Poslovni broj: UsI-2832/24-6

REPUBLIKA HRVATSKA

UPRAVNI SUD U ZAGREBU

Avenija Dubrovnik 6

U  I M E  R E P U B L I K E  H R V A T S K E

P R E S U D A

Upravni sud u Zagrebu, po sucu tog suda Bojanu Bugarinu i uz sudjelovanje Ivane Petrović kao zapisničarke, u upravnom sporu tužiteljice: MB iz [adresa], OIB: [osobni identifikacijski broj], zastupana po opunomoćeniku Tomislavu Kajkiću, odvjetniku iz Zagreba, Ulica Matije Mrazovića 5, protiv tuženika:

Odbor za državnu službu, Zagreb, Palmotićeva 5, OIB: 58831547726, radi poništavanja rješenja, 24. prosinca 2024. godine

p r e s u d i o  j e

I. Usvaja se tužbeni zahtjev te se poništavaju rješenje Odbora za državnu službu, KLASA: UP/II-112-07/20-01/337, URBROJ: 566-01/15-24-2 od 08. travnja 2024. godine i rješenje Porezne uprave, Središnjeg ureda, KLASA: UP/I-112-01/15- 01/179, URBROJ: 513-07-21-08-20-8 od 26. veljače 2020. godine, a predmet se vraća na ponovni postupak prvostupanjskom upravnom tijelu, koje je u ponovljenom postupku dužno postupiti u skladu s pravnim shvaćanjima i primjedbama suda.

II. Nalaže se tuženiku da u roku od 15 dana tužiteljici isplati trošak od 2.500,00 €.

Obrazloženje

Tužiteljica tužbom osporava rješenja iz oba stupnja upravnog postupka, kojima je u ponovljenom upravnom postupku kao državna službenica ponovno s danom 09. siječnja 2015. godine raspoređena na radno mjesto inspektorice za nadzor poreza na dohodak i doprinosa u Poreznoj upravi, Područnom uredu Središnja Hrvatska, redni broj radnog mjesta 3.3.5.4., s koeficijentom za obračun plaće 1,503 - a zbog tadašnjeg donošenja novih akata o unutrašnjem ustrojstvu Ministarstva financija.

Tužiteljica u tužbi i u toku upravnog spora iznosi nekoliko prigovora koji će detaljnije biti analizirani u nastavku ove presude.

Tuženik je u odgovoru na tužbu osporio i tužbu i tužbeni zahtjev. Sud je održao raspravu, kojoj se nije odazvao uredno pozvan tuženik. U dokaznom je postupku pročitana dokumentacija u sudskom spisu i dokumentacija u spisu upravnog tijela.

Osporavana rješenja su nezakonita.

Raspored tužiteljice na radno mjesto s danom 09. siječnja 2015. godine je uslijedio kao posljedica donošenja izmjenâ i dopunâ Uredbe o unutarnjem ustrojstvu Ministarstva financija (NN 154/14 - Uredba) te izmjenâ i dopunâ Pravilnika o unutarnjem redu Ministarstva financija od 08. siječnja 2015. godine (Pravilnik). Na temelju čl. 127. st. 1. Zakona o državnim službenicima (NN 92/05, 140/05, 142/06, 77/07, 107/07, 27/08, 34/11, 49/11, 150/11, 34/12, 38/13 i 37/13 - ZDS) nakon donošenja pravilnika o unutarnjem redu na temelju novog akta o unutarnjem ustrojstvu službenici se raspoređuju na radna mjesta iz tog pravilnika prema potrebama službe i stručnom znanju.

Na temelju čl. 127. st. 3. ZDS-a službenici se prilikom rasporeda mogu rasporediti na druga radna mjesta za koja ispunjavaju uvjete (znači, u odnosu na radna mjesta na koja su do tada bili raspoređeni) samo ako se prilikom donošenja novih akata o unutarnjem ustrojstvu ukidaju pojedine ustrojstvene jedinice, ukidaju pojedina radna mjesta ili se smanjuje potreban broj izvršitelja na pojedinim radnim mjestima.

Prema tome, raspored državnih službenika na druga radna mjesta u odnosu na radna mjesta na koja su do tada bili raspoređeni je moguć samo u navedena tri slučaja, odnosno u slučaju ukidanja pojedine ustrojstvene jedinice, ukidanja pojedinog radnog mjesta ili u slučaju smanjenja potrebnog broja izvršitelja na pojedinim radnim mjestima.

