Poslovni broj: Usž-4083/2025-2

REPUBLIKA HRVATSKA

VISOKI UPRAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

Z A G R E B

Frankopanska 16

U  I M E  R E P U B L I K E  H R V A T S K E

P R E S U D A

Visoki upravni sud Republike Hrvatske u vijeću sastavljenom od sutkinja toga suda, Eveline Čolović Tomić, predsjednice vijeća, Senke Orlić-Zaninović i Kristine Senjak Krunić, članica vijeća te više sudske savjetnice Nele Petrović, zapisničarke, u upravnom sporu tužiteljice ĆV, [adresa], OIB: [osobni identifikacijski broj], koju zastupa opunomoćenik Martin Sherri, odvjetnik iz Zagreba, Kordunska 1, protiv tuženog Grada Zagreba, Zagreb, Trg Stjepana Radića 1, OIB: 61817894937, radi novčane pomoći za roditelja odgojitelja, odlučujući o žalbi tužiteljice protiv presude Upravnog suda u Zagrebu, poslovni broj: Us I-4336/2024-7 od 12. lipnja 2025., na sjednici vijeća održanoj 11. studenoga 2025.

p r e s u d i o  j e

I. Odbija se žalba tužiteljice i potvrđuje presuda Upravnog suda u Zagrebu, poslovni broj: Us I-4336/2024-7 od 12. lipnja 2025.

II. Odbija se zahtjev tužiteljice za naknadu troška žalbenog postupka.

Obrazloženje

1. Pobijanom presudom prvostupanjskog upravnog suda odbija se tužbeni zahtjev za poništavanje rješenja tuženika, KLASA: UP/II-551-06/23-014/666, URBROJ: 251- 02-01/001-23-6 od 14. srpnja 2023. te zahtjev tužiteljice za naknadu troška ovog upravnog spora.

2. Osporavanim rješenjem tuženika odbijen je prigovor tužiteljice izjavljen protiv rješenja Grada Zagreba, Gradskog ureda za socijalnu zaštitu, zdravstvo, branitelje i osobe s invaliditetom, Sektora za socijalnu politiku, Odjela za demografski razvoj, Odsjeka za pronatalitetnu politiku, KLASA: UP/I-551-06/22-013/858, URBROJ: 251- 09-22-1/003-23-11 od 29. svibnja 2023., kao neosnovan. Navedenim prvostupanjskim rješenjem djelomično se izmjenjuje ranije rješenje Grada Zagreba, Gradskog ureda za obrazovanje, kulturu i sport, KLASA: UP/I-551-06/16-013/71, URBROJ: 251-10-01-16- 3, od 4. listopada 2016., na način kako je izrekom toga rješenja određeno, sukladno odredbi članka 6. Odluke o izmjenama i dopunama Odluke o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja („Službeni glasnik Grada Zagreba, broj: 25/22., dalje: Odluka /22), kojim je propisano da će gradsko upravno tijelo po službenoj dužnosti donijeti pojedinačne akte radi usklađenja s Odlukom/22.

3. Tužiteljica je protiv prvostupanjske presude podnijela žalbu iz svih žalbenih razloga propisanih u Zakonu o upravnim sporovima („Narodne novine“, broj: 36/24., dalje u tekstu: ZUS). U razlozima žalbe, u bitnom, navodi da joj je rješenjem Grada Zagreba, Gradskog ureda za obrazovanje, kulturu i sport, KLASA: UP/I-551-06/16- 013/71, URBROJ: 251-10-01-16-3 od 4. listopada 2016., priznato pravo na novčanu pomoć primjenom Odluke o novčanoj pomoći za majku odgojiteljicu („Službeni glasnik Grada Zagreba“, broj 16/16. i 19/16., dalje: Odluka/16), te da Odluka/22, nije relevantna za ovaj spor jer njome nije zadirano u Odluku/16, već je Odlukom/22 izmijenjen opći akt naziva Odluka o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja („Službeni glasnik Grada Zagreba'' broj: 10/18; u daljnjem tekstu: Odluka/18).

