolovoza 2019. Ističe da je temeljem tog akta ostvario razna prava. Sektor za socijalnu politiku Gradskog ureda za socijalnu zaštitu, zdravstvo, branitelje i osobe s invaliditetom, pozivom na članak 6. Odluke iz 2022., tek 2023. je pokrenuo upravni postupak po službenoj dužnosti te neposredno rješavajući donio prvostupanjsko rješenje. Smatra da je protekao procesni prekluzivni rok za donošenje rješenja jer je Odlukom u članku 6. propisano da se rješenje donosi do 31. prosinca 2022. Sud nezakonito i pogrešno navodi da se radi o instruktivnom procesnom roku. Shvaćanje suda da nije propisana posljedica u slučaju nepostupanja u roku nije održiva sama po sebi. U nastavku se poziva na odluke Ustavnog suda Republike Hrvatske koje smatra mjerodavnima u odnosu na pravnu prirodu rokova, čije dijelove citira. Poziva se na pravna shvaćanja ovog Suda koja smatra primjenjivima na konkretan slučaj. Prigovara da u postupku nije saslušan, čime mu je narušeno pravo na pravično suđenje i čime je učinjena bitna povreda pravila postupka. Navodi da je sporna stvarna nadležnost tuženika, a sud ocjenjuje da nije osnovan prigovor stvarne nenadležnosti propisan u članku 10. navedene Odluke. Smatra da je prvostupanjski sud trebao utvrditi da se radi o pojedinačnom upravnom aktu koji donose gradska upravna tijela i protiv kojih se može izjaviti žalba ministarstvu ako posebnim zakonom nije drukčije propisano, pri čemu se poziva na odlomke 8., 120. i 121. presude Usoz-8/2022 i članak 164. stavak 4. Statuta Grada Zagreba („Službeni glasnik Grada Zagreba“, 11/21.; dalje: Statut). Navodi da Skupština nema ovlasti isključiti nadzor državnog tijela nad svojim upravnim tijelima jer to propisuje članak 130. Ustava Republike Hrvatske pa mu se oduzima pravo na zaštitu pred drugostupanjskim upravnim tijelom, čime se narušava i pravni poredak. Također, sporno je je li tuženik postupio u predmetnoj upravnoj stvari, odnosno vodio upravni postupak u drugom stupnju te je sporna činjenica sadrži li drugostupanjsko rješenje potpis. Tužitelj upućuje na odredbe Uredbe o uredskom poslovanju, Zakona o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi te zaključuje da Gradonačelnik Grada Zagreba ne vodi upravne postupke. Smatra da Skupština nema ovlasti propisati nadzor upravnih tijela suprotno odredbama Ustava. Budući da nije ostvario zaštitu uprave u drugom stupnju kroz zakoniti nadzor nad prvostupanjskim upravnim tijelom, to nedostatak drugog stupnja ne može nadomjestiti sud. Smatra da drugostupanjsko rješenje ne sadrži potpis jer je potpis nečitak i predstavlja „neki crtež“. Činjenica da je u Službenom glasniku Grada Zagreba u sklopu objave broj: 31/22. dostupan tekst pod nazivom „Sistematizacija radnih mjesta u uredu“ nije od utjecaja na činjenicu da taj tekst nije stupio na snagu. Pravilnikom o izmjenama i dopunama Pravilnika nije propisano da je to sastavni dio Pravilnika, a osim toga nigdje ne postoji članak 74. na kojeg sud upućuje. Ističe da je u konkretnom predmetu došlo do povrede načela zabrane retroaktivne primjene propisa jer je, uzimajući u obzir trenutak izvršnosti prvostupanjskog i drugostupanjskog rješenja, rješavano ex tunc, a ne pro futuro, pa se zadiralo u pravomoćni akt za razdoblje koje je proteklo prije nastupa izvršnosti, odnosno za razdoblje nakon 1. travnja 2023. i nakon 31. ožujka 2023., a izrekom se upravo navodi da se mijenja ranija izreka za razdoblje koje se odnosilo na razdoblje prije nastupa izvršnosti, a evidentno nakon 1. travnja 2023. pa nadalje. Smatra da je postupanje upravnih tijela diskriminatorno i da se radi o povredi članka 8. stavka 1. Konvencije za zaštitu ljudskih prava na poštivanje privatnog i obiteljskog života te se poziva na odluke Europskog suda za ljudska prava i Suda EU. Ističe da nije u cijelosti riješeno o njegovom zahtjevu budući da je njegov tužbeni zahtjev obuhvaćao i zahtjev za poništavanje prvostupanjskog upravnog rješenje o čemu nije odlučeno. Predlaže usvojiti žalbu, poništiti presudu, usvojiti tužbeni zahtjev tužitelja. Potražuje troškove upravnog spora i trošak sastava žalbe.

