Poslovni broj: Usž-1603/2025-2

REPUBLIKA HRVATSKA

VISOKI UPRAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

Z A G R E B

Frankopanska 16

U  I M E  R E P U B L I K E  H R V A T S K E

P R E S U D A

Visoki upravni sud Republike Hrvatske u vijeću sastavljenom od sutkinja Mire Kovačić, predsjednice vijeća, Radmile Bolanča Vuković i dr. sc. Sanje Otočan, članica vijeća te sudske savjetnice Jelene Maltar Benjak, zapisničarke, u upravnom sporu tužiteljice FŠ iz [adresa], OIB: [osobni identifikacijski broj], koju zastupa opunomoćenik Martin Sherri, odvjetnik iz Zagreba, Kordunska 1, OIB: 63643241208, protiv tuženika Grada Zagreba, Gradonačelnika, Zagreb, Trg Stjepana Radića 1, OIB: 61817894937, radi usklađivanja novčane pomoći za roditelja odgajatelja, odlučujući o žalbi tužiteljice protiv presude Upravnog suda u Zagrebu, poslovni broj: Us I-4412/2023-9 od 3. veljače 2025., na sjednici vijeća održanoj 21. studenoga 2025.

p r e s u d i o  j e

I. Odbija se žalba i potvrđuje presuda Upravnog suda u Zagrebu, poslovni broj: Us I-4412/2023-9 od 3. veljače 2025.

II. Odbija se zahtjev tužiteljice za naknadu troškova sastava žalbe.

Obrazloženje

1. Pobijanom presudom odbijen je tužbeni zahtjev za poništenje rješenja tuženika, KLASA: UP/II-551-06/23-014/93, URBROJ: 251-02-01/001-23-5 od 21. srpnja 2023. i rješenja Grada Zagreba, Gradskog ureda za socijalnu zaštitu, zdravstvo, branitelje i osobe s invaliditetom, Sektora za socijalnu politiku, Odjela za demografski razvoj, Odsjeka za pronatalitetnu politiku, KLASA: UP/I-551-06/22-013/1133, URBROJ: 251- 09-22-1/004-23-8 od 19. svibnja 2023. (točka I. izreke) i zahtjev tužiteljice za naknadu troškova upravnog spora (točka II. izreke).

2. Rješenjem tuženika od 21. srpnja 2023. odbijen je prigovor tužiteljice protiv rješenja prvostupanjskog javnopravnog tijela od 19. svibnja 2023.

3. Tužiteljica pobija zakonitost prvostupanjske presude zbog svih zakonom propisanih razloga.

3.1. Ističe da je svoja prava stekla rješenjem donesenim na temelju Odluke o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja („Službeni glasnik Grada Zagreba“, 16/16. i 19/16.; dalje: Odluka/16.) te da se Odlukom/22. nije zadiralo u prava ili obveze korisnika prava ostvarenih po Odluci/16. Nejasno je i ne može se ispitati, kako može biti od utjecaja Odluka/22. i članak 6. Odluke/22. na rješenje koje je donijeto na temelju drugog propisa i druge mjere. Smatra da Odluka/22. nije povezana s Odlukom/16. (kojom se potpora stekla osobno od strane korisnika), već isključivo s Odlukom/18. (kojom se potpora stjecala za dijete). Radi se o dvije različite mjere, donose se različiti akti (rješenja i zaključci) te različiti pravni lijekovi i nadležni rješavatelji. Primjenom Odluke/22. narušena je zabrana retroaktivnosti te općeg načela prava ne bis in idem, prava na pravično suđenje, na mirno uživanje vlasništva i uživanje legitimnog očekivanja.