3.1. Nadalje, smatra da je sud povrijedio pravo na pravično suđenje jer je propustio provesti test razmjernosti te je paušalno sudio ''argumentom autoriteta'', implicirajući stavove ovog Suda sadržane u presudama poslovni broj: Usoz-143/22-91 od 27. veljače 2023. te Usoz-8/22-68 od 5. srpnja 2022. godine.

3.2. Navodi da je sud propustio u presudi navesti, a onda i uopće suditi o odlučnim prigovorima koji se odnose na primjenu materijalnog prava, koje je tužiteljica iznijela tijekom upravnog spora.

3.3. Sud nije cijenio niti prigovor diskriminacije po dobi koja je posljedica toga da se tužiteljici uskraćuje daljnja naknada dok se osobama u usporedivoj situaciji i dalje svaki mjesec naknada plaća i to isključivo ovisno o dobi djeteta, a što čini i povredu članka 14. Konvencije. U svezi s time ukazuje na shvaćanje Europskog suda za ljudska prava u presudi Beeler protiv Švicarske.

3.4. Mišljenja je da je sud propustio suditi i u odnosu na prigovor tužiteljice da je ista temeljem pravomoćnog rješenja, uz novčanu pomoć koja joj je plaćana mjesečno, ujedno ostvarivala i plaćene doprinose odnosno obvezno i mirovinsko osiguranje, pa da se u skladu sa ustaljenom praksom ESLJP-a tim više radi o pravu vlasništva odnosno pravu koje je obuhvaćeno člankom 1. Protokola 1. Konvencije. Posljedično tomu je tužiteljica prigovarala da joj se narušava pravo vlasništva i legitimni interes, i to nerazmjerno i diskriminatorno.

3.5. Poziva se na odluku Ustavnog suda Republike Hrvatske U-III-96/2023 od 26. ožujka 2025. te prigovara da obrazloženje ne sadrži propisane dijelove u skladu s odredbama ZUS-a odnosno u skladu s člankom 119. stavkom 5. ZUS-a.

3.6. Nadalje, prigovara da drugostupanjsko rješenje uopće ne sadrži potpis na aktu, već nečitak ''rukopis'', zbog čega nedostaje potpis ovlaštene službene osobe na aktu. Osporava i nadležnost tuženika za donošenje odluke o prigovoru protiv prvostupanjskog rješenja. Smatra da se Odluka/22 ne može niti primijeniti, a čak i da je primjenjiva, presuda bi bila nezakonita jer je propisan procesni prekluzivni rok u upravnom pravu, posljedično čemu je utrnula ovlast javnopravnog tijela da donese prvostupanjsko rješenje.

3.7. Ističe da je sud nepravilno odlučio o prigovoru neovlaštenog postupanja prvostupanjskog javnopravnog tijela. Ističe da Sistematizacija na koju se sud poziva, a primjenu koje je tužiteljica također osporila, sadrži propisivanje ovlasti ovisno o rangu i kategoriji odnosno podkategoriji službenika, a da sud ničime nije utvrdio koji je rang imala konkretna službena osoba i samim time je li bila ovlaštena donijeti rješenje.

3.8. Navodi da je nepravilan zaključak prvostupanjskog suda da je rok propisan člankom 6. Odluke/22 procesni instruktivni rok, jer se, prema mišljenju tužiteljice, radi o prekluzivnom roku. Mišljenja je da nije dopušteno primijeniti Odluku/22 izravno na prava i obveze uređena pravomoćnim upravnim aktom, bez vremenskog ograničenja.

3.9. Smatra da prvostupanjsko rješenje treba oglasiti ništavim sukladno odredbi članka 128. stavka 1. točke 5. ZUP-a, jer ne postoji ni zahtjev stranke, ni zakon koji ovlašćuje postupiti.

3.10. Poziva se na brojne odluke ESLJP-a i USRH koje smatra primjenjivima u konkretnoj upravnoj stvari.

3.11. Mišljenja je da je sud nezakonito odbio dokazne prijedloge, odlučujući i saslušanje tužiteljice, čime je povrijeđeno načelo jednakosti oružja te je isključena individualizacija.

