REPUBLIKA HRVATSKA

UPRAVNI SUD U ZAGREBU

Avenija Dubrovnik 6, Zagreb

Poslovni broj: Us I-3611/2024-6

U  I M E  R E P U B L I K E  H R V A T S K E

P R E S U D A

Upravni sud u Zagrebu, po sucu toga suda Anti Drezgi te Valentini Lukinec Galović, zapisničarki, u upravnom sporu tužitelja JV iz [adresa], OIB: [osobni identifikacijski broj], kojeg zastupa opunomoćenica Zrinka Petković, odvjetnica u Zagrebu, M. Dragmana 1, protiv tuženika Ministarstva prostornoga uređenja, graditeljstva i državne imovine, Zagreb, R. Austrije 20, OIB: 95093210687, uz sudjelovanje zainteresirane osobe Grada Zagreba, Zagreb, Trg Stjepana Radića 1, OIB: 61817894937, radi komunalnog doprinosa, 20. prosinca 2024.,

p r e s u d i o  j e

I. Poništava se rješenje Ministarstva prostornoga uređenja, graditeljstva i državne imovine, KLASA: UP/II-363-03/23-04/321, UBROJ: 531-03-4-24-2 od 1. srpnja 2024.

II. Poništava se rješenje Grada Zagreba, Gradskog ureda za obnovu, izgradnju, prostorno uređenje, graditeljstvo, komunalne poslove i promet, KLASA: UP/I-363-02/16-008/12231, URBROJ: 251-10-32/006-23-4-MK od 26. svibnja 2023.

Obrazloženje

1. Osporavanim rješenjem, KLASA: UP/II-363-03/23-04/321, UBROJ: 531-03- 4-24-2 od 1. srpnja 2024., odbijena je žalba tužitelja izjavljena protiv rješenja Grada Zagreba, Gradskog ureda za obnovu, izgradnju, prostorno uređenje, graditeljstvo, komunalne poslove i promet, KLASA: UP/I-363-02/16-008/12231, URBROJ: 251-10- 32/006-23-4-MK od 26. svibnja 2023. Prvostupanjskim rješenjem pod točkom 1. izreke utvrđuje se da je tužitelj dužan za ozakonjenje nezakonito rekonstruirane stambene zgrade, u Zagrebu, Kustošijanska ulica 248, na k. č. br. [katastarska čestica] k. o. [katastarska općina], razlike obujma 469,73 m[3] , platiti komunalni doprinos u iznosu od 5.049,60 EUR/38.046,21 HRK. Pod točkom 2. utvrđeno je da se komunalni doprinos obračunava množenjem razlike obujma zgrade od 469,73 m[3] i jedinične vrijednosti komunalnog doprinosa u drugoj zoni od 10,75 EUR/m[3] te iznosi 5.049,60 EUR/38.046,21 HRK. Točkom 3. određeno je da komunalni doprinos s popustom od 25% iznosi 3.787,20 EUR/28.534,66 HRK ako ga obveznik plati u roku petnaest dana od izvršnosti rješenja. Ukoliko ne plati navedeni iznos u roku od petnaest dana, dužan je odjednom platiti puni iznos od 5.049,60 EUR/38.046,21 HRK, koji dospijeva šesnaestog dana od izvršnosti rješenja. Dužni iznos plaća se na naznačeni račun Proračuna Grada Zagreba. U slučaju kašnjenja plaćanja dospjelog iznosa, plaća se zakonska zatezna kamata.

2. Tužitelj u tužbi u bitnom navodi da je rješenje o izvedenom stanju izdano 2015. godine, a rok za utvrđenje obveze istekao je 2021. godine prema Općem poreznom zakonu. Ističe da tužitelj nije pravni sljednik bivšeg vlasnika koji je bio obveznik plaćanja doprinosa, što proizlazi iz kupoprodajnog ugovora iz 2020. godine. Ugovor jasno navodi da obveze legalizacije snose prodavatelji, a tužitelj je sve troškove podmirio prilikom kupoprodaje. Predlaže poništiti drugostupanjsko i prvostupanjsko rješenje te naložiti tuženiku da mu naknadi troškove postupka.

3. Tuženik u bitnom navodi da tužba nije osnovana iz razloga navedenih u obrazloženju osporavanoga rješenja. Predlaže odbiti tužbu.

