Poslovni broj: Usž-1888/2025-4

REPUBLIKA HRVATSKA

VISOKI UPRAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

Z A G R E B

Frankopanska 16

U  I M E  R E P U B L I K E  H R V A T S K E

P R E S U D A

Visoki upravni sud Republike Hrvatske u vijeću sastavljenom od sutkinja tog suda Mire Kovačić, predsjednice vijeća, Radmile Bolanča Vuković i Snježane Horvat- Paliska, članica vijeća te sudske savjetnice Jelene Maltar Benjak, zapisničarke, u upravnom sporu tužiteljice ĆS iz [adresa], OIB: [osobni identifikacijski broj], zastupane po opunomoćeniku Karlu Novoselu, odvjetniku u Zagrebu, Radnika cesta 32, OIB: [osobni identifikacijski broj], protiv tuženika Grada Zagreba, Gradonačelnika, Zagreb, Trg Stjepana Radića 1, OIB: 61817894937, radi usklađivanja novčane pomoći za roditelja odgojitelja, odlučujući o žalbi tužiteljice protiv presude Upravnog suda u Zagrebu, poslovni broj: Us I- 3681/2024-6 od 26. veljače 2025., na sjednici vijeća održanoj 5. studenog 2025.,

p r e s u d i o  j e

I. Odbija se žalba i potvrđuje presuda Upravnog suda u Zagrebu, poslovni broj: Us I- 3681/2024-6 od 26. veljače 2025.

II. Odbija se zahtjev tužiteljice za naknadu troška za sastav žalbe.

Obrazloženje

1. Pobijanom presudom odbijen je tužbeni zahtjev za poništenje rješenja tuženika, KLASA: UP/II-551-06/23-014/1185, URBROJ: 251-02-01/001-23-3 od 16. svibnja 2023. (točka I. izreke) te je odbijen zahtjev tužiteljice za naknadu troškova upravnog spora (točka II. izreke).

2. Rješenjem tuženika od 16. svibnja 2023. odbijen je prigovor tužiteljice protiv rješenja Grada Zagreba, Gradskog ureda za socijalnu zaštitu, zdravstvo, branitelje i osobe s invaliditetom, Sektora za socijalnu politiku, Odjela za demografski razvoj, Odsjeka za pronatalitetnu politiku, KLASA: UP/I-551-06/22-013/3726, URBROJ: 251- 09-22-1/003-23-2 od 16. ožujka 2023. kojim su izmijenjene točke II. i III. izreke zaključka Grada Zagreba, Ureda za demografiju, KLASA: 551-06/20-013/31, URBROJ: 251-21-21-1/003-20-02 od 15. siječnja 2020. novim točkama.

