REPUBLIKA HRVATSKA

Poslovni broj: Usž-1273/2025-4

VISOKI UPRAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

Z A G R E B

Frankopanska 16

U  I M E  R E P U B L I K E  H R V A T S K E

P R E S U D A

Visoki upravni sud Republike Hrvatske u vijeću sastavljenom od sudaca toga suda Ane Berlengi Fellner, predsjednice vijeća, Mirjane Čačić i mr.sc. Inge Vezmar Barlek, članica vijeća te više sudske savjetnice-specijalistice Ivane Mamić Vuković, zapisničarke, u upravnom sporu tužiteljice GV, [adresa], zastupana po opunomoćeniku Karlu Novosel, odvjetniku iz Zagreba, Radnička 32, protiv tuženika Grada Zagreba, Zagreb, Trg Stjepana Radića 1, radi novčane pomoći roditelja-odgojitelja, odlučujući o žalbi tužiteljice protiv presude Upravnog suda u Zagrebu, poslovni broj: Us l-4454/2023 od 27. siječnja 2025., na sjednici vijeća održanoj 6. studenoga 2025.

p r e s u d i o  j e

I. Žalba se odbija i potvrđuje se presuda Upravnog suda u Zagrebu, poslovni broj: Us l-4454/2023 od 27. siječnja 2025.

II. Odbija se zahtjev tužiteljice za naknadu troškova sastava žalbe.

Obrazloženje

1. Rješenjem prvostupanjskog upravnog suda odbijen je prijedlog tužiteljice za prekid predmetnog postupka do donošenja odluke Ustavnog suda Republike Hrvatske povodom ustavne tužbe protiv presude i rješenja Visokog upravnog suda Republike Hrvatske, poslovnog broja Usoz-254/2023, Usoz-328/2023 od 19. prosinca 2023. i U- III-654, do donošenja odluke Europskog suda za ljudska prava u zahtjevu poslovni broj 8985/2024 i 8792/2024 te do donošenja odluke Visokog upravnog suda Republike Hrvatske o ocjeni zakonitosti općeg akta, poslovnog broja Usoz-15/2024.

2. Presudom prvostupanjskog suda pod točkom I. izreke odbijen je tužbeni zahtjev tužiteljice za poništenje rješenja tuženika, klase: UP/II-551-06/23-014/255, urbroj: 251- 02-01/001-23-5 od 11. srpnja 2023., dok je pod točkom II. izreke odbijen zahtjev tužiteljice za naknadu troškova upravnog spora.

3. Osporenim rješenjem tuženika od 11. srpnja 2023., odbijen je prigovor tužiteljice izjavljen protiv rješenja Grada Zagreba, Gradskog ureda za socijalnu zaštitu, zdravstvo, branitelje i osobe s invaliditetom, Sektora za socijalnu politiku, Odjela za demografski razvoj, Odsjeka za pronatalitetnu politiku, klasa: UP/I-551-06/22-013/388, urbroj: 251-09-22-1/003-23-8 od 18. svibnja 2023. Navedenim rješenjem od 18. svibnja 2023., zamijenjeno je rješenje istog tijela od 28. listopada 2016., na način kako je to navedeno u izreci istog rješenja.