Nakon donošenja Uredbe i Pravilnika tužiteljica je prvim prvostupanjskim rješenjem od 09. siječnja 2015. godine, počevši od tog dana, raspoređena na radno mjesto inspektorice za nadzor poreza na dohodak i doprinosa u Poreznoj upravi, Područnom uredu Središnja Hrvatska, radno mjesto broj 3.3.5.4., s koeficijentom plaće 1,503.

U obrazloženju tog rješenja je bilo navedeno da je bitno smanjen broj područnih ureda Porezne uprave, iako takva tvrdnja nije bila ničim potkrijepljena i iako točnost te tvrdnje ne proizlazi iz navoda koji su uslijedili u sljedećim odlukama. Također je navedeno da su po novoj sistematizaciji radna mjesta nova i formalno i sadržajno, iako sudu nije dostavljena na uvid ranija sistematizacija iz koje bi se možda mogle utvrditi suštinske razlike u opisu poslova tužiteljičinog ranijeg radnog mjesta.

Međutim, u spomenutom rješenju zapravo uopće nije ni spomenuto koje je bilo dotadašnje radno mjesto tužiteljice, pa u takvoj situaciji uopće nije bilo pretpostavki za ocjenu zakonitosti tužiteljičinog rasporeda u smislu čl. 127. st. 1. i 3. ZDS-a. Nadalje, nesporno je da je na temelju ovog prvostupanjskog rješenja od 09. siječnja 2015. godine tužiteljica zapravo bila fizički upućena iz Zagreba u Karlovac kao mjesto rada, a pritom u tom rješenju ništa nije navedeno u pogledu utvrđivanja uvjeta za slanje tužiteljice na rad više od 30 km od mjesta njezinog stanovanja (čl. 127. st. 2. ZDS-a), niti je uopće u spomenutom rješenju bila navedena lokacija tužiteljičinog radnog mjesta.

Tuženik je potom kao drugostupanjsko tijelo svojim rješenjem od 24. travnja 2019. godine poništio spomenuto prvostupanjsko rješenje i vratio predmet na ponovni postupak.

Tek iz ovog rješenja je vidljivo da je tužiteljica prethodno bila raspoređena na radno mjesto više inspektorice, s koeficijentom plaće 1,697.

Tuženik je istaknuo da je tužiteljica tek naknadno, nakon donošenja prvostupanjskog rješenja, e-poštom dobila obavijest da radi u Karlovcu, pri čemu nije postupljeno po čl. 127. st. 2. ZDS-a, koji propisuje da se državnog službenika bez njegove suglasnosti ne može rasporediti u mjesto rada udaljeno više od 30 km od mjesta stanovanja, ako bi se premještajem bitno pogoršale njegove obiteljske prilike. Prvostupanjsko upravno tijelo je potom 26. veljače 2020. godine donijelo novo, sada osporavano prvostupanjsko rješenje, u izreci istog sadržaja kao i prethodno. U obrazloženju ovog rješenja je navedeno da je niz službenika iz ranijeg Područnog ureda Zagreb Porezne uprave trebalo rasporediti u novi Područni ured Središnja Hrvatska, koji sada obuhvaća šire područje oko Zagreba. Međutim, ovaj navod je potpuno nejasan, s obzirom na to da prije donošenja Uredbe i Pravilnika (i prethodnih desetak mjeseci) u okviru Porezne uprave uopće nije postojao Područni ured Zagreb, već Područni ured Centar, a upravo je Uredbom i Pravilnikom ponovno ustrojen Područni ured Zagreb (uz Područni ured Središnja Hrvatska) - što jasno proizlazi iz tuženikovog drugostupanjskog rješenja od 08. travnja 2024. godine. Prvostupanjsko tijelo je u rješenju od 26. veljače 2020. godine potvrdilo da je tužiteljica prethodno bila raspoređena na radno mjesto više inspektorice (za nadzor malih i srednjih poreznih obveznika), s pozicijom radnog mjesta u Zagrebu, gdje ona i živi.

Također je potvrđeno da je tužiteljica nakon donošenja prvog prvostupanjskog rješenja od 09. siječnja 2015. godine bila raspoređena na rad na radno mjesto u Karlovac, više od 30 km dalje od mjesta stanovanja - ali samo na tri mjeseca, nakon čega je vraćena u Zagreb.

