Poslovni broj: Usž-2886/2025-2

REPUBLIKA HRVATSKA

VISOKI UPRAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

Z A G R E B

Frankopanska 16

U  I M E  R E P U B L I K E  H R V A T S K E

P R E S U D A

Visoki upravni sud Republike Hrvatske u vijeću sastavljenom od sudaca toga suda Mirjane Čačić, predsjednice vijeća, Ane Berlengi Fellner i mr.sc. Inge Vezmar Barlek, članica vijeća te više sudske savjetnice-specijalistice Ivane Mamić Vuković, zapisničarke, u upravnom sporu tužitelja ĆB iz [adresa], zastupanog po opunomoćeniku Alenu Boškoviću, odvjetniku u Rijeci, protiv tuženika Ministarstva pravosuđa, uprave i digitalne transformacije Republike Hrvatske (ranije: Ministarstvo pravosuđa i uprave), Uprave za građansko, trgovačko i upravno pravo, Zagreb, Grada Vukovara 49, uz sudjelovanje zainteresiranih osoba 1.) Županijsko državno odvjetništvo u Osijeku, Osijek, Kapucinska 21 i 2.) INA-Industrija nafte d.d. iz Zagreba, Avenija V. Holjevca 10, koju zastupa opunomoćenik Josip Mađarić, odvjetnik u Odvjetničkom društvu Mađarić & Lui d.o.o. iz Zagreba, Zelinska 4, radi oglašivanja ništavim rješenja o naknadi za oduzetu imovinu, odlučujući o žalbi zainteresirane osobe 2.) protiv presude Upravnog suda u Osijeku, poslovni broj: Us l-1276/2023 od 14. travnja 2025., na sjednici vijeća održanoj 6. studenog 2025.

p r e s u d i o  j e

I. Žalba se usvaja i poništava se točka I. i II. izreke presude Upravnog suda u Osijeku, poslovni broj: Us l-1276/2023 od 14. travnja 2025., dok točke III., IV., V. i VI. izreke ostaju neizmijenjene.

II. Poništava se rješenje Ministarstva pravosuđa i uprave Republike Hrvatske, Uprave za građansko, trgovačko i upravno pravo, KLASA: UP/II-942- 01/20-01/10, URBROJ: 514-04-02-01-01/07-23-02 od 14. srpnja 2023. III. Odbija se žalba zainteresirane osobe 2.) izjavljena protiv rješenja Ureda državne uprave u Osječko-baranjskoj županiji, Službe za imovinsko- pravne poslove, KLASA: UP/I-943-01/19-01/22, URBROJ: 2158-04-00/1-19-4 od 27. studenog 2019.

IV. Nalaže se tuženiku da zainteresiranoj osobi 2.) naknadi trošak sastava žalbe u ukupnom iznosu od 1.562,50 € (slovima: tisućupetsto šezdesetdvaeura i pedesetcenti) u roku od 15 dana od dana dostave ove presude.

Obrazloženje

1. Osporenom presudom prvostupanjskog upravnog suda u točki I. izreke poništeno je rješenje tuženika, KLASA: UP/II-942-01/20-01/10, URBROJ: 514-04-02- 01-01/07-23-02 od 14. srpnja 2023. te je predmet vraćen na ponovni postupak, dok je točkom II. izreke određeno da se tuženik dužan držati pravnih shvaćanja i primjedbi suda izraženih u obrazloženju osporene presude. Točkama III., IV. i V. izreke odlučeno je o zahtjevu tužitelja za naknadu troškova upravnog spora, dok je točkom VI. izreke odbijen kao neosnovan zahtjev zainteresirane osobe 2.) za naknadu troškova upravnog spora.