3.12. Konačno, po mišljenju tužiteljice, Sud čini daljnju bitnu povredu odredaba upravnog spora, budući da je tužiteljica u svojoj tužbi izričito predložila i poništenje prvostupanjskog rješenja, o čemu sud nije odlučio.

3.13. S tim u vezi , smatra nezakonitom i točku II. izreke presude, obzirom da je sud umjesto da usvoji tužbeni zahtjev i dosudi zatražene troškove, istog odbio, kao i zahtjev za naknadu troškova spora. Predlaže usvojiti žalbu te poništiti prvostupanjsku presudu u cijelosti i vratiti predmet prvostupanjskom sudu na ponovno odlučivanje, a podredno predlaže presudom riješiti stvar na način da se u cijelosti usvoji tužbeni zahtjev. Potražuje trošak sastava žalbe po ovlaštenom opunomoćeniku odvjetniku.

4. Tuženik, iako uredno pozvan, nije podnio odgovor na žalbu.

5. Žalba nije osnovana.

6. Ispitujući pobijanu presudu sukladno članku 134. stavku 1. ZUS-a, ovaj Sud nalazi da prvostupanjski upravni sud odbijanjem tužbenog zahtjeva nije povrijedio zakon na štetu tužiteljice te je za svoju odluku dao valjano obrazložene razloge.

7. Prije svega, valja reći da je Odluka/22, kojom je izmijenjena Odluka o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja („Službeni glasnik Grada Zagreba“, broj: 10/18., 20/21.), bila predmetom ocjene zakonitosti te su presudom Suda, poslovni broj: Usoz- 143/2022-91 od 27. veljače 2023., odbijeni prijedlozi za ocjenu zakonitosti Odluke/22, kojom su promijenjeni uvjeti prestanka novčane pomoći i iznosi novčane pomoći, a koju presudu je Ustavni sud Republike Hrvatske ocijenio ustavnopravno osnovanom (odluka i rješenje poslovni broj: U-III-1744/2023 i dr. od 14. studenoga 2023.).

8. Odredbom članka 10. Odluke o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja ("Službeni glasnik Grada Zagreba", broj: 10/18., 20/21., 25/22., dalje: Odluka/18-22) propisano je da se prigovor na pojedinačne akte nadležnog gradskog upravnog tijela donesene na temelju ove odluke podnosi gradonačelniku Grada Zagreba u roku od osam dana od dostave pojedinačnog akta, preko nadležnoga gradskoga upravnoga tijela. Gradonačelnikova odluka o prigovoru je konačna.

9. Treba reći da je i odredba članka 10. navedene Odluke/18-22 bila predmetom ocjene zakonitosti u objektivnom upravnom sporu. Presudom Suda, poslovni broj: Usoz-254/2023-7 od 19. prosinca 2023. zahtjev i prijedlog za ocjenu zakonitosti naprijed navedenog članka 10. Odluke/18-22 je odbijen.

10. U toj presudi Sud je ocijenio, kako s obzirom na odredbe Zakona o upravnim sporovima proizlazi da time što je člankom 10. Odluke/18-22 propisan prigovor kao pravni lijek protiv pojedinačnog upravnog akta, o kojem odlučuje gradonačelnik, nije onemogućeno pravo stranke na kontrolu zakonitosti pojedinačnog upravnog akta od strane suda pune jurisdikcije te da pravni lijek iz te odredbe ne onemogućuje sudsku zaštitu, jer se nakon odluke o prigovoru može pokrenuti sudski spor pred sudom pune jurisdikcije u kojem sporu je sud ovlašten preispitati sva činjenična i pravna pitanja, a stranka u sporu ima sva prava zajamčena Ustavom Republike Hrvatske te da je nakon odluke prvostupanjskog upravnog suda, pod zakonom propisanim uvjetima, moguće izjaviti žalbu ovom Sudu, čime se osigurava dvostupanjska sudska zaštita. Stoga da je u konkretnom slučaju, zakonom propisanom mogućnosti pokretanja upravnog spora protiv pojedinačnog upravnog akta, osigurana sudska kontrola takvih pojedinačnih upravnih akata zbog čega zahtjev i prijedlog nisu osnovani (točka 17. i 20.).