4. Tužiteljica je protiv presude prvostupanjskog suda podnijela žalbu prvenstveno postavljajući zahtjev za izuzeće sudaca Visokog upravnog suda Republike Hrvatske koji su sudjelovali u postupcima povodom ocjene zakonitosti Odluke o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja. Smatra da je sud počinio bitnu povredu pravila sudskog postupka obzirom da nije primijenio/nepravilno primijenio odredbe Zakona o upravnim sporovima pri čemu se poziva na odredbu članka 89. stavak 3. ZUS-a. Ističe da je sud na ročištu dana 20. siječnja 2025., zakazao slijedeće ročište za dan 27. siječnja 2025., te da između navedenih datuma nije protekao rok od 15 dana čime je počinjena procesna povreda. Nadalje, navodi da tužiteljici nije dostavljen spis tuženika pa joj nije dana mogućnost izjašnjavanja a da je podneskom od 19. prosinca 2023., zatražila uvid u spis upravnog postupka. Nadalje, ističe da iz osporenog upravnog akta ne proizlazi o kojem je točno pravnom lijeku odnosno kojem prigovoru tužiteljice odlučeno u upravnom postupku iz razloga što je podnijela prigovor na temelju Odluke o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja (SG GZ br. 25/22) na temelju odredbe članka 122. Zakona o općem upravnom postupku ("Narodne novine", broj: 47/09. i 110/21. – dalje u tekstu: ZUP). Sud smatra da se odredbama Odluke o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja (Službeni glasnik grada Zagreba, 25/22-dalje Odluka/22) ponovno usklađuje visina mjesečnih novčanih iznosa međutim da se nadalje ne dira u pravomoćnost upravnog akta u dijelu koji se odnosi na ostvarena prava na novčanu pomoć. Tužiteljica smatra da upravni akt nije donesen u propisanom roku, odnosno najkasnije do 19 dana nakon 27. veljače 2023. Tužiteljica upire i na članak 13. ZUP-a. Ističe da je na raspravi od 20. siječnja 2025., isticala prigovor da osporeni akt nije potpisan od za to ovlaštene osobe, te da je predloženo grafološko vještačenje po kojem prigovoru sud ističe da je tek paušalno istaknuto što nije točno. Poziva se na odluku Ustavnog suda Republike Hrvatske, poslovnog broja U-III-1757/2021 od 4. listopada 2023., kao i na presudu ovog Suda, poslovnog broja G25/2024 od 28. listopada 2024., vezano za zakonitost odluke koju je donijela Gradska skupština grada Zagreba 5. listopada 2023., koja je ocijenjena nezakonitom smatrajući da je i odluka tuženika kojom se uređuje materija roditelja odgojitelja iz istog razloga nezakonita slijedom čega treba primijeniti zakon a ne nezakoniti opći akt. Predlaže poništiti osporenu presudu te predmet vratiti prvostupanjskom sudu na ponovni postupak uz naknadu troškova sastava žalbe.

5. Tuženik, iako uredno pozvan, nije dostavio odgovor na žalbu.

6. Žalba nije osnovana.

7. Prvenstveno u odnosu na zahtjev tužiteljice za izuzećem navedenih u žalbi sudaca ovog Suda treba reći da je rješenjem Visokog upravnog suda Republike Hrvatske, Ureda predsjednice Suda, poslovnog broja 29 Su-338/2025-17 od 4. lipnja 2025., te rješenjem poslovnog broja Su IV-159/2025-2 od 17. lipnja 2025. ( u odnosu na sutkinje ovog Suda dr.sc. LV, GVH, LVH, BVH i BV te dr.sc. ABC) zahtjev odbijen.

8. Ispitujući osporenu presudu prvostupanjskog upravnog suda u granicama razloga navedenih u žalbi, u smislu odredbe članka 134. stavak 1. Zakona o upravnim sporovima ("Narodne novine", broj: 36/24. – dalje u tekstu: ZUS) ovaj Sud ne nalazi osnovanim niti jedan žalbeni prigovor tužiteljice poradi kojeg bi osporena presuda bila nezakonita.

9. Ovaj Sud ocjenjuje neosnovanim prigovor tužiteljice glede povrede odredbi ZUS-a u vezi pozivanja na ročište, obzirom da iz spisa predmeta proizlazi da je ročište za raspravu održano dana 20. siječnja 2025. godine te je upravo na tom ročištu određeno da će se presuda objaviti dana 27. siječnja 2025. godine, što je u skladu s odredbom članka 121. stavak 1. ZUS-a.

10. Nadalje, a u odnosu na žalbeni prigovor tužiteljice o nemogućnosti uvida u spis tuženika treba reći da na ročištu od 20. siječnja 2025. godine tužiteljica nije imala primjedbi na sadržaj zapisnika koji je potpisala bez primjedbi, a opunomoćenici tužiteljice je omogućen, na istom ročištu, uvid u spis.