2. Navedenim rješenjem tuženika u točki 1. izreke poništeno je rješenje prvostupanjskog upravnog tijela – Ureda državne uprave u Osječko-baranjskoj županiji, Službe za imovinsko-pravne poslove, KLASA: UP/I-943-01/19-01/22, URBROJ: 2158-04-00/1-19-4 od 27. studenog 2019. te je točkom 2. izreke oglašeno ništavim rješenje Ureda državne uprave u Osječko-baranjskoj županiji, Službe za imovinsko-pravne poslove, KLASA: UP/I-943-01/18-01/23, URBROJ: 2158-04-01/2- 19-12 od 18. lipnja 2019. Prvostupanjskim upravnim rješenjem od 27. studenog 2019. odbijen je kao neosnovan zahtjev zainteresirane osobe 2.) za oglašivanje ništavim prvostupanjskog upravnog rješenja od 18. lipnja 2019. kojim je tužitelju utvrđeno pravo na naknadu za oduzeto poduzeće koje se nalazilo na katastarskim česticama k. o. [katastarska općina] navedenim u tom rješenju, ukupne površine 30512 m2, koje su danas kao građevinsko zemljište, dio k. č. br. [katastarska čestica] k. o. [katastarska općina], površine 33122 m2, odnosno za 5.088,5 dionica (od ukupno 16.700 dionica) oduzetog poduzeća „IPOIL“ a.d. rafinerija mineralnih ulja iz Osijeka, naknada je određena u vrijednosnim papirima- dionicama zainteresirane osobe 2.) te je ujedno zainteresirana osoba 2.) određena kao obveznik naknade.

3. Zainteresirana osoba 2.) u pravodobno izjavljenoj žalbi osporava presudu upravnog suda u cijelosti iz svih zakonom propisanih žalbenih razloga. U bitnome citira dijelove obrazloženja osporene presude te navodi kako je njena izreka protivna odredbama Zakona o upravnim sporovima. Ovo stoga što u situaciji kad sud ne riješi upravnu stvar sam, već predmet vrati na ponovni postupak, dužan je u odluci navesti obvezu postupanja nadležnog tijela u skladu s pravnim shvaćanjima i primjedbama suda izraženim u obrazloženju presude, te ukoliko stvar ne riješi sam, dužan je detaljno obrazložiti zašto nije tako odlučio, a čemu nije udovoljeno u konkretnom slučaju. Drugim riječima, iz obrazloženja osporene presude nije vidljivo zašto sud nije sam riješio upravnu stvar nakon što je utvrdio da su točke II. i III. izreke prvostupanjskog upravnog rješenja od 18. lipnja 2019. ništave. Osim toga, u obrazloženju nije iznio nikakve razloge koji bi se odnosili na rješenje prvostupanjskog upravnog tijela od 27. studenog 2019. Ističe da se obrazloženje osporene presude svodi na pravnu ocjenu prvostupanjskog upravnog rješenja kojim je odlučeno o zahtjevu za povrat oduzete imovine, te sud nakon što je pravilno ocijenio da su točke II. i III. izreke navedenog rješenja ništave, za točku I. neosnovano ne nalazi razloge za ništavost. Zaključuje da je sud trebao djelomično poništiti osporeno rješenje tuženika s obzirom da su stavovi tuženika bili osnovani glede točke II. i III. izreke prvostupanjskog upravnog rješenja o naknadi. Smatra da nemogućnost izvršenja u konkretnom slučaju postoji, osim za zainteresiranu osobu 2.), i za tuženika s obzirom da ni on ne može utjecati na Hrvatski sabor kao zakonodavno tijelo da donese propise kojima bi se razriješila mogućnost izvršenja predmetnog rješenja o naknadi. Osim toga, smatra da se ništetnost proteže i na točku I. izreke rješenja o naknadi jer otpada pravna podloga za utvrđenje prava na naknadu oduzete imovine kako u pogledu osobe obveznika povrata tako i u pogledu načina povrata. Ističe da nepostojanje određenog propisa ne daje pojedincu, u konkretnom slučaju tužitelju, pravo na bilo kakvo obeštećenje pa tako ni na postojanje samog takvog prava. Navodi da sud u osporenoj presudi nije dao jasnu uputu ni pravno shvaćanje o tome kakvu bi odluku tuženik trebao donijeti u ponovljenom postupku. To stoga jer je tuženik dužan odluke donositi u skladu s propisima, a ne s iskazanom ili neiskazanom spremnošću tužitelja za promjenama oblika naknade kako je obrazloženo u osporenoj presudi. Osim toga, smatra da trajanje konkretnog postupka koje spominje sud u obrazloženju ne smije utjecati na zakonitost odluke, kao i da nije jasna uputa suda o modifikaciji tumačenja odredbe članka 45. Zakona o naknadi koju bi trebao izvršiti tuženik u ponovljenom postupku. Predlaže usvojiti žalbu i preinačiti osporenu presudu u smislu žalbenih navoda uz naknadu troškova postupka zainteresiranoj osobi 2.) uvećano za trošak sastava žalbe, a podredno predlaže ukinuti osporenu presudu i predmet vratiti prvostupanjskom sudu na ponovno odlučivanje uz naknadu troškova žalbenog dijela upravnog spora.