10.1. Izražavajući naprijed navedeno shvaćanje, Sud je imao u vidu i izraženo stajalište Ustavnog suda Republike Hrvatske iz odluke U-I-2911/2017 od 5. veljače 2019. (točka 18. i 19. presude).

11. Nije osnovan prigovor nenadležnosti tuženika. Naime, odredbom članka 10. Odluke/18-22 propisano je da se prigovor na pojedinačne akte nadležnog gradskog upravnog tijela donesene na temelju ove odluke podnosi gradonačelniku Grada Zagreba u roku od osam dana od dostave pojedinačnog akta, preko nadležnoga gradskoga upravnoga tijela. Gradonačelnikova odluka o prigovoru je konačna. Nadležnost gradonačelnika Grada Zagreba, proizlazi i iz svojstva izvršnog tijela jedinice lokalne samouprave, koje nadzire rad tijela uprave prema članku 48. stavku 1. točki 3. Zakona o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi („Narodne novine“, broj: 33/01., 60/01., 129/05., 36/09., 36/09., 109/07., 125/08., 150/11., 144/12., 123/17., 98/19.), u ovom slučaju kao drugostupanjsko tijelo koje je, općim aktom predstavničkog tijela jedinice lokalne samouprave, ovlašteno kontrolirati zakonitost rada tijela uprave u predmetnim slučajevima.

12. Također neosnovano tužiteljica smatra da drugostupanjsko rješenje ne sadrži potpis budući da je u konkretnom slučaju kao osoba koja je donijela rješenje naznačen Gradonačelnik Grada Zagreba koji je isto i potpisao, a koji je Odlukom/18 izričito ovlašten za rješavanje o ovom sui generis prigovoru.

13. Nadalje, suprotno navodu tužiteljice da je sporno ovlaštenje osobe koja je donijela prvostupanjsko rješenje treba reći da je takav navod neosnovan jer je, pravilnom primjenom odredbe članka 23. Zakona o općem upravnom postupku („Narodne novine“, broj: 47/09., 110/21., dalje: ZUP), rješenje donijela službena osoba u čijem opisu poslova je vođenje tog postupka ili rješavanje u upravnim stvarima sukladno propisima o ustrojstvu javnopravnih tijela.

14. Naime, Sud je, uvidom u Pravilnik o unutarnjem redu Gradskog ureda za socijalnu zaštitu, zdravstvo, branitelje i osobe s invaliditetom ("Službeni glasnik Grada Zagreba", broj: 13/22. i 31/22.), utvrdio da je odredbom članka 5. podtočka 2.2.1. propisano da se u Odsjeku za pronatalitetnu politiku, obavljaju, između ostalog, poslovi rješavanja u upravnim stvarima vezano uz ostvarenje novčane pomoći za roditelja odgojitelja. Prema točki 74. (2.2.1. Odsjek za pronatalitetnu politiku) Sistematizacije radnih mjesta u Uredu, koja je prilog navedenom Pravilniku, u opis poslova stručnog savjetnika za provedbu i kontrolu mjera pronatalitetne politike spadaju i poslovi rješavanja u složenim upravnim stvarima u prvom stupnju sukladno Odluci u novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja, zbog čega je odluku u prvom stupnju donijelo nadležno tijelo te potpisala osoba koja je to rješenje i donijela čime je postupljeno sukladno odredbi članka 23. ZUP-a.

