Poslovni broj: Usž-3342/2023-5

REPUBLIKA HRVATSKA

VISOKI UPRAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

Z A G R E B

Frankopanska 16

U  I M E  R E P U B L I K E  H R V A T S K E

P R E S U D A

Visoki upravni sud Republike Hrvatske u vijeću sastavljenom od sutkinja toga suda, Radmile Bolanča Vuković, predsjednice vijeća, dr. sc. Sanje Otočan i Mire Kovačić, članica vijeća, uz sudjelovanje sudske savjetnice Jelene Maltar Benjak, zapisničarke, u upravnom sporu tužitelja Lovačkog saveza Vukovarsko – srijemske županije, Vinkovci, Bana Jelačića 82, kojeg zastupa opunomoćenik Mario Kovačević, odvjetnik u Zagrebu, XIV. Trokut 17, protiv tuženika Ministarstva pravosuđa, uprave i digitalne transformacije (ranije: Ministarstvo pravosuđa i uprave, Uprava za građansko, trgovačko i upravno pravo), Zagreb, Ulica grada Vukovara 49, uz sudjelovanje zainteresirane osobe ĐN iz [adresa], kojeg zastupa opunomoćenik Ivica Mačvanin, odvjetnik u Nuštru, Zrinskog 17, radi upisa promjene osobe ovlaštene za zastupanje i likvidatora u Registar udruga, odlučujući o žalbi tužitelja protiv točaka I., II. i III. izreke presude Upravnog suda u Osijeku, poslovni broj: 2 UsI-434/23-15 od 3. listopada 2023., na sjednici vijeća održanoj 16. siječnja 2025.

p r e s u d i o  j e

I. Žalba se odbija i potvrđuju točke I., II. i III. izreke presude Upravnog suda u Osijeku, poslovni broj: 2 UsI-434/23-15 od 3. listopada 2023.

II. Odbija se zahtjev tužitelja za naknadu troška sastava žalbe.

Obrazloženje

1. Pobijanom presudom odbijen je tužbeni zahtjev za poništavanje rješenja tuženika, KLASA: UP/II-230-02/22-01/15, URBROJ: 514-07-04-01/02-23-02 od 21. veljače 2023. (točka I. izreke) i odbijen zahtjev tužitelja za naknadu troškova upravnog spora (točka II. izreke). Tužitelju je naloženo da zainteresiranoj osobi naknadi troškove upravnog spora u iznosu od 1.492,50 eura u roku od 60 dana od pravomoćnosti odluke o troškovima upravnog spora, a ako tužitelj u navedenom roku za dobrovoljno ispunjenje ne podmiri troškove, određeno je da zainteresiranoj osobi pripadaju i zatezne kamate po stopi koja se za svako polugodište određuje uvećanjem kamatne stope koju je Europska središnja banka primijenila na svoje posljednje glavne operacije refinanciranja koje je obavila prije prvog kalendarskog dana tekućeg polugodišta za tri postotnih poena od dana izvršnosti odluke o troškovima (prvi dan poslije isteka roka za dobrovoljno ispunjenje) do isplate (točka III. izreke). Točkom IV. izreke odbijen je zahtjev zainteresirane osobe za naknadu troškova upravnog spora iznad iznosa određenog u točki III. izreke presude.

2. Osporenim rješenjem tuženika od 21. veljače 2023., točkom I. izreke, poništeno je rješenje Vukovarsko-srijemske županije, Službe za opću upravu, KLASA: UP/I-230- 02/21-05/242, URBROJ: 2196-18-02/1-22-24 od 28. travnja 2022., a točkom II. izreke odbijen je zahtjev tužitelja za upis promjene osobe ovlaštene za zastupanje i likvidatora u Registar udruga Republike Hrvatske, dok je točkom III. izreke odbijen zahtjev zainteresirane osobe za naknadu troškova zastupanja.