4. Tužitelj, tuženik i zainteresirana osoba 1.), iako uredno pozvani, nisu dostavili odgovor na žalbu.

5. Žalba je osnovana iz razloga navedenih u obrazloženju ove presude.

6. Ocjenjujući zakonitost prvostupanjske presude u granicama razloga navedenih u žalbi u smislu odredbe članka 134. stavak 1. Zakona o upravnim sporovima („Narodne novine“, broj: 36/24, dalje: ZUS), ovaj Sud osporenu presudu prvostupanjskog suda ocjenjuje nezakonitom iz razloga pogrešne primjene materijalnog prava te izvedenog pogrešnog zaključka iz utvrđenog činjeničnog stanja.

7. Osporenom presudom prvostupanjskog upravnog suda ocijenjeno je nepravilnim stajalište tuženika prema kojem je pravomoćno rješenje prvostupanjskog upravnog tijela od 18. lipnja 2019. kojim je usvojen zahtjev tužitelja za povrat oduzete imovine ništavo u cijelosti iz razloga pravne nemogućnosti izvršenja sukladno odredbi članka 128. stavak 1. točka 3. Zakona o općem upravnom postupku („Narodne novine“, broj: 47/09 i 110/21, dalje: ZUP). Prvostupanjski sud u obrazloženju osporene presude utvrđuje da su zbog pravne nemogućnosti izvršenja ništave točke II. i III. izreke navedenog prvostupanjskog upravnog rješenja od 18. lipnja 2019., no ne i točka I. izreke, odnosno oglašava ništavim navedeno upravno rješenje u dijelu kojim je određen oblik naknade za oduzetu imovinu kao i obveznik povrata. Stoga nalaže tuženiku da u ponovnom postupku prilikom odlučivanja o žalbi zainteresirane osobe 2.) postupi u skladu s pravnim shvaćanjima i primjedbama suda izraženim u obrazloženju osporene presude.

8. Međutim, ovaj Sud navedeno stajalište prvostupanjskog suda ne može ocijeniti pravilnim i zakonitim.

9. Uvidom u predmetni spis utvrđeno je da je tužitelju kao ovlašteniku naknade prvostupanjskim upravnim rješenjem od 18. lipnja 2019. usvojen zahtjev za povrat oduzete imovine, odnosno utvrđeno mu je pravo na naknadu za oduzeto poduzeće „IPOIL“ a.d. rafinerija mineralnih ulja iz Osijeka i to za 5.088,5 dionica od ukupno 16.700 dionica s obzirom da je tijekom postupka utvrđeno da ono danas predstavlja građevinsko zemljište, dio k. č. br. [katastarska čestica], površine 33122 m[2] , upisano u zk. ul. br. [broj ZK uloška] k. o. [katastarska općina] koje je temeljem posebnih propisa postalo vlasništvo zainteresirane osobe 2.). To se zemljište na dan stupanja na snagu Zakona o naknadi za imovinu oduzetu za vrijeme jugoslavenske komunističke vladavine („Narodne novine“, broj: 92/96., 92/99., 39/99., 42/99., 43/00., 131/00., 27/01., 34/01., 65/01., 118/01., 80/02., 81/02. i 98/19., dalje: Zakon o naknadi) nalazilo u posjedu zainteresirane osobe 2.) i služilo je za obavljanje djelatnosti za koju je ona i osnovana te se kao takvo u smislu odredbe članka 45. stavak 1. Zakona o naknadi ne vraća naturalno ovlašteniku naknade, već mu pripada pravo na naknadu u smislu stavka 3. iste zakonske odredbe. Stoga su primjenom odredbe članka 47. stavak 1. Zakona o naknadi, a u vezi s odredbom članka 4. stavak 1. točka 6. Zakona o privatizaciji INA - Industrije nafte d.d. („Narodne novine“, broj: 32/02. i 21/19.) kao oblik naknade određeni vrijednosni papiri, odnosno dionice zainteresirane osobe 2.), a kao obveznik povrata određena je zainteresirana osoba 2.). Potonje iz razloga jer prvostupanjsko upravno tijelo u trenutku donošenja odluke nije raspolagalo podacima o procijenjenoj vrijednosti dionica kojima se raspolaže u konkretnom slučaju, odnosno da li je za donošenje odluke nadležan ministar nadležan za obavljanje poslova državne imovine ili Vlada Republike Hrvatske u smislu odredbe članka 29. Zakona o upravljanju državnom imovinom („Narodne novine“, broj: 52/18.) koja se primjenjuje u konkretnom slučaju s obzirom da je zainteresirana osoba 2.) Odlukom Vlade Republike Hrvatske od 4. siječnja 2018. proglašena trgovačkim društvom od posebnog interesa za Republiku Hrvatsku. Osim toga, prvostupanjsko upravno tijelo uputilo je i na odredbu članka 75. Zakona o naknadi, odnosno na mogućnost sklapanja nagodbe kao načina izvršenja navedenog rješenja o povratu.