11. Nadalje, prema podacima spisa predmeta proizlazi da je rješenjem prvostupanjskog upravnog tijela od 18. svibnja 2023. godine zamijenjeno rješenje istog tijela od 28. listopada 2016. godine pozivom na odredbu članka 6. Odluke o izmjenama i dopunama Odluke o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja ("Službeni glasnik Grada Zagreba", broj: 25/22. - dalje: Odluka/22) i to na način kako je propisano člancima 3. i 4. citirane Odluke, kojom su izmijenjeni članci 5. i 7. Odluke o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja ("Službeni glasnik Grada Zagreba, broj: 10/18. i 20/21. - dalje: Odluka/21). Osporenim rješenjem tuženika prigovor tužiteljice podnesen protiv rješenja prvostupanjskog javnopravnog tijela je odbijen kao neosnovan.

12. Proizlazi da je u konkretnoj upravnoj stvari tužiteljica tužbu podnijela protiv ovdje rješenja osporenog tuženika od 11. srpnja 2023. godine kojim je odbijen prigovor tužiteljice izjavljen protiv rješenja prvostupanjskog tijela od 18. svibnja 2023. godine, te je prvostupanjski upravni sud osporenom presudom osporeni akt tuženika ocijenio zakonitim i uz obrazloženje kakvo je već dano u osporenoj presudi, te tužiteljica neosnovano smatra da iz navedenog obrazloženja nije razvidno o kojem se prigovoru točno radi.

13. Ovaj Sud napominje da je Odluka/22, na temelju koje je doneseno rješenje prvostupanjskog tijela i tuženika bila predmetom ocjene zakonitosti te da su presudom Suda poslovnog broja: Usoz-143/2022-91 od 27. veljače 2023. godine odbijeni prijedlozi za ocjenu zakonitosti Odluke/22, koja presuda je potvrđena i od strane Ustavnog suda Republike Hrvatske (br: U-III-1744/2023 od 21. studenoga 2023.).

14. Glede daljnjih prigovora tužiteljice da osporeni akt nije donesen u za to Odlukom/22 propisanom roku treba reći da je rok propisan člankom 6. Odluke/22 procesni, instruktivni rok, istekom kojeg ne prestaje pravo nadležnog tijela na donošenje pojedinačne odluke radi usklađenja s Odlukom/22, pri čemu se pravilno ističe da je Visoki upravni sud Republike Hrvatske 12. prosinca 2022. obustavio od izvršenja Odluku/22 do donošenja odluke Visokog upravnog suda Republike Hrvatske u postupku ocjene zakonitosti tog općeg akta koja je i donesena 27. veljače 2023. godine pa stoga proizlazi da za vrijeme obustave izvršenja Odluke/22 nadležno gradsko upravno tijelo nije niti smjelo postupati po istoj, odnosno donositi pojedinačne akte. (G143/2022 od 12. prosinca 2022.).

15. Nadalje, neosnovanim ovaj Sud nalazi daljnji prigovor tužiteljice da se akti kojim je stranka stekla određeno pravo mogu poništiti, ukinuti ili izmijeniti samo ulaganjem izvanrednih pravnih lijekova i u slučajevima propisanim zakonom, te da Odluka/22 nije zakon pa se na njoj ne može niti temeljiti osporeno rješenje tuženika. Pritom treba skrenuti pozornost na odredbu članka 130. ZUP-a kojom je propisano da se zakonito rješenje kojim je stranka stekla pravo može ukinuti u cijelosti ili djelomično, između ostalog i ako je to dopušteno zakonom. Navedeno treba tumačiti na način da se to odnosi samo na situaciju u kojoj je riječ o pravima stečenim na temelju zakona te pravo uređeno zakonom i stečeno primjenom zakona po prirodi stvari nije dopušteno ukinuti pravnim aktom niže pravne snage od tog zakona, već samo zakonom. Ukoliko je riječ o pravu stečenom isključivo na temelju nekog drugog propisa, odnosno općeg akta, rješenje se smije ukinuti, ako je to dopušteno propisom, odnosno općim aktom kojim je pravo i uspostavljeno. Stoga bi protivno bilo svakoj logici da zakonodavac smije mijenjati ili ukidati prava koja dodjeljuje zakonom, a da lokalni "zakonodavac" nema isto pravo u području svog samoupravnog djelokruga (zajamčeno Ustavom).