3. Tužiteljica pobija zakonitost prvostupanjske presude zbog svih zakonom propisanih razloga. U žalbi podnosi zahtjev za izuzeće sutkinja Visokog upravnog suda Republike Hrvatske koje su sudjelovale u postupcima radi ocjene zakonitosti Odluke o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja. Ističe da je prvostupanjski sud počinio bitnu povredu pravila sudskog postupka jer suprotno članku 89. stavku 3. Zakona o upravnim sporovima, između ročišta održanih 12. veljače 2025. i 26. veljače 2025. nije proteklo 15 dana. Smatra da je prvostupanjski sud povrijedio kogentna pravila o objavi presude jer je na ročištu zakazanom za objavu presude 26. veljače 2025. tek „pročitao“ i u zapisnik unio izreku presude, dok nije obrazložio istu, bilo usmeno, bilo pismeno. Dalje navodi da joj nije dostavljen spis predmeta te da nije mogla izvršiti uvid u postupak, a uvidom u raspravni zapisnik od 12. veljače 2025. je vidljivo da joj se daje pravo na uvid u dokumentaciju dostavljenu od strane tuženika za koju tuženik tvrdi da predstavlja spis upravnog postupka i to na samoj raspravi, no otklanja se pravo da se omogući rok za očitovanje na istu dokumentaciju. Stoga nije bilo dovoljno vremena za izvršiti uvid u spis predmeta. Također ističe da iz pobijanog upravnog akta ne proizlazi o kojem je to točno pravnom lijeku, odnosno o kojem je to prigovoru odlučeno, a iz razloga jer je podnijela prigovor i na temelju Odluke o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja na temelju članka 122. Zakona o općem upravnom postupku („Narodne novine”, 47/09. i 110/21.; dalje: ZUP) pa ostaje nejasno o kojem je prigovoru riješeno. Smatra da se prvostupanjski sud paušalno poziva na odluke Visokog upravnog suda Republike Hrvatske jer predmet ovog postupka nije opći akt, već pojedinačni upravni akt kojeg prvostupanjski sud nije ocijenio. Prvostupanjski sud se poziva na točku 124. presude Visokog upravnog suda Republike Hrvatske u kojoj taj sud ističe da Odluka 29/21 ni na koji način ne zadire u prava ostvarena do njezina stupanja na snagu (ne zadire ni u pravo kao takvo, ni u njegov opseg), već utječe na opseg prava i trajanje prava u budućnosti te zaključuje da djeluje na zatečene odnose koji se nastavljaju u budućnosti. Također ističe da upravni akt nije donesen u Odlukom propisanom kogentnom roku, odnosno najkasnije 19 dana nakon 27. veljače 2023. na što se sud samo paušalno očituje. Citirajući na članak 13. ZUP-a, ističe da Odluka o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja nije zakon, zbog čega se na njoj ne može temeljiti osporeno rješenje koje se može izmijeniti samo pod uvjetima propisanim odredbama ZUP-a o izvanrednim pravnim lijekovima. Navodi da u postupku nije proveden test razmjernosti između zaštite njezinog prava i javnog interesa, a što je tuženik bio dužan učiniti. Konačno nije točno da je paušalno prigovarala vjerodostojnosti potpisa, odnosno da je isto bilo usmjereno samo na odugovlačenje postupka, zbog čega joj je onemogućeno osporavanje u upravnom sporu vjerodostojnosti i istinitosti javne isprave. U tom smislu se poziva na odluku Ustavnog sura Republike Hrvatske, broj: U- III-1757/2021 od 4. listopada 2023. Poziva se na ovosudnu presudu, poslovni broj: Usoz-25/2024 od 28. listopada 2024. u vezi sa zakonitošću Odluke koju je donijela Gradska skupština Grada Zagreba 5. listopada 2023. koja je ocijenjena nezakonitom te smatra da je i Odluka tuženika kojom se uređuje materija roditelja odgojitelja iz istog razloga nezakonita, pa smatra da treba primijeniti zakon, a ne nezakoniti opći akt. Predlaže poništiti pobijanu presudu i predmet vratiti prvostupanjskom sudu na ponovni postupak. Potražuje naknadu troška za sastav žalbe.

4. Tuženik nije dostavio odgovor na žalbu.

5. Žalba nije osnovana.

6. U odnosu na zahtjev tužiteljice za izuzeće u žalbi poimenice navedenih sutkinja treba reći da je rješenjem Visokog upravnog suda Republike Hrvatske, Ureda predsjednice Suda, poslovni broj: 29 Su-385/2025-46 od 8. srpnja 2025. (u odnosu na sutkinje dr. sc. Sanju Otočan, Senku Orlić-Zaninović, Gordanu Marušić-Babić, Ljiljanu Karlovčan-Đurović i Blanšu Turić) i rješenjem Vrhovnog suda Republike Hrvatske, Ureda predsjednika, poslovni broj: Su IV-281/2025-2 od 31. srpnja 2025. (u odnosu na predsjednicu ovog Suda mr. sc. Ingu Vezmar Barlek) taj zahtjev odbijen.

7. Ispitujući osporavanu presudu i postupak koji joj je prethodio u granicama razloga navedenih u žalbi, sukladno članku 134. stavku 1. Zakona o upravnim sporovima („Narodne novine“, 36/24.; dalje: ZUS), Sud je utvrdio da ne postoje razlozi zbog kojih se prvostupanjska presuda pobija.