3.2. Smatra da je prvostupanjski sud pogrešno primijenio materijalno pravo i počinio bitnu povredu odredbi upravnog spora jer je nezakonito ocijenio da je rok propisan u članku 6. Odluke/22. procesni rok koji je instruktivan, iako je ona ukazivala da je navedeni rok prekluzivan. U odnosu na iznijetu argumentaciju u vezi prekluzivnosti predmetnog procesnog roka i važnosti tog pravnog pitanja za cjelokupni predmet, ističe da je korisnica socijalnih prava koja je stekla na temelju pojedinačnog pravomoćnog upravnog akta koji je donesen na temelju Odluke/16. Gradska skupština Grada Zagreba donijela je Odluku/22. kojom je izmijenila i dopunila Odluku/18. Sektor za socijalnu politiku Gradskog ureda za socijalnu zaštitu, zdravstvo, branitelje i osobe s invaliditetom, pozivom na članak 6. Odluke iz 2022. tek 2023. godine, pokrenuo je upravni postupak po službenoj dužnosti te neposredno rješavajući donio prvostupanjsko rješenje. Pobijana rješenja donijeta su na temelju članka 6. Odluke/22. i njima se nesporno zadire u pravomoćno rješenje, odnosno ista čine nova rješenja s modificiranim sadržajem. S obzirom na to da mora postojati vremensko ograničenje takve ovlasti javnopravnog tijela jer isto zahtijevaju načela predvidljivosti, pravne sigurnosti i vladavine prava, smatra da je takvo ograničenje određeno člankom 6. Odluke/22. Sud nezakonito navodi da se radi o instruktivnom procesnom roku pa shvaćanje suda da nije propisana posljedica u slučaju ne postupanja u roku nije održiva. Tužiteljica navodi da je stav prvostupanjskog suda u suprotnosti s člankom 1. Zakona o općem upravnom postupku („Narodne novine, 47/09., 110/21.; dalje: ZUP). Ističe da se prvostupanjski sud poziva na ocjenu zakonitosti općeg akta, Odluke/22. , iako te odluke nisu relevantne prilikom odlučivanja o zakonitosti primjene Odluke/22. u pojedinačnim upravnim stvarima.

3.3. Prvostupanjski sud nije s dovoljnom pažnjom razmotrio prigovore kojima se osporava potpis gradonačelnika i da bi potpisnik prvostupanjskog rješenja bio ovlaštena službena osoba. Sistematizacija radnih mjesta u uredu, na koju se prvostupanjski sud poziva, a primjenu koje je također osporila, sadrži propisivanje ovlasti ovisno o rangu i kategoriji odnosno potkategoriji službenika, a prvostupanjski sud ničime nije utvrdio, čak je odbio izvesti dokaz, na okolnost koji je rang imala konkretna službena osoba i samim time je li ista bila ovlaštena. Ovlasti ne određuje samo naziv radnog mjesta, već i kategorija po tom Pravilniku, na koji se Sud poziva uz sistematizaciju.

3.4. Pogrešno je prvostupanjski sud ocijenio da su bili ispunjeni uvjeti za rješavanje upravne stvari u upravnom postupku po članku 49. ZUP-a te je na taj način povrijeđeno načelo određenosti i pravo na pravično suđenje.

3.5. Nadalje, smatra da je nezakonita i odluka prvostupanjskog suda kojom su odbijeni dokazni prijedlozi tužiteljice, njezino saslušanje i izvođenje drugih dokaza te ista predstavlja naročito bitnu povredu odredbu upravnog spora te povredu prava na pravično suđenje i pristup sudu. Navedeno tim više jer nije proveden ispitni postupak u upravnom postupku. Prvostupanjski sud joj nije omogućio da se upozna sa sadržajem spisa tuženika i da se očituje o dokazu na temelju kojeg je utvrđeno činjenično stanje u upravnom sporu. Time je prvostupanjski sud počinio bitnu povredu članka 114. stavka 3. Zakona o upravnim sporovima jer je presudu donio na temelju dokaza za koji tužiteljici nije prethodno tijekom spora dao mogućnost izjašnjavanja.

3.6. Smatra da je došlo do povrede zabrane retroaktivnosti, a što je sud propustio zakonito cijeniti. Poziva se na odluke Europskog suda za ljudska prava i Ustavnog suda Republike Hrvatske koje smatra mjerodavnima u odnosu na pravnu prirodu rokova. Također poziva se i na pravna shvaćanja ovog Suda koja smatra primjenjivima na konkretni slučaj.