16. Treba reći da u situaciji u kojoj je neko pravo (ovdje se čak ne radi o pravu, nego o novčanoj pomoći) priznao općim aktom jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave, bez da je za to postojala zakonska obveza, kao u konkretnom slučaju, priznavanje takvog prava, odnosno davanje neke druge benificije je isključivo izraz volje jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave priznati pravo odnosno dodijeliti tu benificiju. Stoga u takvoj situaciji općenormativni akt kojim se priznaje pravo odnosno daje benificija treba smatrati "zakonom", a što vrijedi za sve izmjene i dopune, kao i ukidanje takvog općeg akta. Takav općenormativni akt u svemu je usporediv sa zakonom budući da sadrži apstraktne i generalne norme, osim po donositelju. Treba reći i to da je na temelju članka 2. stavak 1. ZUP-a upravna stvar određena i kao stvar u kojoj javnopravno tijelo u upravnom postupku rješava na temelju općeg akta.

17. Ovaj Sud ocjenjuje da osporavanim Odlukama nije povrijeđeno načelo razmjernosti o zaštiti prava stranaka i javnog interesa te je ovaj Sud u svojoj presudi poslovni broj: Usoz-143/2022 od 27. veljače 2023. (kojim su odbijeni prijedlozi za ocjenu ustavnosti, ocjenu zakonitosti Odluke/22 - koju je Ustavni sud Republike Hrvatske ocijenio ustavnopravno osnovanom (odluka Ustavnog suda Republike Hrvatske broj: U-III-1744/2023 i dr.) istakao da je Sud u ranijoj presudi ocijenio legitimnim cilj koji je Grad želio postići donošenjem Odluke/21 imajući na umu nesporno pravo predstavničkog tijela Grada Zagreba da uredi odnos i modificira novčanu pomoć roditelja odgojitelja (koju je, bez zakonske obveze, određenoj, usko određenoj kategoriji osoba dala ranija vlast) na način koji smatra odgovarajućim, odnosno u skladu s politikom predstavničke većine u Gradskoj skupštini Grada Zagreba, pa nije našao da bi Odluka/22 i skraćivanje novčane pomoći za roditelja odgojitelja s maksimalnih 15 na 7 godina života djeteta bilo u nesuglasju s načelom razmjernosti. Naposljetku, donošenjem Odluke/22 postupljeno je u skladu sa stajalištem Suda iz pravomoćne presude poslovnog broja: Usoz-8/2022-68 od 5. srpnja 2022. godine, te je donositelj kompenzacijskim mjerama uspostavio ravnotežu između javnog interesa i zaštite legitimnih očekivanja adresata osporene odluke.

18. Glede prigovora tužiteljice da sud nije proveo predložene dokaze, kao na primjer grafološko vještačenje treba reći da sud pri odlučivanju nije vezan prijedlozima stranaka niti u pogledu činjenica koje treba utvrditi, niti dokaza kojima se one mogu utvrđivati u smislu odredbe članka 49. stavak 4. ZUS-a. Prvostupanjski upravni sud je ocijenio predložene dokaze nepotrebnim s čime je ovaj Sud suglasan.

19. Slijedom svega navedenog trebalo je pozivom na odredbu članka 135. stavak 1. ZUS-a odlučiti kao pod točkom I. izreke, a u odnosu na zatraženi trošak spora, kao pod točkom II. izreke, a temeljem odredbe članka 147. stavak 1. ZUS-a.

U Zagrebu, 6. studenoga 2025.

Predsjednica vijeća

Ana Berlengi Fellner