3. Iz sadržaja žalbe proizlazi da tužitelj žalbom pobija točke I., II. i III. izreke prvostupanjske presude zbog pogrešne primjene materijalnog prava i zbog bitne povrede odredbi postupka. Navodi da, iako sazivanje izvanredne skupštine udruge nije predviđeno Statutom Saveza, broj: 81/15 od 28. kolovoza 2015. (dalje: Statut) ni Zakonom o udrugama („Narodne novine“, 74/14., 70/17. i 98/19.), sud je prilagođavajućim tumačenjem trebao primijeniti načela Ustava Republike Hrvatske ("Narodne novine", 56/90., 135/97., 8/98., 113/00., 124/00., 28/01., 41/01., 55/01., 76/10., 85/10. i 5/14. - dalje: Ustav) i Konvencije za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda Vijeća Europe („Narodne novine - Međunarodni ugovori", 18/97., 6/99., 14/02., 13/03., 9/05., 1/06., 2/10. i 13/17.). Navodi da je prijedlogom Zakona o udrugama (rujan 2013. i travanj 2014.) u dijelu Ustavna osnova za donošenje zakona istaknuta sloboda udruživanja, kao jedna od temeljnih građanskih i političkih sloboda nužnih za funkcioniranje suvremenih pluralističkih demokracija, zajamčena brojnim međunarodnim dokumentima. Naglašava da Ustav u članku 43. jamči pravo na slobodno udruživanje građana radi zaštite njihovih probitaka ili zauzimanja za socijalna, gospodarska, politička, nacionalna, kulturna ili druga uvjerenja i ciljeve. Ističe da su Zakonom o udrugama utvrđena načela djelovanja udruge: načelo neovisnosti, javnosti, demokratskog ustroja, neprofitnosti i slobodnog sudjelovanja u javnom životu. Napominje da se u prijedlogu tog Zakona navodi da se dodatno preciziraju nadležnosti za obavljanje nadzora nad radom udruge te da se primarni nadzor povjerava članovima udruge, čime se sprječava moguća zlouporaba. Naglašava da je pri donošenju Zakona o udrugama, koji se primjenjuje u konkretnoj pravnoj stvari, zakonodavac stavio naglasak na neovisnost i autonomiju udruge, kao jednu od osnovnih pretpostavki djelovanja te pojašnjava da neovisnost i autonomija izviru iz njegovih članova, a nikako iz tijela udruge, kao što je predsjednik. Smatra da je prvostupanjski sud trebao uzeti u obzir ustavno načelo autonomije članova udruge te poništiti rješenje tuženika, a ne preformalno tumačiti zakonske odredbe i odredbe Statuta. Svrha udruživanja i djelovanja udruga nije donošenje odluka samo jednog člana, pa čak ni ako je to predsjednik Saveza, jer djelovanje udruge proizlazi iz njenih članova, a odluke se trebaju donositi na temelju njihove volje. Ističe da je u prijedlogu Zakona o udrugama u članku 19. stavku 4. predloženo da ako ovlašteni sazivatelj skupštine ne sazove skupštinu u roku od 30 dana, ako statutom nije propisan kraći rok ili ne održi sjednicu skupštine u daljnjem roku od 30 dana, istekom tih rokova, sjednicu skupštine mogu sazvati sami podnositelji zahtjeva. Naglašava da je zakonodavac primijetio problem koji će se događati u praksi i ponudio je rješenje, ali s obzirom na to da ta odredba nije unesena u zakon, smatra da se ne smije tumačiti na štetu članova Saveza. Smatra da se sud nije očitovao na ključne prigovore, radi čega ponavlja činjenice koje smatra bitnim. Navodi da u konkretnom slučaju Statutom nije propisan rok u kojem je predsjednik dužan sazvati izvanrednu skupštinu i da treba utvrditi tko ima to pravo i obvezu u slučaju kada to predsjednik odbije i na koji način tumačiti primjenu odredbi Statuta Saveza u slučaju kada neko pitanje njime nije uređeno, a niti je propisano zakonom. Smatra da je pravo članica Saveza, tj. Skupštine Saveza tumačiti odredbe statuta Saveza u slučaju kada neko pitanje nije uređeno statutom, a što proizlazi iz članaka 13., 16., 18. i 42. Zakona o udrugama. S obzirom na činjenicu da se radi o pitanjima koja se tiču unutarnjih prava članova i organizacije Saveza (udruge), smatra da ne postoji osnovan zakonski ili drugi važan razlog koji bi zahtijevao intervenciju javne vlasti. Naglašava da su udruge dužne autonomno urediti način sazivanja sjednica skupštine, a to znači da to ne ulazi u nadležnost upravnih tijela koja provode vanjski nadzor nad radom udruga. Smatra da je čekanje da se predsjednik Saveza ĐN odluči na sazivanje izvanredne skupštine na kojoj je znao da će doći do njegove smjene, što je bilo protivno njegovim pojedinačnim interesima, predstavljalo nedopuštenu samovolju koja znači da je on sam sebe, po svojim ovlastima i pravima, stavio iznad Saveza i ostalih članova Saveza. Statut Saveza sadrži jasnu obvezu predsjednika da sazove izvanrednu skupštinu ako to zahtijeva 1/3 članica Saveza, ali bez propisanog roka u kojemu je to dužan učiniti, te tužitelj zaključuje da to ne znači da je to proizvoljna odluka predsjednika Saveza. Mišljenja je da u situaciji kada rok nije propisan Statutom, rok mora biti razmjeran okolnostima pojedinog slučaja. Naglašava da je (nesporno) 41 član od ukupno 67 članova Skupštine Lovačkog saveza Vukovarsko-srijemske županije sazvao sjednicu izvanredne skupštine, što je natpolovična većina Skupštine Saveza. S obzirom na to da su zahtjev za sazivanje sjednice izvanredne skupštine potpisale osobe koje su predstavnici navedenih lovačkih udruga i koje imaju valjani mandat u Skupštini, a u vezi s člancima 20. i 21. Statuta proizlazi da je tuženik pogrešno utvrdio da je zahtjev podnesen od strane 1/3 članica Saveza, umjesto da je zahtjev podnesen od 41 člana Skupštine Saveza. Tvrdi da je predsjednik Saveza ĐN odmah po zaprimanju tog zahtjeva izrazio odluku da neće sazvati izvanrednu skupštinu, unatoč obvezi iz članka 23. stavka 3. Statuta, radi čega smatra da je kvalificirana većina članova Skupštine imala zakonsko pravo radi zaštite interesa i ciljeva Saveza sazvati izvanrednu skupštinu. Odluka kvalificirane većine po svojoj je snazi iznad odluke predsjednika, pa i Statuta. Navodi da pitanje roka za sazivanje izvanredne skupštine potpada pod interna pravila udruge, pa je utvrđenje tuženika o preuranjenosti poziva za izvanrednu skupštinu 19. lipnja 2021. neosnovano, neutemeljeno i paušalno. Ustraje kod prijedloga za izvođenje dokaza saslušanjem u svojstvu svjedoka GN, IN i ĐN. Ističe da je potvrdom Policijske uprave vukovarske - srijemske dokazao da se protiv bivšeg predsjednika vode dva kaznena postupka te zaključuje da je on odbijao sazvati izvanrednu skupštinu jer je znao da će biti smijenjen i da će se saznati za njegove nezakonite radnje. S obzirom na to da sud nije primijenio prilagođavajuće tumačenje te ustavne i konvencijske norme, smatra da nije postupao u skladu s člankom 19. Ustava kojim je zajamčena sudska kontrola zakonitosti pojedinačnih akata upravnih vlasti i tijela koja imaju javne ovlasti. Ističe da je sud obvezan neposredno primjenjivati pravne standarde Europskog suda za ljudska prava, što Ustavni sud Republike Hrvatske ističe u svojim odlukama. Predlaže da ovaj Sud održi ročište i provede predložene dokaze, a nakon toga donese presudu kojom će poništiti prvostupanjsku presudu i otkloniti nedostatke. Traži trošak upravnog spora, uključujući i trošak sastava žalbe.

