Poslovni broj: Usž-1987/2025-4

REPUBLIKA HRVATSKA

VISOKI UPRAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

ZAGREB

Frankopanska 16

U IME   REPUBLIKE HRVATSKE

PRESUDA

Visoki upravni sud Republike Hrvatske u vijeću sastavljenom od sutkinja toga suda Snježane Horvat-Paliska , predsjednice vijeća , Gordane Marušić Babić i Mire Kovačić , članice vijeća , uz sudjelovanje više sudske savjetnice Glorjane Čičak kao zapisničara , u upravnom sporu tužiteljice ĐFTiz [adresa], [adresa], OIB: [osobni identifikacijski broj], koju zastupa opunomoćenik Karlo Novosel , odvjetnik u Zagrebu , Radnička cesta 32 , protiv tuženika Grada Zagreba , Gradonačelnika , Zagreb , Trg Stjepana Radića 1 , OIB: 61817894937 , radi novčane pomoći za roditelje odgojitelja, odlučujući o žalbi tužiteljice protiv presude Upravnog suda u Zagrebu , poslovni broj: Us I-3477/2023-11 od 27. veljače 2025. , na sjednici vijeća održanoj 21. studenoga 2025.

pretpostavljam da je

I. Žalba se odbija i potvrđuje presuda Upravnog suda u Zagrebu , poslovni broj: Us I-3477/2023-11 od 27. veljače 2025.

II. Odbija se zahtjev tužiteljice za naknadu troška žalbenog postupka.

Obrazloženje

1. Rješenjem prvostupanjskog suda poslovni broj: Us I-3477/2023-11 od 27. veljače 2025. godine , odbijen je prijedlog tužiteljice za prekid predmetnog postupka do donošenja odluke Ustavnog suda Republike Hrvatske povodom ustavne tužbe protiv presude i rješenja Visokog upravnog suda Republike Hrvatske , poslovni broj: Usoz- 254/2023, Usoz-328/2023 od 19. prosinca 2023. , poslovni broj: U-III-654/2024, do donošenja odluke Europskog suda za ljudska prava o zahtjevu poslovni broj: 8985/24, 8792/24 i 9461/24 i do donošenja odluke Visokog upravnog suda Republike Hrvatske o ocjeni zakonitosti općeg akta poslovni broj: Usoz-15/2024.

2. Presudom prvostupanjskog suda isti poslovni broj u točki I. izreke odbijen je tužbeni zahtjev za poništavanje rješenja gradonačelnika Grada Zagreba, klasa: UP/II- 551-06/23-014/2287, urbroj: 251-02-01/001-23-4 od 15. lipnja 2023. Točkom II. izreke presude odbijen je zahtjev tužiteljice za naknadu troškova upravnog spora.

3. Osporavanim rješenjem tuženika odbijen je prigovor tužiteljice podnesen protiv rješenja Grada Zagreba, Gradskog ureda za socijalnu zaštitu, zdravstvo, branitelje i osobe s invaliditetom, Sektora za socijalnu politiku, Odjela za demografski razvoj, Odsjeka za pronatalitetnu politiku, klasa: UP/I-551-06/23-013/43, urbroj: 251-09-22- 1/002-23-2 od 28. ožujka 2023. i zahtjev tužiteljice za naknadu troška postupka.