8. Neosnovani su navodi žalbe koji se odnose na bitne povrede postupka.

8.1. Uvidom u raspravni zapisnik, koji prileži spisu prvostupanjskog suda, utvrđeno je da je na ročištu održanom i zaključenom 12. veljače 2025. određen datum objave presude u smislu članka 121. stavka 4. ZUS-a. Objava presude zakazana je za 26. veljače 2025. te je prvostupanjski sud postupio u skladu s člankom 121. stavkom 1. ZUS-a kojim je propisano da se presuda objavljuje u roku koji ne može biti dulji od 30 dana od dana zaključenja rasprave.

8.2. Tužiteljica nije dokazala da presuda ne bi bila objavljena sukladno članku 121. stavka 3. ZUS-a prema kojem će se na ročištu na kojem se presuda objavljuje javno pročitati izreka i ukratko obrazložiti presuda. Zapisnik s ročišta za objavu presude je zamjenica opunomoćenika tužiteljice bez primjedbe potpisala te stoga neosnovano prigovara radnjama o kojima je zapisnik sačinjen.

8.3. Također, u odnosu na žalbene navode da tužiteljici nije omogućeno da se očituje na zaprimljeni spis tuženika, treba reći da je na ročištu za raspravu koje je održano 12. veljače 2025. tužiteljici, zastupanoj po profesionalnom opunomoćeniku, dopušten uvid u spis tuženika. S obzirom na to da se radi o podnescima, prigovoru koji je sama tužiteljica dostavila tuženiku, kao i odlukama javnopravnog tijela u odnosu na koje je tužiteljica izjavila prigovor, razumno je očekivati da je sadržaj navedenih akata i podnesaka tužiteljici poznat.

9. Iz spisa predmeta proizlazi da su rješenjem prvostupanjskog javnopravnog tijela od 16. ožujka 2023. kojim su izmijenjene točke II. i III. izreke zaključka Grada Zagreba, Ureda za demografiju, KLASA: 551-06/20-013/31, URBROJ: 251-21-21-1/003-20-02 od 15. siječnja 2020. na način da je usklađena novčana pomoć i razlozi prestanka novčane pomoći sukladno članku 6. Odluke o izmjenama i dopunama Odluke o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja („Službeni glasnik Grada Zagreba“, 25/22., dalje: Odluka/22), na način kako je to točno propisano odredbom članka 3. i 4. navedene Odluke kojom su izmijenjene odredbe članka 5. i 7. Odluke o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja („Službeni glasnik Grada Zagreba“, 10/18. i 20/21.), sve detaljno navedeno u izreci i obrazloženju rješenja tijela prvog stupnja. Osporenim rješenjem prigovor tužiteljice podnesen protiv rješenja tijela prvog stupnja je odbijen.

10. Tužiteljica je podnijela tužbu protiv rješenja tuženika od 16. svibnja 2023. kojim je, kao što je već navedeno, odbijen njen prigovor izjavljen protiv rješenja tijela prvog stupnja od 16. ožujka 2023., a prvostupanjski sud je osporenom presudom taj pojedinačni akt tuženika ocijenio zakonitim, uz obrazloženje kakvo je u presudi dano pa neosnovno tužiteljica smatra da iz obrazloženja presude nije vidljivo o kojem se to prigovoru točno radi.

11. Ovaj Sud ističe da je Odluka/22, na temelju koje je doneseno rješenje tijela prvog stupnja i tuženika, bila predmetom ocjene zakonitosti te su ovosudnom presudom, poslovni broj: Usoz-143/2022-91 od 27. veljače 2023. odbijeni prijedlozi za ocjenu zakonitosti Odluke/22, a koju presudu je potvrdio i Ustavni sud Republike Hrvatske (odluka poslovni broj: U-III-1744/2023 od 21. studenoga 2023.).

12. Stoga je prigovor tužiteljice da je Odluka/22 nezakonita jer se donosioc odluke nije pozvao na odgovarajuću zakonsku odredbu koja uređuje materiju roditelja odgojitelja neosnovan te se istime ujedno propitkuje pravomoćna presuda.