4. Tuženik u odgovoru na žalbu ističe da niti jedan navod koji iznosi žalitelj, a vezano za primjenu materijalnog prava nije osnovan i nije od utjecaja na pravilnost osporenog rješenja, odnosno pobijane presude jer Zakon o udrugama ne propisuje način sazivanja sjednica tijela, već se to pitanje uređuje statutom. Budući da Statut Saveza, kojeg je donijela Skupština 28. kolovoza 2015., između ostalog, sadrži odredbe o sazivanju sjednice skupštine, na koje su se pozvali tuženik i prvostupanjski sud odlučujući u predmetnom postupku, smatra neutemeljenim stavove tužitelja prema kojima treba primijeniti prilagođavajuće tumačenje načela Ustava. Predlaže odbiti žalbu.

5. Zainteresirana osoba, uredno pozvana, nije dostavila odgovor na žalbu.

6. Žalba nije osnovana.

7. Ispitujući točke i., II. i III. izreke presude prvostupanjskog suda u granicama žalbenih razloga, sukladno članku 73. stavku 1. Zakona o upravnim sporovima („Narodne novine“, 20/10., 143/12., 152/14., 94/16., 29/17. i 110/21., dalje: ZUS) Sud žalbene razloge ocjenjuje neosnovanim.

8. Prema članku 13. Zakona o udrugama, udruga ima statut (stavak 1.). Statut je temeljni opći akt udruge koji donosi skupština udruge. Ostali opći akti, ako ih udruga donosi, moraju biti u skladu sa statutom. Umjesto naziva statut udruga može rabiti i drugi naziv (stavak 21.).

9. Zakonom o udrugama nije propisan način sazivanja sjednice, a u članku 13. stavku 3. tog Zakona, između ostalog, određeno je da statut udruge sadrži odredbe o načinu sazivanja sjednica.