3.7. Osporava odluku o troškovima upravnog spora.

3.8. Predlaže poništiti prvostupanjsku presudu i usvojiti tužbeni zahtjev. Potražuje troškove upravnog spora i trošak sastava žalbe.

4. Tuženik nije dostavio odgovor na žalbu.

5. Žalba nije osnovana.

6. Ispitujući osporavanu presudu i postupak koji joj je prethodio u granicama razloga navedenih u žalbi, sukladno članku 134. stavku 1. Zakona o upravnim sporovima („Narodne novine“, 36/24.; dalje: ZUS), Sud je utvrdio da ne postoje razlozi zbog kojih se prvostupanjska presuda pobija.

7. Iz spisa predmeta proizlazi da je rješenjem prvostupanjskog javnopravnog tijela od 19. svibnja 2023. zamijenjen dio rješenja Grada Zagreba, Gradskog ureda za obrazovanje, kulturu i sport, KLASA: KLASA: 551-06/16-013/327, URBROJ: 251-10- 01-16-3 od 4. listopada 2016., na način da je usklađena novčana pomoć i razlozi prestanka novčane pomoći sukladno članku 6. Odluke/22. sve detaljno obrazloženo u odlomku 7. pobijane presude.

8. Ovaj Sud ističe da je Odluka/22., na temelju koje su donesena rješenja tijela prvog stupanja i tuženika, bila predmetnom ocjene zakonitosti te su ovosudskom presudom, poslovni broj: Usoz-143/2022-91 od 27. veljače 2023. odbijeni prijedlozi za ocjenu njene zakonitosti. Navedenu je presudu Ustavni sud Republike Hrvatske ocijenio ustavnopravno osnovanom (odluka i rješenje poslovni broj: U-III-1744/2023 i dr. od 14. studenoga 2023.).

9. U odnosu na prigovor o primjeni Odluke/22., ovaj Sud ističe da prigovor tužiteljice da se ne može Odluka primijeniti na korisnike mjere koji su pravo ostvarili po Odluci/16., nije osnovan. Ovo iz razloga što je člankom 11. Odluke/22. propisano usklađenje novčane pomoći roditeljima odgojiteljima koji su novčanu pomoć ostvarili do stupanja na snagu te odluke (do 15. svibnja 2018.) s mjesečnim novčanim iznosima iz članka 5. te Odluke. Pri tom se ističe da je o navedenom prigovoru ovaj Sud odlučio u presudi, poslovni broj: Usoz-143/202291 od 27. veljače 2023., a zakonitost i pravilnost te presude potvrdio je i Ustavni sud Republike Hrvatske odlukom broj: U-III- 1744/2023. Tom presudom je predmetna Odluka o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja ocijenjena zakonitom te je ponovno, kao i u ranijoj presudi Usoz-8/22 od 5. srpnja 2022. zaključeno, da novčana pomoć za roditelje odgojitelje nije pravo u klasičnom smislu, već financijska pomoć koju je javna vlast ovlaštena dodijeliti, ali i oduzeti, a koja pomoć se ne temelji na obvezi javne vlasti, nego na solidarnosti, zbog čega adresati Odluke iz 2016. i Odluke iz 2018. nemaju legitimno pravo očekivati trajnu nepromjenjivost pravnog uređenja statusa roditelj odgojitelj, kako to pravilno navodi i prvostupanjski sud.

10. U odlomku 124. obrazloženja ovosudske presude poslovni broj: Usoz-8/22-68 od 5. srpnja 2022. ističe se da Odluka o izmjenama Odluke o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja, („Službeni glasnik Grada Zagreba“, 29/21.) ne zadire u prava ostvarena do njezina stupanja na snagu (ne zadire ni u pravo ni u njegov opseg) već utječe na opseg prava i trajanje prava u budućnosti te zaključuje da djeluje na zatečene odnose koji se nastavljaju u budućnosti.