4. Tužiteljica je podnijela žalbu protiv prvostupanjske presude u kojoj je ujedno podnijela zahtjev za izuzeće sudaca ovoga suda koji su sudjelovali u postupcima ocjene zakonitosti Odluke o izmjenama i dopunama Odluke o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja ("Službeni glasnik Grada Zagreba", broj: 25/22. – dalje: Odluka/22.). Presudu pobija iz svih žalbenih razloga, pozivajući se na članke 126. – 136. Zakona o upravnim sporovima ("Narodne novine", broj: 36/24. – dalje: ZUS). U bitnome smatra da je sud počinio povrede pravila sudskog postupka jer suprotno članku 89. stavku 3. ZUS-a između ročišta održanog 20. veljače 2025. i ročišta za objavu presude 27. veljače 2025. nije proteklo 15 dana, te da je sud povrijedio i kogentna pravila o objavi presude iz članka 121. ZUS-a jer izreku presude unesenu u zapisnik nije ni na koji način obrazložio. Također navodi da joj spis upravnog tijela nije dostavljen na očitovanje unatoč traženju u podnesku od 29. rujna 2023., već joj je uvid u spis predmetnog postupka omogućio tek na ročištu održanom 20. veljače 2025. otklanjajući joj time pravo na rok za očitovanje na istu dokumentaciju, čime se krši pravo na pravično postupanje te isto predstavlja povredu njenih procesnih prava. Također ističe da iz pobijanog upravnog akta nije vidljivo o kojem je pravnom lijeku odnosno prigovoru odlučeno, jer je podnijela prigovor prema odredbama Odluke/22., kao i prigovor na temelju članka 122. Zakona o općem upravnom postupku ("Narodne novine", broj: 47/09. i 110/21. – dalje: ZUP), te smatra da u tom dijelu sud njezin prigovor nije valjano niti jasno ocijenio. Nadalje navodi da je sud propustio valjano ocijeniti konkretne prigovore i navode iznesene u tužbi i u tijeku spora, već se neosnovano i paušalno poziva na postojeće odluke Visokog upravnog suda Republike Hrvatske i Ustavnog suda Republike Hrvatske, odnosno na utvrđenja iz postupka ocjene zakonitosti Odluke/22. iako ona nije predmet ovosudnog postupka, pri čemu je osim toga sud u potpunosti propustio navesti i obrazložiti koja su to pravna shvaćanja iznesena u navedenim odlukama primjenjiva na konkretan slučaj. Ponavlja navode tužbe u kojoj je ukazivao na članak 13. ZUP-a, prema kojem se pravomoćna odluka kojom je stranka stekla neko pravo odnosno kojom su stranci određene neke obveze, može poništiti, ukinuti ili izmijeniti samo u slučajevima propisanim zakonom. Ističe da Odluka o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja nije zakon, da izmjena pravnog propisa nije razlog za izvanredni pravni lijek sukladno članku 123. – 132. ZUP-a niti su ispunjeni drugi propisani uvjeti za pokretanje postupka po izvanrednom pravnom lijeku te da je tuženik sukladno Odluci/22 bio dužan donijeti novi pojedinačni akt kojim će njezin status nanovo urediti ali da nije postojala zakonska osnova za zamjenu dijelova pravomoćnog upravnog akta. Navodi također da je osporeno rješenje tuženika nezakonito jer se temelji na nezakonitoj Odluci/22 protiv koje je podnijela zahtjev za ocjenu zakonitosti Visokom upravnom sudu Republike Hrvatske. Navodi da tuženik prilikom donošenja pobijanog upravnog akta nije proveo nikakav test razmjernosti između zaštite njenih prava i javnog interesa, a što je bio dužan učiniti. Osporava obrazloženje prvostupanjskog suda koji je otklonio njezin prigovor da rješenje tuženika nije doneseno u Odlukom propisanom roku, odnosno najkasnije 19 dana od završetka obustave Odluke od primjene, te stajalište da se radi o procesnom, instruktivnom roku. Ističe da prigovor vjerodostojnosti potpisa na osporenom rješenju, istaknut na raspravi, nije paušalan niti usmjeren na odugovlačenje postupka, kako je to pogrešno utvrdio prvostupanjski sud, uslijed čega joj je onemogućeno u upravnom sporu osporavanje vjerodostojnosti i istinitosti javne isprave te dokazivanja istog, što predstavlja povredu prava na pristup sudu. U tom smislu poziva se na odluku Ustavnog suda Republike Hrvatske, broj: U-III-1757/2021 od 4. listopada 2023. Poziva se i na ovosudnu presudu broj: Usoz-25/24 od 28. listopada 2024., kojom je opći akt Gradske skupštine Grada Zagreba osporavan u tom postupku, ocijenjen nezakonitim, jer statutarna odredba na temelju koje je taj akt donesen, sama po sebi bez odgovarajuće materijalno-pravne osnove ne može biti valjana osnova za donošenje istog. Smatra da i sporna Odluka o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja iz istog razloga nije zakonita, te da je sud trebao primijeniti izravno zakon odnosno ranije zakonite odluke. Predlaže da ovaj Sud pobijanu presudu poništi i predmet vrati prvostupanjskom sudu na ponovno postupanje. Potražuje naknadu troška spora za sastav žalbe, uključujući i iznos sudske pristojbe, u ukupnom iznosu od 2.562,50 eura.