10. Članak 23. stavak 2. Statuta tužitelja određuje da skupštinu saziva predsjednik, odnosno dopredsjednik Saveza, ako je predsjednik spriječen, dok je stavkom 4. određeno da su izvanrednu skupštinu osobe iz stavka 2. ovog članka dužne sazvati na zahtjev nadzornog odbora, izvršnog odbora ili na temelju pisanog zahtjeva 1/3 članova skupštine. Na izvanrednoj skupštini raspravlja se samo o temi radi koje je sazvana.

11. S obzirom na to da iz Statuta proizlazi da izvanrednu skupštinu na temelju pisanog zahtjeva 1/3 članova skupštine saziva predsjednik odnosno dopredsjednik Saveza u slučaju njegove spriječenosti, slijedi da Statut u slučaju da predsjednik ne sazove skupštinu tu ovlast nije dao članicama saveza niti 1/3 članova Skupštine.

12. Činjenica da Statutom nije propisan rok u kojem je predsjednik Saveza dužan sazvati izvanrednu skupštinu Saveza ne može se tumačiti na način da osobe koje su inicirale sazivanje izvanredne skupštine Saveza proizvoljno predsjedniku Saveza dodjeljuju rok, a nakon toga neovlašteno sazovu izvanrednu sjednicu Skupštine. Napominje se da su ovlaštenici iz članka 54. Statuta za izmjenu i dopunu Statuta, među kojima je 1/3 članova Skupštine, mogli pokrenuli postupak dopune Statuta radi određivanja roka u kojem je predsjednik Saveza dužan to učiniti.

13. Prvostupanjski sud, nakon izvršenog uvida u spis tuženika i održane rasprave, uzimajući u obzir činjenice utvrđene u postupku donošenja osporene odluke sukladno članku 33. stavku 2. ZUS-a, pravilno je utvrdio činjenično stanje u odnosu na ne postojanje pretpostavki za ovlast za sazivanje izvanredne skupštine Saveza sukladno članku 23. stavku 2. Statuta na kojoj je izabran novi predsjednik i članovi Izvršnog i Nadzornog odbora Saveza.

14. U obrazloženju presude sud je iznio sve relevantne činjenice koje proizlaze iz dokaza pribavljenih u upravnom postupku.

15. S obzirom na postojeće podatke, prema ocjeni ovog Suda, pravilan je zaključak suda da je skupština Saveza sazvana protivno Statutu, slijedom čega se odluke donesene na njoj smatraju nevaljanima.

16. Slijedom iznesenog, ovaj Sud žalbene navode smatra neosnovanim i bez utjecaja na drugačije rješavanje konkretne upravne stvari. Obrazloženje pobijane presude sadrži razumne i dostatne razloge koji opravdavaju njezino donošenje i koji ujedno otklanjaju sumnju da bi ista mogla biti rezultat arbitrarnog postupanja. Pravno shvaćanje izraženo u pobijanoj presudi zasniva se na pravilnom tumačenju i primjeni mjerodavnog materijalnog prava.

17. Ovaj Sud je odluku donio na sjednici vijeća, bez održavanja rasprave na temelju članka 73. ZUS-a, a prvostupanjski sud valjano je obrazložio zašto provođenje dokaza saslušanjem predloženih svjedoka (na kojem ustraje u žalbi) nije potrebno u upravnom sporu, s kojim obrazloženjem je suglasan i ovaj Sud.

18. Napominje se da ovaj Sud nije razmatrao podnesak tužitelja od 14. veljače 2024. jer je dostavljen nakon isteka roka za žalbu (rok istekao 19. listopada 2023.).

19. Tužitelj razlozima navedenim u žalbi nije doveo u sumnju zakonitost pobijane presude koja je donesena na temelju pravilno utvrđenih činjenica i uz pravilnu primjenu materijalnog prava, dok povrede ustavnih i konvencijskih prava ovaj Sud nije našao.

20. Pravilno je odluka prvostupanjskog suda o trošku upravnog spora donesena na temelju članka 79. stavka 4. ZUS-a jer je tužitelj izgubio spor u cijelosti, slijedom čega snosi sve troškove spora.

21. Trebalo je stoga, na temelju članka 74. stavka 1. ZUS-a, odlučiti kao u točki I. izreke presude.

22. S obzirom na to da tužitelj nije uspio u ovom žalbenom postupku, nema pravo na naknadu troškova žalbenog postupka, slijedom čega je na temelju članka 79. stavka 4. ZUS-a odlučeno kao u točki II. izreke.

U Zagrebu 16. siječnja 2025.

Predsjednica vijeća:

Radmila Bolanča Vuković