11. Slijedom navedenog, članak 6. Odluke/22. djeluje na zatečene odnose koji se nastavljaju u budućnosti, dakle i na korisnike koji su to pravo stekli na temelju Odluke/16. Ujedno je već i Odluka/18. modificirala visinu mjesečnih novčanih iznosa ostvarenih na temelju Odluke/16. na koje nije bilo prigovora jer su ti iznosi povećavani, a sada se Odlukom/22. ponovno iznosi usklađuju, ali se nadalje ne dira u pravomoćnost upravnog akta u dijelu koji se odnosi na ostvarivanje prava na novčanu pomoć.

12. Neosnovano tužiteljica smatra da drugostupanjsko rješenje ne sadrži potpis budući da je u konkretnom slučaju kao osoba koja je donijela rješenje naznačen gradonačelnik Grada Zagreba koji je isto i potpisao.

13. Nadalje, suprotno navodu tužiteljice da je sporna nadležnost osobe koja je donijela prvostupanjsko rješenje treba istaći da je pravilno prvostupanjski sud otklonio navedeni prigovor. Ovo iz razloga jer je pravilnom primjenom članka 23. ZUP-a rješenje donijela službena osoba u opisu poslova koje je vođenje tog postupka ili rješavanje u upravnim stvarima sukladno propisima o ustrojstvu javnopravnih tijela. Naime, Sud je uvidom u Sistematizaciju radnih mjesta u uredu, koji je prilog Pravilnika o unutarnjem redu Gradskog ureda za socijalnu zaštitu, zdravstvo, branitelje i osobe s invaliditetom („Službeni glasnik Grada Zagreba", 13/22. i 31/22.) utvrdio da iz članka 75. proizlazi da je u opisu poslova i zadataka višeg stručnog suradnika za provedbu mjera pronatalitetne politike, a koja službena osoba je donijela prvostupanjsko rješenje, između ostalog, rješavanje u složenim upravnim stvarima u prvom stupnju sukladno Odluci o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja. Dakle, prvostupanjsko rješenje je donijela ovlaštena službena osoba, zbog čega je osnovano zaključio prvostupanjski sud da je odluku u prvom stupnju donijelo nadležno tijelo te potpisala osoba koja je to rješenje i donijela čime je postupljeno sukladno članku 23. ZUP-a.

14. Rok propisan člankom 6. Odluke/22. je procesni instruktivni rok istekom kojeg ne prestaje pravo nadležnog tijela na donošenje pojedinačne odluke radi usklađenja s odredbama Odluke/22. Osim toga, rješenjem Suda poslovni broj: Usoz-143/2022-15 od 12. prosinca 2022. obustavljeno je izvršenje Odluke/22. koja obustava izvršenja nastupa danom donošenja rješenja i traje do donošenja odluke Visokog upravnog suda Republike Hrvatske u postupku ocjene zakonitosti tog općeg akta, koji je, kao što je već navedeno ocjenjen zakonitim presudom Suda, poslovni broj: Usoz-143/22-91 od 27. veljače 2023. pa za vrijeme obustave izvršenja Odluke/22 nadležno tijelo nije smjelo postupati po istoj. Odluke na koje se poziva tužitelj u žalbi nisu usporedive ni primjenjive u konkretnom slučaju.

15. U odnosu na prigovor tužiteljice da je na njezinu štetu povrijeđeno načelo razmjernosti, pravo na mirno uživanje vlasništva, ovaj Sud ističe da je u ovosudskoj presudi, poslovni broj: Usoz-8/2022-68 od 5. srpnja 2022. Sud utvrdio da ciljeve koje Grad želi postići donošenjem osporene Odluke smatra legitimnima. Pri tome valjati imati na umu neupitno pravo predstavničkog tijela Grada Zagreba da uredi odnosno modificira novčanu pomoć roditelja odgojitelja (koju je, bez zakonske obveze, usko određenoj kategoriji osoba dala ranija gradska vlast) na način koji smatra odgovarajućim odnosno sukladno s politikom predstavničke većine u Gradskoj skupštini Grada Zagreba (odlomak 141.). U presudi ovog Suda, poslovni broj: Usoz- 143/2022-91 od 27. veljače 2023. Sud nije našao da bi donošenjem nove Odluke/22. skraćivanje novčane pomoći za roditelja odgojitelja s maksimalnih 15 na 7 godina života djeteta bilo u nesuglasju s načelom razmjernosti te zaključio da je donositelj uvedenim kompenzacijskim mjerama uspostavio ravnotežu između javnog interesa i zaštite legitimnih očekivanja adresata osporene Odluke (odlomci 35., 51. do 56.). Stoga Sud ocjenjuje neosnovanim prigovore povrede prava vlasništva zajamčenog Ustavom Republike Hrvatske i člankom 1. Protokola 1. uz Konvenciju.