13. Prigovor tužiteljice da pobijani akt nije donesen u roku propisanom Odlukom/22 nije osnovan iz razloga što je rok propisan člankom 6. Odluke/22 procesni instruktivni rok istekom kojeg ne prestaje pravo nadležnog tijela na donošenje pojedinačne odluke radi usklađenja s odredbama Odluke/22. Osim toga, ovosudnim rješenjem, poslovni broj: Usoz-143/2022-15 od 12. prosinca 2022. obustavljeno je izvršenje naprijed navedene Odluke/22 koja obustava izvršenja nastupa danom donošenja rješenja i traje do donošenja odluke Visokog upravnog suda Republike Hrvatske u postupku ocjene zakonitosti tog općeg akta, koji je, kao što je već navedeno, ocjenjen zakonitim ovosudnom presudom, poslovni broj: Usoz-143/2022-91 od 27. veljače 2023. pa za vrijeme obustave izvršenja Odluke/22 nadležno tijelo nije smjelo postupati po istoj.

14. Prigovor tužiteljice da se pravomoćni akti kojim je stranka stekla određeno pravo mogu poništiti, ukinuti, ili izmijeniti samo putem izvanrednih pravnih lijekova u slučajevima propisanim zakonom, a da Odluka/22 nije zakon te se na njoj ne može temeljiti pobijano rješenje, nije osnovan. Naime, člankom 130. ZUP-a propisano je da se zakonito rješenje kojim je stranka stekla kakvo pravo može ukinuti u cijelosti ili djelomično, između ostalog, ako je to dopušteno zakonom. Međutim, navedeno treba tumačiti na način da se to odnosi samo na situaciju u kojoj je riječ o pravima stečenim na temelju zakona. Pravo uređeno zakonom i stečeno primjenom zakona, po prirodi stvari nije dopušteno ukinuti pravnim aktom niže pravne snage od zakona, već samo zakonom. Ako je riječ o pravu stečenom isključivo na temelju nekog drugog propisa, odnosno općeg akta, rješenje se smije ukinuti ako je to dopušteno propisom odnosno općim aktom kojim je pravo i uspostavljeno. Protivno bi bilo svakoj logici da zakonodavac smije mijenjati ili ukidati prava koja dodjeljuje zakonom, a da lokalni "zakonodavac" nema isto pravo u području svog samoupravnog djelokruga (zajamčenog Ustavom).

14.1. S tim u vezi valja reći da je u usporedivoj situaciji u pravomoćnim presudama ovog Suda poslovni broj: Usž-4322/2022 od 22. ožujka 2023. i Usž-3384/2022 od 15. ožujka 2023. ocjenjena zakonitim intervencija u pravomoćnim aktom priznato pravo. Radilo se o primjeni Odluke o novčanoj pomoći za opremu novorođenog djeteta („Službeni glasnik Grada Zagreba“, 17/17.) na temelju koje je priznato i prestalo pravo na novčanu pomoć za opremu novorođenog djeteta čime je suštinski (u situaciji u kojoj je pravo priznato na temelju općeg akta, bez zakonske osnove) opći akt "izjednačen" sa zakonom.

15. Osim toga, naglašava se da u situaciji u kojoj neko pravo (a u ovom slučaju čak ne pravo, nego novčana pomoć) priznato općim aktom jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave, bez da je za to postojala zakonska obveza, kao u konkretnom slučaju, priznavanje takvog prava, odnosno davanje neke druge beneficije isključivo je izraz volje jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave da prizna pravo odnosno dodijeli beneficiju. U takvoj situaciji općenormativni akt kojim se priznaje pravo, odnosno daje beneficija treba smatrati „zakonom", a što vrijedi i za sve izmjene i dopune kao i ukidanje takvog općeg akta. Takav općenormativni akt u svemu je usporediv sa zakonom (sadrži apstraktne i generalne norme), osim po donositelju. Osim toga, treba reći da je na temelju članka 2. stavka 1. ZUP-a upravna stvar određena i kao stvar u kojoj javnopravno tijelo u upravnom postupku rješava na temelju općeg akta.