Prvostupanjsko tijelo se uz ostalo u ovom novom prvostupanjskom rješenju poziva i na primjenu slobodne ocjene, koja je pak izričito propisana u čl. 76. st. 2. ZDS-a u slučaju primjene instituta premještaja državnog službenika po potrebi službe, ali ne i izričito u čl. 127. ZDS-a, odnosno u primjeni instituta rasporeda državnog službenika u povodu donošenja novih akata o unutarnjem ustrojstvu državnog tijela.

S obzirom na to da je tužiteljica prethodno bila raspoređena na radno mjesto više inspektorice (i to za nadzor malih i srednjih poreznih obveznika), a da je prvostupanjskim rješenjem raspoređena na niže radno mjesto inspektorice (i to za nadzor poreza na dohodak i doprinosa) - u konkretnom slučaju je postojala obveza utvrđivanja postojanja uvjeta iz čl. 127. st. 3. ZDS-a za takav raspored tužiteljice na drugo, nižerangirano i slabije plaćeno radno mjesto, ali je takvo utvrđivanje u cijelosti izostalo (osim pukog citiranja odredbe čl. 127. st. 3. ZDS-a).

Tuženik je osporavanim drugostupanjskim rješenjem od 08. travnja 2024. godine odbio tužiteljičinu žalbu, ujedno potvrđujući da je u Poreznoj upravi prije donošenja Uredbe i Pravilnika za područje Grada Zagreba bio nadležan Područni ured Centar te da su nakon donošenja Uredbe i Pravilnika umjesto Područnog ureda Centar oformljeni posebni Područni ured Zagreb i Područni ured Središnja Hrvatska. I tuženik se u ovom svom rješenju pozvao na primjenu slobodne ocjene, koja je izričito propisana u čl. 76. st. 2. ZDS-a za slučaj primjene instituta premještaja državnog službenika po potrebi službe.

Također je tuženik naveo da tužiteljica u smislu čl. 127. st. 2. ZDS-a nije dokazala bitno pogoršanje obiteljskih prilika, kao zapreku za njezin raspored na mjesto rada u Karlovac bez njezine suglasnosti - zanemarujući da je zapravo na upravnim tijelima bila obveza utvrđivanja činjenica u vezi eventualnog bitnog pogoršanja obiteljskih prilika tužiteljice, nakon čega bi se tek razmotrila mogućnost primjene čl. 127. st. 2. ZDS-a.

Tužiteljica u tužbi i na raspravnom ročištu ukazuje na to da je prije 09. siječnja 2015. godine cijeli radni vijek radila s pravnim osobama, odnosno na nadzoru PDV-a i poreza na dobit, u vezi čega se i educirala, a novim rasporedom je raspoređena na nadzor poreza na dohodak i doprinosa.

Navedena činjenica - kao i činjenica da je tužiteljica novim rasporedom degradirana s radnog mjesta više inspektorice na radno mjesto inspektorice - upravo ukazuje na nužnost utvrđivanja uvjeta za takav raspored iz čl. 127. st. 3. ZDS-a, što je u upravnom postupku u potpunosti izostalo.

Tužiteljica u tužbi detaljno osporava navode iz prvostupanjskog rješenja o tome na koji je način utvrđena potreba službe za ovakvim rasporedom. U tom smislu dostavlja odgovore nadležnih osoba na njezina pitanja i ukazuje na naknadno priznanje Porezne uprave u medijima o nezakonitim radnjama izvjesne ŽB, koja je bez ikakvih ovlasti tražila preraspoređivanja, odnosno smjene pojedinih državnih službenika u Poreznoj upravi.

Sud doista utvrđuje da je Porezna uprava u dva pisano verificirana medijska istupa potvrdila da je ŽB kao voditeljica Službe za nadzor u ranije postojećem Područnom uredu Zagreb Porezne uprave od kraja 2013. godine neposredno upućivala pisane naputke tadašnjem ravnatelju Porezne uprave, u kojima je eksplicitno tražila kadrovske promjene bez ikakve ovlasti po sistematizaciji svog radnog mjesta. Navedeno je da je tadašnji ravnatelj Porezne uprave u cijelosti postupao po traženjima ŽB, što je nakon dolaska nove ravnateljice rezultiralo revidiranjem nastale situacije i preispitivanjem u međuvremenu donesenih kadrovskih rješenja. Porezna uprava je u medijskom istupu izričito navela da je ŽB iskoristila osoban utjecaj na tadašnjeg ravnatelja Porezne uprave kako bi došlo do smjene većeg broja službenika Područnog ureda Zagreb.