4. Tuženik nije dostavio odgovor na žalbu.

5. Žalba nije osnovana.

6. Ispitujući pobijanu presudu u granicama žalbenih razloga, u smislu članka 134. stavka 1. Zakona o upravnim sporovima („Narodne novine“, 36/24.; dalje: ZUS), Sud ne nalazi postojanje ni jedne žalbene osnove zbog koje bi pobijana presuda bila nezakonita.

7. Iz podataka spisa predmeta proizlazi da je rješenjem tijela prvog stupnja od 8. studenoga 2023. tužitelju prestala novčana pomoć za roditelja odgojitelja s danom 30. rujna 2023. na temelju članka 7. Odluke o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja („Službeni glasnik Grada Zagreba“, 10/19., 20/21. i 25/22.; dalje: Odluka/22.), sve detaljno navedeno u obrazloženju rješenja tijela prvog stupnja. Osporenim rješenjem prigovor tužitelja podnesen protiv rješenja tijela prvog stupnja je odbijen.

8. Odluka/22., temeljem koje je doneseno rješenje tijela prvog stupanja i tuženika, bila je predmet ocjene zakonitosti. Presudom ovog Suda, poslovni broj: Usoz- 143/2022-91 od 27. veljače 2023. odbijeni su prijedlozi za ocjenu zakonitosti Odluke/22. Navedenu je presudu Ustavni sud Republike Hrvatske ocijenio ustavnopravno osnovanom (odluka i rješenje poslovni broj: U-III-1744/2023 i dr. od 14. studenoga 2023.).

9. Tužitelj smatra da je ovdje sporna stvarna nadležnost tuženika budući je i u presudi ovog Suda, poslovni broj: Usoz-8/2022-68 od 5. srpnja 2022. Sud utvrdio da se radi o upravnim aktima pa da izvršno tijelo, tuženik, ne nadzire zakonitost uprave.

10. Odredbom članka 10. Odluke o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja („Službeni glasnik Grada Zagreba“, 10/18., 20/21., 25/22.) propisano je da se prigovor na pojedinačne akte nadležnog gradskog upravnog tijela donesene na temelju te odluke podnosi gradonačelniku Grada Zagreba u roku od osam dana od dostave pojedinačnog akta, preko nadležnoga gradskoga upravnoga tijela. Gradonačelnikova odluka o prigovoru je konačna.

11. Članak 10. navedene Odluke bio je predmet ocjene zakonitosti u objektivnom upravnom sporu. Presudom ovog Suda, poslovni broj: Usoz-254/2023-7 od 19. prosinca 2023., zahtjev i prijedlog za ocjenu zakonitosti navedenog članka 10. Odluke su odbijeni.

12. U toj presudi Sud je ocijenio da, s obzirom na odredbe ZUS-a, proizlazi da time što je člankom 10. Odluke/18. propisan prigovor kao pravni lijek protiv pojedinačnog upravnog akta, o kojem odlučuje gradonačelnik, nije onemogućeno pravo stranke na kontrolu zakonitosti pojedinačnog upravnog akta od strane suda pune jurisdikcije. Pravni lijek iz te odredbe ne onemogućuje sudsku zaštitu, jer se nakon odluke o prigovoru može pokrenuti sudski spor pred sudom pune jurisdikcije u kojem sporu je sud ovlašten preispitati sva činjenična i pravna pitanja, a stranka u sporu ima sva prava zajamčena Ustavom Republike Hrvatske. Nakon odluke prvostupanjskog upravnog suda, pod zakonom propisanim uvjetima, moguće je izjaviti žalbu ovom Sudu, čime se osigurava dvostupanjska sudska zaštita. Stoga je zaključeno da u konkretnom slučaju, zakonom propisanom mogućnosti pokretanja upravnog spora protiv pojedinačnog upravnog akta, osigurana sudska kontrola takvih pojedinačnih upravnih akata zbog čega zahtjev i prijedlog nisu osnovani (odlomci 17. i 20.).