4. Tuženik nije dostavio Sudu odgovor na žalbu tužiteljice.

5. Žalba nije osnovana.

6. U odnosu na zahtjev tužiteljice za izuzeće u žalbi poimence navedenih sutkinja ovoga Suda treba reći da je rješenjem Visokog upravnog suda Republike Hrvatske, Ureda predsjednice Suda, poslovni broj: 29 Su-385/2025-46 od 8. srpnja 2025. (u odnosu na sutkinje dr. sc. Sanju Otočan, Senku Orlić Zaninović, Gordanu Marušić Babić, Ljiljanu Karlovčan Đurović i Blanšu Turić) i rješenjem Vrhovnog suda Republike Hrvatske, Ureda predsjednika, poslovni broj: Su IV-281/2025-2 od 31. srpnja 2025. (u odnosu na predsjednicu ovoga Suda, mr. sc. Ingu Vezmar Barlek) taj zahtjev odbijen.

7. Ispitujući pobijanu presudu u granicama žalbenih razloga, u skladu s člankom 134. stavkom 1. ZUS-a, ovaj Sud ne nalazi postojanje ni jedne žalbene osnove zbog kojeg bi presuda bila nezakonita.

8. Prema podacima spisa nije sporno da je tužiteljica na temelju pravomoćnog zaključka Grada Zagreba, Ureda za demografiju, klasa: 551-06/21-013/59, urbroj: 251- 21-21-1/008-21-2FB od 29. siječnja 2021. ostvarivala novčanu pomoć za roditelja odgojitelja za dijete ĆF prema Odluci o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja ("Službeni glasnik Grada Zagreba", broj: 10/18. – dalje: Odluka/18.). Rješenjem prvostupanjskog tijela od 28. ožujka 2023., izmijenjen je citirani zaključak Grada Zagreba na temelju članka 6. Odluke o izmjenama i dopunama Odluke o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja ("Službeni glasnik Grada Zagreba", broj: 25/22.) na način kako je to propisano člancima 3. i 4. navedene Odluke, kojom su izmijenjeni članci 5. i 7. Odluke o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja ("Službeni glasnik Grada Zagreba", broj: 10/18. i 20/21.), čime su iznosi pripadajuće novčane pomoći, kao i razlozi prestanka novčane pomoći usklađeni sa odredbama Odluke/22., što je detaljno navedeno u izreci i u obrazloženju rješenja tijela prvog stupnja.

9. Iz podataka spisa, nadalje, nesporno proizlazi da je tužiteljica 24. travnja 2023. protiv citiranog prvostupanjskog rješenja podnijela prigovor (zaprimljen 28. travnja 2023.), a koji je osporenim rješenjem tuženika od 15. lipnja 2023. odbijen. Prvostupanjski sud je pobijanom presudom upravno taj pojedinačni akt tuženika ocijenio zakonitim, uz jasno, detaljno i potpuno obrazloženje, pa tužiteljica neosnovano smatra da iz obrazloženja presude nije vidljivo o kojem točno pravnom lijeku je u upravnom postupku odlučeno.

10. Glede prigovora tužiteljice da se pravomoćni akti kojima je stranka stekla određeno pravo mogu poništiti, ukinuti ili izmijeniti samo putem izvanrednih pravnih lijekova u slučajevima propisanim zakonom, a da Odluka/22. nije zakon te se na njoj ne može temeljiti osporeno rješenje, nije osnovan. Naime, pravo uređeno zakonom i stečeno na temelju zakona po prirodi stvari nije dopušteno ukinuti pravnim aktom niže pravne snage od zakona, već samo zakonom. Međutim, ako je riječ o pravu stečenom isključivo na temelju nekog drugog propisa, odnosno općeg akta, rješenje se može ukinuti ako je to dopušteno tim propisom odnosno općim aktom kojim je pravo i uspostavljeno. S tim u svezi napominje se da je u usporedivoj situaciji pravomoćnim presudama ovoga Suda (npr. poslovni broj: Usž-4322/2022 od 22. ožujka 2023. i Usž- 3384/2022 od 15. ožujka 2023.) ocijenjena zakonitom intervencija u pravomoćnim aktom priznato pravo. Osim toga, u situaciji u kojoj je neko pravo priznato općim aktom jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave bez da je za to postojala zakonska obveza, kao što je u konkretnom slučaju, priznavanje takvog prava odnosno davanje neke druge beneficije isključivo je izraz volje jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave da prizna takvo pravo odnosno dodijeli beneficiju. Takav opće normativni akt u svemu je usporediv sa zakonom (sadrži apstraktne i generalne norme), osim po donositelju. Osim toga treba reći da je na temelju članka 2. stavka 1. ZUP-a upravna stvar određena i kao stvar u kojoj javnopravno tijelo u upravnom postupku rješava na temelju općeg akta.