10. Citirano prvostupanjsko upravno rješenje o povratu oduzete imovine niti jedna stranka upravnog postupka nije osporavala žalbom te je ono postalo pravomoćno dana 12. srpnja 2019. godine. Uvidom u spis upravnog postupka utvrđeno je da je zainteresirana osoba 2.) imala mogućnost sudjelovanja u upravnom postupku koji je pravomoćno okončan donošenjem prvostupanjskog rješenja o naknadi. Naime, spisu prileži zaključak prvostupanjskog upravnog tijela od 3. rujna 2018. kojim se zainteresirana osoba 2.) poziva na raspravu zakazanu za 20. rujna 2018., a koji je uredno zaprimljen dana 10. rujna 2018. Nadalje, prvostupanjsko tijelo je podneskom od 26. rujna 2018. dodatno zatražilo očitovanje od zainteresirane osobe 2.), a koji je uredno zaprimljen dana 1. listopada 2018. Spisu prileži i specijalna punomoć od 27. travnja 2018. kojim je zainteresirana osoba 2.) opunomoćila za uvid u predmetni spis odvjetnike iz Odvjetničkog društva „Burić & Mišljenović Dasović“ j.t.d. iz Osijeka kao i službena bilješka da je dana 23. srpnja 2019. izvršen uvid u predmetni spis upravnog postupka, dok je prvostupanjsko upravno rješenje o povratu zainteresirana osoba 2.) uredno zaprimila dana 26. lipnja 2019., a predmetno rješenje s iskazanom klauzulom pravomoćnosti dana 2. kolovoza 2019. Osim toga, u predmetnom upravnom postupku kao stranka sudjelovala je i zainteresirana osoba 1.) koja temeljem zakona zastupa i štiti prava i interese Republike Hrvatske.

11. Kako iz utvrđenih činjenica proizlazi da je zainteresirana osoba 2.) imala mogućnost sudjelovanja u upravnom postupku koji je prethodio donošenju upravnog rješenja o povratu oduzete imovine kao i da je uredno zaprimila navedeno prvostupanjsko rješenje protiv kojeg nije izjavila žalbu, iako je između ostalog, pored svoje pravne službe, dodatno opunomoćila i odvjetničko društvo za uvid u spis predmetnog postupka, a što ona niti ne osporava svojim navodima, to ovaj Sud ocjenjuje, pritom uzimajući u obzir sve okolnosti konkretnog slučaja, da nisu ispunjene pretpostavke da se usvoji njezin zahtjev za oglašivanje ništavim tog rješenja, a kako je pravilno utvrđeno prvostupanjskim upravnim rješenjem od 27. studenog 2019. godine.