16. U odnosu na prigovor da sud nije proveo predložene dokaze ističe se da sud nije vezan prijedlozima stranaka ni u pogledu činjenica koje je trebalo utvrditi ni dokaza kojima se one mogu utvrditi (članak 49. stavak 3. ZUS-a). Osnovano je prvostupanjski sud ocijenio izvođenje dokaza koje je tužiteljica predložila nepotrebnima budući da se sve relevantne činjenice o kojima ovisi odluka o zakonitosti rješenja tuženika nedvojbeno mogu utvrditi temeljem dokumentacije u spisu predmeta. Zbog navedenog i po ocjeni ovog Suda izvođenje predloženih dokaza ne bi dovelo do drugačijeg rješenja ove upravne stvari, imajući u vidu podatke spisa predmeta.

17. Neprovođenje dokaza predloženih po tužiteljici, samo po sebi nema za posljedicu povredu načela pravičnog suđenja, na koje se tužiteljica poziva u žalbi. Zahtjevi načela pravičnog postupka ne postavljaju pravila o tome koje bi dokazne prijedloge sud trebao u konkretnom slučaju prihvatiti ili na koji način bi trebao ocjenjivati dokaze. Odluka koje će od predloženih dokaza izvesti isključivo je na sudu i ne ovisi o volji stranaka. Pritom se napominje da ni ustavne ni konvencijske odredbe ne jamče stranci u postupku pravo da se sasluša određena stranka, izvede određeni dokaz, već se jednakost stranaka odražava u mogućnosti korištenja procesnih sredstava i pretpostavlja razumnu mogućnost stranaka da izlože činjenice, podupru ih dokazima na način da ni jednu od stranaka ne stavljaju u bitno lošiji položaj u odnosu na suprotnu stranku, čemu je ovdje udovoljeno.

18. U prvostupanjskom upravnom sporu održano je ročište za raspravu u prisutnosti opunomoćenika tužiteljice i tužiteljici su dostavljeni podnesci tuženika na koji se ista očitovala te ovaj Sud smatra da je tužiteljici, sukladno članku 6. ZUS-a, dana mogućnost izjasniti se o svim zahtjevima i navodima te činjeničnim i pravnim pitanjima odlučnim za rješavanje ovog upravnog spora. Tužiteljica pogrešno poistovjećuje sudjelovanje stranke u postupku (koje se ostvaruje podnescima te sudjelovanjem stranke na usmenoj raspravi i pri provedbi dokaznih radnji) s dokaznim sredstvom saslušanje stranke. Budući da je tužiteljica i tijekom upravnog postupka i spora, imala mogućnost, koju je iskoristila, izjasniti se o činjenicama, okolnostima i pravnim pitanjima važnim za rješavanje stvari, to joj nije onemogućeno sudjelovanje u upravnom postupku niti upravnom sporu.