Navedena pisana priznanja Porezne uprave kao državnog tijela neposredno ukazuju na to da je u nizu slučajeva dolazilo do nezakonitih internih kadroviranja, a ovdje osporavana rješenja upravo predstavljaju primjer u kojem se pod krinkom rasporeda državnog službenika - potaknutim donošenjem novih akata o unutarnjem ustrojstvu državnog tijela - vrši nezakonita prikrivena smjena i degradiranje tog državnog službenika.

Točno tužiteljica u tužbi ukazuje na to da su upravna tijela prilikom njezinog upućivanja na rad na radno mjesto u Karlovac propustila utvrditi utjecaj toga na njezine obiteljske prilike, jer je to po čl. 127. st. 2. ZDS-a bila pretpostavka za mogućnost rasporeda tužiteljice u mjesto rada udaljeno više od 30 km od mjesta stanovanja bez njezine suglasnosti.

Tužiteljica nadalje navodi da je zapravo tek nakon donošenja prvog prvostupanjskog rješenja od 09. siječnja 2015. godine saznala da je premještena u Karlovac.

To doista proizlazi iz dostupne materijalne dokumentacije, u kojoj se nalazi e- pošta od 22. siječnja 2015. godine, kojom je tužiteljica obaviještena o tome da nadalje radi u Karlovcu, a tu e-poštu je dobila jedan dan nakon što je preuzela rješenje o rasporedu (bez navedene lokacije rada) od 09. siječnja 2015. godine - iako su prethodno internom e-poštom od 20. studenog 2014. godine službenici Porezne uprave obaviješteni da oni koji iz „Područnog ureda Zagreb“ idu u Područni ured Središnja Hrvatska ostaju na istim lokacijama rada.

Na ovaj način je zapravo tužiteljici bilo onemogućeno izjavljivanje bilo kakvog pravnog lijeka protiv njezinog rasporeda na rad na radno mjesto u Karlovac, jer o tome uopće nije ni bilo odlučeno rješenjem od 09. siječnja 2015. godine, već e- poštom od 22. siječnja 2015. godine.

U tom smislu sud napominje da je tužiteljica ukazala i na svoje zdravstvene probleme u vidu trajnog oštećenja kralježnice, što se bilo pogoršalo putovanjima u Karlovac, a o čemu su nadređeni državni službenici bili upoznati.

Zbog svega navedenog sud utvrđuje da su i rješenja donesena u ponovljenom upravnom postupku u cijelosti nepravilna i nezakonita pa je na temelju čl. 117. st. 1. Zakona o upravnim sporovima (ZUS) tužbeni zahtjev usvojen, navedena rješenja poništena i predmet vraćen na ponovni postupak prvostupanjskom upravnom tijelu. U ponovljenom upravnom postupku treba utvrditi je li nakon donošenja Uredbe i Pravilnika i popunjavanja radnih mjesta po novoj sistematizaciji na dan 09. siječnja 2015. godine bilo ostalo slobodnih (nepopunjenih) radnih mjesta viših inspektora (prvenstveno za nadzor malih i srednjih poreznih obveznika, a onda i za ostala područja nadzora) u okviru Područnog ureda Središnja Hrvatska.

Po priloženoj novoj sistematizaciji bi to bila radna mjesta pod rednim brojevima 3.3.1.2., 3.3.2.3., 3.3.3.4., 3.3.4.4., 3.3.5.3., 3.3.6.2. i 3.3.7.4. Dakle, s obzirom na to da iz dostavljene nove sistematizacije za sada ne proizlazi mogućnost primjene čl. 127. st. 3. ZDS-a, odnosno mogućnost rasporeda tužiteljice na drugo radno mjesto u odnosu na njezino ranije radno mjesto više inspektorice, u ponovljenom postupku treba utvrditi jesu li neka od konkretno navedenih radnih mjesta po novoj sistematizaciji ostala slobodna na dan 09. siječnja 2015. godine, pri čemu treba voditi računa i o tome da su na temelju dostupne dokumentacije u spisu upravnog predmeta pojedini službenici prilikom sporne reorganizacije tražili premještaj u Područni ured Zagreb iz Područnog ureda Središnja Hrvatska. To znači da je potrebno utvrditi je li među tim službenicima bilo i viših inspektora koji bi na taj način oslobodili ta radna mjesta u Područnom uredu Središnja Hrvatska.