12. Naime, zahtjev za oglašivanje rješenja ništavim je izvanredan pravni lijek, pri čemu je ništavost najteži oblik nezakonitosti upravnog akta za koji se vežu najteže pravne posljedice. Ništav akt ne proizvodi pravne učinke pa se oglašivanjem akta ništavim, smatraju ništavim i pravni učinci akta. Budući da se upravni akt može oglasiti ništavim bez vremenskog ograničenja te ne može naknadno konvalidirati, to su razlozi oglašivanja rješenja ništavim taksativno propisani zakonom te javnopravno tijelo i sud ne mogu rješenje oglasiti ništavim izvan tih zakonom propisanih razloga.

13. U konkretnom slučaju, prvostupanjski sud ocjenjuje ništavim navedeno prvostupanjsko rješenje o povratu zbog pravne nemogućnosti izvršenja oblika naknade koji je određen kao i obveznika naknade pri čemu tuženiku nalaže da u ponovnom postupku uzme u obzir podnesak tužitelja, odnosno ovlaštenika naknade od 5. lipnja 2024. kojim predlaže mirno rješenje spora, odnosno sklapanje nagodbe kao oblika izvršenja navedenog rješenja. Međutim, prvostupanjski sud ne uzima u obzir činjenicu da je mogućnost sklapanja nagodbe pozivom na odredbu članka 75. Zakona o naknadi već predviđena kao mogućnost izvršenja pravomoćnog prvostupanjskog upravnog rješenja o povratu od 18. lipnja 2019. koje oglašava ništavim upravo u dijelu oblika i obveznika naknade.

14. Slijedom svega navedenog, ovaj Sud ne može ocijeniti ništavim točke II. i III. izreke pravomoćnog prvostupanjskog rješenja o povratu radi pravne nemogućnosti izvršenja s obzirom da isto sadrži odredbu o mogućnosti sklapanja nagodbe koju nalaže prvostupanjski sud tuženiku da razmotri kao mogućnost prilikom odlučivanja o žalbi zainteresirane osobe 2.) izjavljene protiv prvostupanjskog upravnog rješenja od 27. studenog 2019. kojim je odbijen njezin zahtjev za oglašivanje ništavim pravomoćnog rješenja o povratu u čijem postupku donošenja je zainteresirana osoba 2.) nesporno imala mogućnost sudjelovanja kao stranka te je imala mogućnost pravodobnog isticanja svih činjenica i okolnosti bitnih za rješenje konkretne upravne stvari, a što ona nesporno nije učinila. Drugim riječima, zainteresirana osoba 2.) tek podnošenjem izvanrednog pravnog lijeka ističe razloge zbog kojih smatra da je pravomoćno rješenje o povratu ništavo jer ga ona kao obveznik povrata ne može izvršiti, iako je isto nesporno mogla isticati tijekom postupka donošenja predmetnog rješenja o povratu kao i izjavljivanjem žalbe na uredno zaprimljeno navedeno rješenje. Pored toga, isticanjem pravne nemogućnosti izvršenja navedenog rješenja kao razloga ništavosti u konkretnom slučaju, ne uzima u obzir okolnost da je u navedenom rješenju predviđena mogućnost sklapanja nagodbe kao jednog od načina izvršenja navedenog rješenja.