15. Nadalje, rok propisan odredbom članka 6. Odluke/22 je procesni instruktivni rok istekom kojeg ne prestaje pravo nadležnog tijela na donošenje pojedinačne odluke radi usklađenja s odredbama Odluke/22. Osim toga, valja reći da je rješenjem Suda poslovni broj: Usoz-143/2022-15 od 12. prosinca 2022. obustavljeno izvršenje naprijed navedene Odluke/22, koja obustava izvršenja nastupa danom donošenja rješenja i traje do donošenja odluke Visokog upravnog suda Republike Hrvatske u postupku ocjene zakonitosti tog općeg akta, koji je, kao što je već navedeno ocjenjen zakonitim presudom Suda, poslovni broj: Usoz-143/22-91 od 27. veljače 2023. pa za vrijeme obustave izvršenja Odluke/22 nadležno tijelo nije smjelo postupati po istoj.

16. U odnosu na prigovor da sud nije proveo predložene dokaze, treba reći da sud nije vezan prijedlozima stranaka ni u pogledu činjenica koje je trebalo utvrditi ni dokaza kojima se one mogu utvrditi (članak 49. stavak 4. ZUS-a). Osnovano je prvostupanjski sud ocijenio izvođenje dokaza koje tužiteljica predlaže nepotrebnim, budući da se sve relevantne činjenice o kojima ovisi odluka o zakonitosti rješenja tuženika, na nedvojben način mogu utvrditi temeljem dokumentacije u spisu predmeta, zbog čega, i po ocjeni ovog Suda izvođenje predloženih dokaza, imajući u vidu podatke spisa predmeta, ne bi dovelo do drugačijeg rješenja ove upravne stvari.

17. Neprovođenje dokaza predloženih po tužiteljici, samo po sebi nema za posljedicu povredu načela pravičnog suđenja na koje ona upire u žalbi. Naime, zahtjevi načela pravičnog postupka ne postavljaju pravila o tome koje bi dokazne prijedloge sud trebao u konkretnom slučaju prihvatiti ili na koji način bi trebao ocjenjivati dokaze, slijedom čega je odluka o tome koje će od predloženih dokaza izvesti isključivo na sudu te ne ovisi o volji stranaka. Pritom se napominje da ni ustavne ni konvencijske odredbe ne jamče stranci u postupku pravo da se sasluša određena stranka, izvede određeni dokaz, već jednakost stranaka u mogućnosti korištenja procesnih sredstava pretpostavlja razumnu mogućnost stranaka da izlože činjenice, podupru ih svojih dokazima na način da ni jednu od stranaka ne stavljaju u bitno lošiji položaj u odnosu na suprotnu stranku, čemu je ovdje udovoljeno.

18. U odnosu na prigovor na sadržaj obrazloženja prvostupanjske odluke, Sud nalazi potrebnim istaknuti da se obveza obrazlaganja presude ne može shvatiti kao zahtjev za detaljnim odgovorom na svaki navod, već opseg obrazlaganja odluke ovisi o prirodi iste te se utvrđuje prema okolnostima konkretnog slučaja i prirodi stvari, s tim da u obrazloženju moraju biti navedeni relevantni razlozi na kojima je donesena odluka utemeljena. Tom uvjetu je ovdje udovoljeno, jer je u osporenoj presudi prvostupanjski sud naveo pravno odlučne razloge kojima se rukovodio ocjenjujući zakonitom odluku tuženika, a iz kojih razloga posljedično proizlazi neosnovanost tužbenih prigovora na kojima tužiteljica inzistira i u žalbi.

19. Nadalje, ovaj Sud je već u presudi, poslovni broj: Usoz-8/2022-68 od 5. srpnja 2022., utvrdio da ciljeve koje Grad želi postići donošenjem osporene Odluke smatra legitimnima pri čemu valjati imati na umu neupitno pravo predstavničkog tijela Grada Zagreba da uredi odnosno modificira novčanu pomoć roditelja odgojitelja (koju je, bez zakonske obveze, određenoj, usko određenoj kategoriji osoba dala ranija gradska vlast) na način koji smatra odgovarajućim odnosno sukladno s politikom predstavničke većine u Gradskoj skupštini Grada Zagreba (točka 141.). U presudi ovog Suda, poslovni broj: Usoz-143/2022-91 od 27. veljače 2023., Sud nije našao da bi donošenje nove Odluke/22 bilo u nesuglasju s načelom razmjernosti te zaključio da je donositelj uvedenim kompenzacijskim mjerama uspostavio ravnotežu između javnog interesa i zaštite legitimnih očekivanja adresata osporene Odluke (točka 35., 51. do 56.). Stoga Sud ocjenjuje neosnovanim prigovore povrede prava vlasništva zajamčenog Ustavom Republike Hrvatske i člankom 1. Protokola 1. uz Konvenciju. Valja reći da nisu od utjecaja na drukčije rješavanje ove upravne stvari odluke Europskog suda za ljudska prava, USRH te Suda Europske unije na koje se tužiteljica paušalno poziva.