16. U odnosu na prigovor da sud nije proveo predložene dokaze ističe se da sud nije vezan prijedlozima stranaka ni u pogledu činjenica koje je trebalo utvrditi ni dokaza kojima se one mogu utvrditi (članak 49. stavak 3. ZUS-a). Osnovano je prvostupanjski sud ocijenio provođenje grafološkog vještačenja, koje je tužiteljica predložila, nepotrebnim budući da je u konkretnom slučaju kao osoba koja je donijela rješenje naznačen Gradonačelnik Grada Zagreba koji je isto i potpisao. Izvođenje predloženih dokaza ne bi dovelo do drugačijeg rješenja ove upravne stvari, imajući u vidu podatke spisa predmeta. S obzirom na dokaznu dokumentaciju spisa predmeta iz koje nedvojbeno proizlazi osnovanost tvrdnji tuženika, koje tužiteljica žalbenim prigovorima nije s uspjehom osporila, to je prvostupanjski sud zakonito odbio dokazne prijedloge tužiteljice.

17. Zaključno, nisu osnovani prigovori tužiteljice da je predmetnim odlukama povrijeđeno načelo razmjernosti u zaštiti prava stranaka i javnog interesa. Naime, u presudi ovog Suda poslovni broj: Usoz-143/2022-91 od 27. veljače 2023. istaknuto je da je Sud u već ranijoj presudi ocijenio legitimnim cilj koji je Grad želio postići donošenjem Odluke/21 imajući na umu nepobitno pravo predstavničkog tijela Grada Zagreba da uredi odnosno modificira novčanu pomoć roditelja odgojitelja (koju je, bez zakonske obveze, određenoj, usko određenoj kategoriji osoba dala ranija vlast) na način koji smatra odgovarajućim odnosno sukladno s politikom predstavničke većine u Gradskoj skupštini Grada Zagreba te nije našao da bi Odlukom/22 skraćivanje novčane pomoći za roditelja odgojitelja s maksimalnih 15 na 7 godina života djeteta bilo u nesuglasju s načelom razmjernosti pa s obzirom da se u Odluci/22 razdoblje primanja naknade skraćuje s ranijih 15 na 7 godina zaključio da je u tom dijelu primjenjiv stav Suda iz ranije presude (točka 35.). U konačnici je ocjenjeno da je donošenjem Odluke/22 postupljeno u skladu sa stajalištem Suda iz pravomoćne presude, poslovni broj: Usoz-8/2022-68 od 5. srpnja 2022. te da je donositelj navedenim kompenzacijskim mjerama uspostavio ravnotežu između javnog interesa i zaštite legitimnih očekivanja adresata osporene Odluke (točke 51. do 56.).

18. Slijedom navedenog Sud žalbene navode smatra neosnovanima i bez utjecaja na drugačije rješavanje upravne stvari.

19. Iz pobijane presude vidljive su sve relevantne činjenice i utvrđenja na kojima je upravni sud utemeljio svoje pravno stajalište o neosnovanosti tužbenog zahtjeva te ovaj Sud smatra da u konkretnom slučaju nije počinjena bitna povreda pravila sudskog postupka jer je prvostupanjski sud predmetni upravni spor vodio i pobijanu presudu donio na temelju pravilne primjene odredaba ZUS-a, a nije došlo niti do pogrešne i arbitrarne primjene materijalnog prava s obzirom na to da je upravni sud mjerodavne pravne odredbe pravilno protumačio, a njihovu primjenu dostatno, razumno i argumentirano obrazložio.

20. Budući da ovaj Sud nije utvrdio postojanje žalbenih razloga kao ni razloga na koje pazi po službenoj dužnosti, na temelju članka 135. stavka 1. ZUS-a odbijena je žalba tužiteljice i potvrđena prvostupanjska presuda (točka I. izreke).

21. S obzirom na to da je žalba tužiteljice odbijena, odbijen je i njezin zahtjev za naknadu troška sastava žalbe, sukladno članku 147. stavku 1. ZUS-a (točka II. izreke).

U Zagrebu 5. studenog 2025.

Predsjednica vijeća

Mira Kovačić