12.1. Izražavajući naprijed navedeno shvaćanje Sud je imao u vidu i izraženo stajalište Ustavnog suda Republike Hrvatske iz odluke U-I-2911/2017 od 5. veljače 2019. (odlomci 18. i 19. presude).

13. Neosnovano tužitelj smatra da drugostupanjsko rješenje ne sadrži potpis budući da je u konkretnom slučaju kao osoba koja je donijela rješenje naznačen gradonačelnik Grada Zagreba koji je isto i potpisao.

14. Suprotno navodu tužitelja da je sporna nadležnost osobe koja je donijela prvostupanjsko rješenje, pravilno je prvostupanjski sud otklonio navedeni prigovor. Pravilnom primjenom članka 23. Zakona o općem upravnom postupku („Narodne novine“, 47/09. i 110/21.; dalje: ZUP) rješenje je donijela službena osoba u opisu poslova koje je vođenje tog postupka ili rješavanje u upravnim stvarima sukladno propisima o ustrojstvu javnopravnih tijela. Sud je uvidom u Pravilnik o unutarnjem redu Gradskog ureda za socijalnu zaštitu, zdravstvo, branitelje i osobe s invaliditetom („Službeni glasnik Grada Zagreba", 13/22. i 31/22.) utvrdio da je člankom 5. podtočkom 2.2.1. propisano da se u Odsjeku za pronatalitetnu politiku, obavljaju, između ostalog, poslovi rješavanja u upravnim stvarima vezano uz ostvarenje novčane pomoći za roditelja odgojitelja. Prema točki 74. Sistematizacije radnih mjesta u uredu, koja je prilog navedenom Pravilniku, u opis poslova stručnog savjetnika za provedbu i kontrolu mjera pronatalitetne politike spadaju i poslovi rješavanja u složenim upravnim stvarima u prvom stupnju sukladno Odluci u novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja. Slijedom navedenog, osnovano je zaključio prvostupanjski sud da je odluku u prvom stupnju donijelo nadležno tijelo i potpisala osoba koja je rješenje donijela čime je postupljeno sukladno članku 23. ZUP-a.

15. Rok propisan člankom 6. Odluke/22. je procesni instruktivni rok istekom kojeg ne prestaje pravo nadležnog tijela na donošenje pojedinačne odluke radi usklađenja s odredbama Odluke/22. Pravilno navodi prvostupanjski sud da je rješenjem Suda poslovni broj: Usoz-143/2022-15 od 12. prosinca 2022. obustavljeno izvršenje Odluke/22. koja obustava izvršenja nastupa danom donošenja rješenja i traje do donošenja odluke Visokog upravnog suda Republike Hrvatske u postupku ocjene zakonitosti tog općeg akta, koji je, kao što je već navedeno, ocjenjen zakonitim presudom Suda, poslovni broj: Usoz-143/22-91 od 27. veljače 2023. pa za vrijeme obustave izvršenja Odluke/22. nadležno tijelo nije smjelo postupati po istoj. Odluke na koje se poziva tužitelj u žalbi nisu usporedive ni primjenjive u konkretnom slučaju.

16. U odnosu na prigovor da sud nije proveo predložene dokaze tužitelju se napominje da sud nije vezan prijedlozima stranaka ni u pogledu činjenica koje je trebalo utvrditi ni dokaza kojima se one mogu utvrditi (članak 49. stavak 3. ZUS-a). Osnovano je prvostupanjski sud ocijenio izvođenje dokaza koje tužitelj predložio nepotrebnima jer se sve relevantne činjenice o kojima ovisi odluka o zakonitosti rješenja tuženika na nedvojben način mogu utvrditi temeljem dokumentacije u spisu predmeta. Zbog navedenog, i po ocjeni ovog Suda izvođenje predloženih dokaza ne bi dovelo do drugačijeg rješenja ove upravne stvari, imajući u vidu podatke spisa predmeta.