20. Ovaj Sud je ocijenio neosnovanim i prigovor tužiteljice u pogledu diskriminacije na osnovi dobi djeteta, s obzirom da je članak 7. Odluke/18, odnosno članak 4. Odluke/22, kojim je propisano da novčana pomoć prestaje 30. rujna 2023. korisniku čije je dijete za koje je ostvarena novčana pomoć navršilo 7 godina ili će do 30. rujna 2023. navršiti 7 godina, ocijenjen ustavnopravno prihvatljivim, kako je pojašnjeno u ranijim točkama ovosudne presude. S tim u vezi, neosnovano se tužiteljica poziva na odluku u predmetu Beeler protiv Švicarske. Naime, u toj odluci je sud utvrdio da je ukidanje mirovine za udovce bilo diskriminatorno jer su udovice u usporedivoj situaciji i dalje imale to pravo, što ovdje nije slučaj, niti se može usporediti jer se Odluka/22 primjenjuje jednako na sve korisnike kojima su prestali uvjeti propisani tom odlukom.

21. Neosnovano tužiteljica prigovara i da u konkretnom slučaju nije bilo osnove za primjenu Odluke/22. Naime, tužiteljica je pravo na novčanu pomoć za roditelja odgojitelja ostvarila temeljem Odluke o novčanoj pomoći za majku odgojiteljicu („Službeni glasnik Grada Zagreba“, broj 16/16.) čiji je naziv, uz odgovarajuće izmjene sadržaja te odluke promijenjen u naziv: Odluka o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja („Službeni glasnik Grada Zagreba“, 16/16.,19/16.). Ova Odluka prestala je važiti stupanjem na snagu Odluke o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja („Službeni glasnik Grada Zagreba“, broj 10/18.), a člankom 11. Odluke /18-22 je propisano da će se roditeljima odgojiteljima koji su novčanu pomoć ostvarili do stupanja na snagu te odluke uskladiti mjesečni novčani iznosi s iznosima iz članka 5. odluke pa je Odluka/18-22 pravilno primijenjena na pravo na naknadu tužiteljice.

22. Vezano za odredbu članka 6. Odluke/22, valja istaknuti da je ovaj Sud u presudi Usoz-254/2023-7 od 19. prosinca 2023., zakonitost odredbi Odluke/22 razmatrao u povodu prijedloga zasnovanih na prigovorima koje tužiteljica ističe i u ovom postupku, pri čemu valja ukazati na odredbe članka 10. stavka 2. ZUS-a kojim je propisano da je pravomoćna presuda suda kojom se odlučuje o zakonitosti općeg akta obvezna za sve. Odlukom/22, koju su zakonitom i ustavnopravno prihvatljivom ocijenili ovaj Sud, a tako i Ustavni sud Republike Hrvatske, Grad Zagreb je na drugačiji način riješio uvjete i način dodjele novčane pomoći za roditelje odgojitelje, slijedom čega ima pravo pojedinačnim aktima odrediti trajanje novčane pomoći i njenu visinu u skladu s pravilima uspostavljenima novom Odlukom.

23. Slijedom svega navedenog, valjalo je, pozivom na odredbu članka 135. stavka 1. ZUS-a, odlučiti kao u točki I. izreke, a odluka o troškovima spora (točka II. izreke) utemeljena je na odredbi članka 147. stavka 1. u vezi članka 148. stavka 4. istog Zakona.

U Zagrebu, 11. studenoga 2025.

Predsjednica vijeća

Evelina Čolović Tomić