11. Nadalje, nisu osnovani prigovori tužiteljice da je odlukama tuženika povrijeđeno načelo razmjernosti u zaštiti prava stranaka i javnog interesa. Naime, u presudi ovoga Suda poslovni broj: Usoz-143/2022 od 27. veljače 2023., kojom su odbijeni prijedlozi za ocjenu zakonitosti Odluke/22., a koju je Ustavni sud Republike Hrvatske ocijenio ustavnopravno osnovanom u odluci broj: U-III-1744/2023 i dr. od 14. studenoga 2023., istaknuto je da je sud već u ranijoj presudi ocijenio legitimnim cilj koji je Grad Zagreb želio postići donošenjem Odluke/21., imajući na umu nepobitno pravo predstavničkog tijela Grada Zagreba da uredi odnosno modificira novčanu pomoć roditelja odgojitelja (koju je, bez zakonske obveze, usko određenoj kategoriji osoba dala ranija vlast) na način koji smatra odgovarajućim odnosno sukladno s politikom predstavničke većine u Gradskoj skupštini Grada Zagreba. U toj presudi Sud nije našao da bi skraćivanje novčane pomoći za roditelja odgojitelja s maksimalnih 15 na 7 godina života djeteta bilo u nesuglasju s načelom razmjernosti, te je s obzirom da se u Odluci/22. razdoblje primanja naknade skraćuje s ranijih 15 na 7 godina, zaključio da je u tom dijelu primjenjiv stav Suda iz ranije presude (točka 35.). U konačnici je ocijenjeno da je donošenjem Odluke/22. postupljeno u skladu sa stajalištem Suda iz pravomoćne presude broj: Usoz-8/2022-68 od 5. srpnja 2022. te da je donositelj kompenzacijskim mjerama uspostavio ravnotežu između javnog interesa i zaštite legitimnih očekivanja adresata osporene Odluke (točke 51. – 56. obrazloženja).

12. S obzirom na izneseno, prvostupanjski sud se osnovano odlučujući o navodima odnosno razlozima tužbe pozvao na navedena pravna stajališta odnosno navedene odluke ovoga Suda kao i Ustavnog suda Republike Hrvatske, te je suprotno navodima žalbe dao valjane i jasne razloge zbog kojih je osporeno rješenje tuženika ocijenio zakonitim, čime je i prigovore odnosno razloge iznesene u tužbi ocijenio neosnovanima.

13. Suprotno žalbenim navodima o povredi procesnih prava tužiteljice jer joj sud nije omogućio očitovati se na zaprimljeni spis tuženika, treba reći da je na ročištu za raspravu koje je održano 21. veljače 2025. tužiteljici, zastupanoj po profesionalnom opunomoćeniku, dopušten uvid u spis tuženika, te kako isti sadržava podneske i dokumentaciju koju je sama tužiteljica dostavila tuženiku, kao i odluke javnopravnog tijela u odnosu na koje je izjavila prigovor, razumno je očekivati da je sadržaj navedenih akata i podnesaka tužiteljici poznat (rješenje o priznavanju prava, prvostupanjsko rješenje, rješenje tuženika, prigovor tužiteljice, medicinska dokumentacija tužiteljice, ugovor o kreditu). Napominje se osim toga da je tužiteljica i prije održavanja rasprave imala mogućnost kod prvostupanjskog suda zatražiti i ostvariti pravo na razgledavanje spisa predmeta sukladno odredbi članka 113. ZUS-a. Također, tužiteljica se u podnesku od 29. rujna 2023. očitovala na tuženikov odgovor na tužbu, iz kojeg je vidljivo da je tuženik sudu spise predmeta dostavio redovnom poštom. Isto tako iz raspravnog zapisnika vidljivo je da tužiteljica nakon izvršenog uvida u spis tuženika nije stavila nikakav prigovor glede kratkoće vremena za vršenje uvida, koje sada iznosi u žalbi.