17. Neprovođenje dokaza predloženih po tužitelju, samo po sebi nema za posljedicu povredu načela pravičnog suđenja (načelo jednakosti oružja), na koje se tužitelj poziva u žalbi. Zahtjev načela pravičnog postupka ne postavlja pravila o tome koje bi dokazne prijedloge sud trebao u konkretnom slučaju prihvatiti ili na koji način bi trebao ocjenjivati dokaze. Odluka o tome koje će od predloženih dokaza izvesti isključivo je na sudu i ne ovisi o volji stranaka. Napominje se da ni ustavne ni konvencijske odredbe ne jamče stranci u postupku pravo da se sasluša određena stranka, izvede određeni dokaz, već je jednakost stranaka u mogućnosti korištenja procesnih sredstava pretpostavlja razumnu mogućnost stranaka da izlože činjenice, podupru ih svojih dokazima na način da ni jednu od stranaka ne stavljaju u bitno lošiji položaj u odnosu na suprotnu stranku, čemu je ovdje udovoljeno. Kako je tužitelj i tijekom upravnog postupka kao i upravnog spora, imao mogućnost, koju je iskoristio, izjasniti se o činjenicama, okolnostima i pravnim pitanjima važnim za rješavanje stvari, to mu nije onemogućeno sudjelovanje u upravnom postupku niti upravnom sporu. Naime, imajući na umu dokaznu dokumentaciju spisa predmeta iz koje nedvojbeno proizlazi osnovanost tvrdnji tuženika, koje tužitelj žalbenim prigovorima nije s uspjehom osporio, to je prvostupanjski sud zakonito odbio dokazne prijedloge tužitelja.

18. Ovaj je Sud u presudi poslovni broj: Usoz-8/2022-68 od 5. srpnja 2022. utvrdio da ciljeve koje Grad želi postići donošenjem osporene Odluke smatra legitimnima. Pri tome je imao na umu neupitno pravo predstavničkog tijela Grada Zagreba da uredi odnosno modificira novčanu pomoć roditelja odgojitelja (koju je, bez zakonske obveze, usko određenoj kategoriji osoba dala ranija gradska vlast) na način koji smatra odgovarajućim odnosno sukladno s politikom predstavničke većine u Gradskoj skupštini Grada Zagreba (odlomak 141.). U presudi ovog Suda, poslovni broj: Usoz- 143/2022-91 od 27. veljače 2023. Sud nije našao da bi donošenjem Odluke/22. skraćivanje novčane pomoći za roditelja odgojitelja s maksimalnih petnaest na sedam godina života djeteta bilo u nesuglasju s načelom razmjernosti. Sud je zaključio da je donositelj uvedenim kompenzacijskim mjerama uspostavio ravnotežu između javnog interesa i zaštite legitimnih očekivanja adresata osporene Odluke (odlomci 35., 51. do 56.). Stoga paušalni prigovor diskriminacije, pri čemu tužitelj ne navodi usporedivu skupinu u odnosu na koju bi postupanje po odredbama Odluke/22. bilo drugačije, Sud ocjenjuje neosnovanim.

19. U odnosu na prigovor tužitelja da je u konkretnom predmetu došlo do povrede načela zabrane retroaktivne primjene propisa, upućuje se na obrazloženje presude ovog Suda, poslovni broj: Usoz-8/2022 od 5. srpnja 2022., u kojoj odluci se Sud detaljno očitovao i navedeni prigovor otklonio (odlomci 104. do 124.).

20. Slijedom navedenog, na temelju članka 135. stavka 1. ZUS-a, odlučeno je kao u točki I. izreke. Odluka o troškovima spora (točka II. izreke) temelji se na članku 147. stavku 1. istog Zakona.

U Zagrebu 21. studenoga 2025.

Predsjednica vijeća

Mira Kovačić