S druge strane, ako se utvrdi da su sva spomenuta i nabrojana radna mjesta viših inspektora tada bila popunjena, onda je potrebno utvrditi je li to popunjavanje izvršeno s državnim službenicima koji su i prethodno bili raspoređeni na radna mjesta viših inspektora, a u tom slučaju je potrebno usporediti ocjene tih državnih službenika s ocjenama tužiteljice. Sud u tom pogledu utvrđuje da je tužiteljica kao viša inspektorica prije novog rasporeda od 09. siječnja 2015. godine za 2013. godinu bila ocijenjena ocjenom „primjeran“. Također je u tom slučaju potrebno utvrditi prethodni staž tužiteljice i drugih raspoređenih službenika na radna mjesta viših inspektora. Također je u ponovljenom postupku potrebno utvrditi točno razdoblje u kojem je tužiteljica fizički bila raspoređena na poziciju rada u Karlovcu i utvrditi sve eventualne nove, kasnije rasporede ili premještaje tužiteljice (s konkretnim datumima i pozivom na odgovarajuća rješenja).

Nakon utvrđivanja svih navedenih relevantnih činjenica, prvostupanjsko tijelo će novim rješenjem utvrditi je li postojala realna mogućnost tužiteljičinog rasporeda od 09. siječnja 2015. godine na radno mjesto više inspektorice (i donijeti novu odluku u tom smislu) ili će u suprotnom donijeti odluku o isplati tužiteljici razlike plaće, u visini razlike između plaće ranijeg radnog mjesta više inspektorice i plaće koju je počevši od 09. siječnja 2015. godine dobivala za radno mjesto inspektorice. U svakom slučaju novu odluku u skladu s ovakvom uputom ovog suda Porezna uprava treba donijeti u zakonom propisanom roku koji se računa od trenutka donošenja i dostave ove presude.

U suprotnom bi tužiteljica pravo na naknadu štete (barem imovinske, s pripadajućim zateznim kamatama) mogla od Republike Hrvatske ostvarivati i posebnom tužbom pred nadležnim građanskim sudom, pa i prije pravomoćnosti odluke o rasporedu, s obzirom na to da zakonit tužiteljičin raspored nije izvršen u razdoblju od punih deset godina, što ukazuje i na nemogućnost ostvarivanja tužiteljičinih zakonskih prava u bilo kakvom razumnom roku. Inače tužiteljica ni na jedan drugi način ne bi mogla ostvariti učinkovitu zaštitu od produciranog dugotrajnog nezakonitog stanja, kojim se neposredno zadire u njezina prava i pravne interese. Sva ova pravna stajališta je ovaj sud već istaknuo u nizu drugih sličnih slučajeva primjene instituta rasporeda državnih službenika, primjerice u presudi UsI- 88/23 od 17. travnja 2023. godine, koju je kao takvu potvrdio i Visoki upravni sud Republike Hrvatske svojom presudom Usž-2367/23 od 06. prosinca 2023. godine. Sud je na raspravnom ročištu odbio dokazne prijedloge za saslušanje tužiteljice i dviju službenica Porezne uprave, kao i za pribavljanje daljnjih podataka vezanih uz rad Porezne uprave, jer je ocijenjeno da se već i na temelju dostupne materijalne dokumentacije može donijeti odluka o nezakonitosti osporavanih rješenja. S obzirom na to da je tužbeni zahtjev usvojen, tužiteljica na temelju čl. 147. st. 1. ZUS-a ima pravo na naknadu opravdanog (i zatraženog) troška upravnog spora. Radi se o trošku sastava tužbe i trošku zastupanja na raspravnom ročištu, po profesionalnom opunomoćeniku - odvjetniku, u vezi čega tužiteljici na temelju Tbr. 27/1 i 27/2 Tarife o nagradama i naknadi troškova za rad odvjetnika (NN 138/23) i na temelju čl. 144. st. 3. ZUS-a pripada po 500 bodova, što uz vrijednost boda od 2,00 € i PDV 25% iznosi 2.500,00 €.

U Zagrebu, 24. prosinca 2024. godine.

Sudac:

Bojan Bugarin

UPUTA O PRAVNOM LIJEKU:

Protiv ove presude dopuštena je žalba Visokom upravnom sudu Republike Hrvatske. Žalba se izjavljuje putem ovog suda, u dovoljnom broju primjeraka za sud i sve stranke u sporu, u roku od 15 dana od dana dostave ove presude.

DNA:

1. odvj. Tomislav Kajkić

2. Odbor za državnu službu, Zagreb, Palmotićeva 5