14. Tužiteljica neosnovano smatra da su u upravnom sporu povrijeđene odredbe ZUS-a glede poziva za ročište za objavu presude, jer je na ročištu za raspravu 20. veljače 2025., na kojem je bila nazočna opunomoćenica tužiteljice, određeno da će se presuda objaviti 27. veljače 2025., uz naznaku da su prisutne stranke to primile na znanje i da se neće posebno pozivati, a što je u skladu sa člankom 21. stavkom 1. ZUS-a. Naime, prema navedenoj odredbi presuda se objavljuje u roku koji ne može biti dulji od 30 dana od dana zaključenja rasprave. U konkretnom slučaju ne radi se o zakazivanju rasprave prema članku 89. ZUS-a, na koji se tužiteljica u žalbi poziva. Paušalni prigovor da sud na ročištu za objavu presudu nije uopće obrazložio, nije od utjecaja na pravilnost i zakonitost same presude niti na ostvarivanje procesnih prava tužiteljice i daljnje pravne zaštite. Pri tome se napominje da opunomoćenica tužiteljice na predmetni zapisnik nije iznijela nikakve primjedbe.

15. Glede prigovora tužiteljice da osporeni akt nije donesen u propisanom roku prvostupanjski je sud pravilno utvrdio da je rok propisan člankom 6. Odluke/22. procesni instruktivni rok istekom kojeg ne prestaje pravo nadležnog tijela za donošenje pojedinačne Odluke radi usklađenja s Odlukom/22, te je dao valjane razloge zbog kojih je taj prigovor ocijenjen neosnovanim.

16. U odnosu na prigovor tužiteljice da joj je sud u upravnom sporu onemogućio osporavanje vjerodostojnosti i istinitosti javne isprave, ovaj Sud nalazi da prvostupanjski sud time što je odbio provesti predloženi dokaz grafološkim vještačenjem potpisa Gradonačelnika na osporenom rješenju zbog paušalno iznesenog prigovora odnosno sumnje u vjerodostojnost potpisa na tom rješenju, nije potvrdio u konkretnom slučaju tužiteljici. pravo na pristup sudu. Za odbijanje dokaznog prijedloga prvostupanjski je sud dao dostatne razloge, cijeneći provođenje predloženog dokaza nepotrebnim i neekonomičnim te u suprotnosti s odredbom članka 8. ZUS-a , koje razloge ovaj Sud nalazi pravilnim. Naime, u skladu s člankom 8. stavkom 1. ZUS-a sud upravni spor treba provesti brzo i bez odugovlačenja, uz izbjegavanje nepotrebnih radnji i troškova, onemogućiti zlouporabu prava stranaka i drugih sudionika u sporu te odluku donijeti u razumnom roku, u skladu s kojim načelom je prvostupanjski sud i postupio. Pri tome valja reći da sud sukladno odredbi članka 49. stavka 3. ZUS-a , nije vezan prijedlozima stranaka ni u pogledu činjenica koje treba utvrditi niti dokaza kojima se one mogu utvrditi.

17. S obzirom na naprijed izneseno, prema ocjeni ovoga Suda navodi žalbe nisu osnovani niti od utjecaja na donošenje drukčije odluke. Prvostupanjski je sud stoga, na temelju razmatranja relevantnih pravnih i činjeničnih pitanja u konkretnom slučaju, a sukladno dosadašnjoj praksi i pravnom stajalištu ovoga Suda , osnovano odbio tužbeni zahtjev ocjenjujući da je osporeno rješenje tuženika doneseno na temelju potpuno i pravilno utvrđenog činjeničnog stanja na koje je pravilno primijenjeno mjerodavno materijalno pravo.

18. Stoga je na temelju odredbe članka 135. stavka 1. ZUS-a odlučeno kao u točki I. izreke.

19. Zahtjev tužiteljice za naknadu troškova žalbenog postupka valjalo je odbiti na temelju članka 147. stavka 1. ZUS-a (točka II. izreke).

U Zagrebu , 21. studenoga 2025.

Predsjednica vijeća

Snježana Horvat-Paliska