15. Nadalje, ovaj Sud napominje da zainteresirana osoba 2.), osim paušalnog isticanja da je ništava i točka I. izreke pravomoćnog rješenja o povratu, ničim nije dovela u sumnju činjenicu da tužitelj kao ovlaštenik naknade ima pravo na naknadu za oduzetu imovinu kako je to određeno točkom I. izreke pravomoćnog rješenja o povratu od 18. lipnja 2019. S obzirom da nije sporna ni činjenica da je odredbom članka 4. stavak 1. točka 6. Zakona o privatizaciji INA - Industrije nafte d.d. propisano da će se u postupku privatizacije INE d.d. iz preostalog dijela dionica izuzeti potreban broj dionica za naknadu bivšim vlasnicima, a o čemu se radi i u konkretnom slučaju, to okolnost što nije donesen provedbeni propis za realizaciju navedene zakonske odredbe ne znači da tužitelj ne bi uopće imao pravo na povrat oduzete imovine kako to tumači zainteresirana osoba 2.). Budući da tužitelj kao ovlaštenik naknade u konkretnom slučaju nesporno ima pravo na povrat, odnosno naknadu za oduzetu predmetnu imovinu kao i da predlaže sklapanje nagodbe kao način njegovog izvršenja, a koja mogućnost je predviđena pravomoćnim rješenjem o povratu od 18. lipnja 2019., to ovaj Sud ocjenjuje da navedeno rješenje nije ništavo u pogledu oblika i obveznika naknade, odnosno da se isto uopće ne bi moglo pravno i stvarno izvršiti u smislu odredbe članka 128. stavak 1. točka 3. ZUP-a. Osim toga, iz obrazloženja pravomoćnog rješenja o povratu proizlazi da odluku o raspolaganju dionicama ne donosi zainteresirana osoba 2.) kao takva, već Vlada Republike Hrvatske, odnosno ministar nadležan za poslove državne imovine, ovisno o procijenjenoj vrijednosti dionica kojima se raspolaže u konkretnom slučaju. No, kako u trenutku donošenja odluke nije poznata procijenjena vrijednost predmetnih dionica, prvostupanjsko tijelo je paušalno odredilo zainteresiranu osobu 2.) kao obveznika iako je razvidno iz navedenog rješenja da odluku donosi jedna od naprijed navedenih osoba, odnosno tijela. Također kako je ranije navedeno, nije sporno da je u postupku donošenja navedenog pravomoćnog rješenja o povratu sudjelovala i zainteresirana osoba 1.) kao zastupnik interesa Republike Hrvatske, a o kojem interesu se s obzirom na sve navedeno radi i u konkretnom slučaju. Stoga za razmatranje mogućnosti sklapanja nagodbe koju predlaže tužitelj, a koja mogućnost je predviđena i pravomoćnim rješenjem o povratu, postoji legitimirana suprotna strana za pregovaranje o uvjetima nagodbe kao načina izvršenja navedenog rješenja o povratu. Nadalje, iz spisu priložene dostavnice od 24. lipnja 2019. proizlazi da je prvostupanjsko rješenje o povratu predmetne imovine uredno dostavljeno i Ministarstvu državne imovine kao nadležnom ministarstvu u konkretnom slučaju. Drugim riječima, i ono je bilo pravodobno upoznato s činjenicama navedenim u predmetnom rješenju o povratu, a što uključuje i utvrđenu nadležnost navedenog ministarstva, a što ono nesporno nije osporavalo.

16. Imajući u vidu sve navedeno, trebalo je usvojiti žalbu zainteresirane osobe 2.) i temeljem odredbe članka 135. stavak 2. ZUS-a poništiti točku I. i II. izreke osporene presude prvostupanjskog suda i riješiti upravnu stvar na način kako je to određeno u točkama II. i III. izreke ove presude.

17. Imajući u vidu isključivo uspjeh žalbenog dijela upravnog spora u smislu odredbe članka 147. stavak 1. ZUS-a, to je zainteresiranoj osobi 2.) kao opravdan izdatak u smislu odredbe članka 144. stavak 1. i 2. ZUS-a trebalo priznati trošak sastava žalbe u iznosu sukladno Tarifi o nagradama i naknadi troškova za rad odvjetnika ("Narodne novine", broj: 138/23.). Kako ni ovaj Sud, odlučujući o žalbi zainteresirane osobe 2.), nije mogao ocijeniti zakonitim osporeno rješenje tuženika, ali iz drugih razloga, ne onih navedenih u osporenoj prvostupanjskog presudi, to je tuženik određen kao obveznik naknade troškova žalbenog dijela upravnog spora. Pored toga, ovaj Sud ističe da sukladno odredbama Zakona o sudskim pristojbama („Narodne novine“, broj: 118/18 i 51/23) nije nadležan za odlučivanje o zahtjevu glede naplate troška sudske pristojbe.

18. Slijedom svega navedenog, odlučeno je temeljem odredbe članka 135. stavak 2. ZUS-a kao u točkama I., II. i III. izreke presude, dok se odluka o trošku sadržana u točki IV. izreke temelji na odredbi članka 147. stavak 1. ZUS-a.

U Zagrebu, 6. studenog 2025.

Predsjednica vijeća

Mirjana Čačić