19. Iz spisa predmeta proizlazi da je prvostupanjski sud pribavio spis tuženika te je uvidom u isti utvrđeno da se u spisu tuženika nalaze samo isprave, prigovor koji je sama tužiteljica dostavila tuženiku, kao i odluke javnopravnog tijela u odnosu na koje je tužiteljica izjavila prigovor. Zbog navedenog je razumno očekivati da je sadržaj navedenih akata i podnesaka tužiteljici poznat. Tužiteljica se podneskom od 20. listopada 2023. očitovala na odgovor na tužbu tuženika u kojem se navodi da će tuženik dostaviti spis prvostupanjskom sudu te stoga ovaj Sud zaključuje da joj je moralo biti poznato da je tuženik spis i dostavio. Dakle, tužiteljica je osobno ili po opunomoćeniku imala mogućnost izvršiti uvid u sudski spis pa tako i u spis tuženika, međutim navedeno procesno pravo tužiteljica ni njezin opunomoćenik nisu iskoristili do održavanja ročišta za raspravu 27. siječnja 2025. Zbog navedenih razloga su neosnovani žalbeni navodi da je na teret tužiteljice povrijeđeno načelo kontradiktornosti upravnog spora.

20. Tužiteljica neosnovano smatra da su joj povrijeđena procesna prava time što joj u predmetnom upravnom postupku nije omogućeno izjašnjavanje te je prvostupanjski sud pravilno, s tim u vezi, prihvatio obrazloženje tuženika o neposrednom rješavanju upravne stvari sukladno članku 49. stavku 1. ZUP-a. U konkretnom slučaju činjenično stanje se moglo utvrditi na temelju podataka koji imaju službeni karakter i kojim raspolaže javnopravno tijelo te nije bilo potrebno izjašnjavanje stranke, posebice imajući na umu da se radi o usklađivanju novčane pomoći na temelju ovlasti propisane člankom 6. Odluke 25/22., koja ovlast je ocijenjena zakonitom odlukama ovoga Suda i Ustavnog suda Republike Hrvatske. Tužiteljica procesne povrede ističe paušalno, ne navodeći koje su to činjenice i okolnosti bitne za razrješenje pravog stanja stvari, a da su u konkretnom slučaju ostale neutvrđene zbog neprovođenja ispitnog postupka. Stoga je prvostupanjski sud osnovano prihvatio pravilnim obrazloženje tuženika o neposrednom rješavanju predmetne upravne stvari jer se činjenično stanje u ovoj konkretnoj upravnoj stvari moglo utvrditi na temelju podataka koji imaju službeni karakter i kojima raspolaže tijelo i nije bilo potrebno posebno izjašnjavanje stranke. Navedeno posebno vrijedi u situaciji kada tijelo u donošenju rješenja postupa po spomenutim odlukama ovog Suda i Ustavnog suda Republike Hrvatske.

21. Budući da je prvostupanjski sud odbio tužbeni zahtjev, tužiteljica nije uspjela u sporu te nema pravo na naknadu troškova upravnog spora, sve sukladno članku 147. stavku 1. ZUS-a. Stoga je pravilno prvostupanjski sud odbio zahtjev za naknadu troškova upravnog spora.

22. Slijedom navedenog, Sud žalbene navode smatra neosnovanima i bez utjecaja na drugačije rješavanje upravne stvari.

23. Iz pobijane presude vidljive su sve relevantne činjenice i utvrđenja na kojima je upravni sud temeljio svoje pravno stajalište o neosnovanosti tužbenog zahtjeva te ovaj Sud smatra da u konkretnom slučaju nije počinjena bitna povreda pravila sudskog postupka jer je prvostupanjski sud predmetni upravni spor vodio i pobijanu presudu donio na temelju pravilne primjene odredbi ZUS-a. Nije došlo niti do pogrešne i arbitrarne primjene materijalnog prava s obzirom na to da je upravni sud mjerodavne pravne odredbe pravilno protumačio, a njihovu primjenu dostatno, razumno i argumentirano obrazložio.

24. Budući da ovaj Sud nije utvrdio postojanje žalbenih razloga kao ni razloga na koje pazi po službenoj dužnosti, na temelju članka 135. stavka 1. ZUS-a odbijena je žalba tužiteljice i potvrđena prvostupanjska presuda (točka I. izreke).

25. S obzirom na to da je žalba tužiteljice odbijena, odbijen je i njezin zahtjev za naknadu troška sastava žalbe, sukladno članku 147. stavku 1. ZUS-a (točka II. izreke).

U Zagrebu 21. studenoga 2025.

Predsjednica vijeća

Mira Kovačić