4. Zainteresirana osoba u odgovoru na tužbu u bitnom osporava tužbene navode.

5. Ocjenjujući zakonitost osporavanih rješenja Sud je pregledao sudski spis i spis tuženika. Sud je presudom riješio spor bez rasprave primjenom odredbe članka 98. točke 6. Zakona o upravnim sporovima (Narodne novine, broj: 36/24., dalje ZUS).

6. Tužbeni zahtjev nije osnovan.

7. U postupku koji je prethodio donošenju osporavanog rješenja utvrđeno da je tužitelj u trenutku donošenja rješenja o utvrđivanju obveze komunalnog doprinosa, vlasnik nezakonito rekonstruirane stambene zgrade, u Zagrebu, Kustošijanska ulica 248, na k. č. br. [katastarska čestica] k. o. [katastarska općina], za koju je određeno plaćanje komunalnog doprinosa.

8. Na temelju te činjenice i primjenom Zakona o postupanju s nezakonito izgrađenim zgradama (Narodne novine, broj 86/12., 143/13. i 65/17.), Zakona o komunalnom gospodarstvu (Narodne novine, broj 26/03. - pročišćeni tekst, 82/04., 178/04., 38/09., 79/09., 153/09., 49/11., 84/11., 90/11., 144/12., 94/13., 153/13., 147/14. i 36/15.) i Odluke o komunalnom doprinosu (Službeni glasnik Grada Zagreba 17/13. – pročišćeni tekst i 22/14.) doneseno je prvostupanjskog rješenje, odnosno odbijena tužiteljeva žalba.

9. Tuženik navodi da su postupci donošenja rješenja o izvedenom stanju i rješenja o komunalnom doprinosu dva različita i međusobno odvojena upravna postupka. Iznosi stajalište da podnositelj zahtjeva za donošenje rješenja o izvedenom stanju nije nužno i obveznik plaćanja komunalnog doprinosa uz obrazloženje da podnositelj zahtjeva za donošenje rješenja o izvedenom stanju može biti svaka zainteresirana osoba, dok obveznik plaćanja komunalnog doprinosa može biti samo vlasnik, odnosno investitor. Poziva se na upravnosudsku praksu prema kojoj plaćanje komunalnog doprinosa nije osobna obveza, već suprotno, ista prati nekretninu za koju treba platiti doprinos (presuda Visokog upravnog suda RH posl. broj: Usž-4497/19-4 od 15. srpnja 2021.).

10. U odnosu na tužiteljev prigovor zastare u predmetnom postupku tuženik ističe da Zakonom o komunalnom gospodarstvu nije propisana zastara u postupku utvrđivanja obveze plaćanja komunalnog doprinosa. Poziva se na upravnosudsku praksu prema kojoj nema zastare utvrđivanja obveze plaćanja komunalnog doprinosa i to iz razloga jer Zakonom o komunalnom gospodarstvu nije propisan prekluzivni rok nakon kojeg se ne bi mogla utvrditi obveza plaćanja komunalnog doprinosa koja nije bila utvrđena (presuda Visokog upravnog suda, poslovni broj Usž-715/14-4 od 14. listopada 2015.).

11. Iz navedenog proizlazi da je tužitelju određena obveza komunalnog doprinosa jer je u vrijeme donošenja prvostupanjskog rješenja bio vlasnik nekretnine na kojoj je legalizirana nezakonito izgrađena zgrada.

12. Iz podataka spisa predmeta proizlazi da je za tu nezakonito izgrađenu zgradu MV ishodio je rješenje o izvedenom stanju, KLASA: UP/I-350-05/13- 07/1238, URBROJ: 251-13-21-2/007-15-11 od 14. listopada 2015., pravomoćno 10. studenoga 2015., a nakon njegove smrti (31. ožujka 2016.), tužitelj je stekao vlasništvo predmetne nekretnine na temelju ugovora o kupoprodaji od 25. studenoga 2020. sklopljenog sa ĆV, TV i JVJ. U točki V. izreke rješenja o izvedenom stanju od 14. listopada 2015. određeno je da je MV, podnositelj zahtjeva, dužan po izvršnosti ovog rješenja, platiti komunalni doprinos i vodni doprinos u skladu s posebnim zakonom.

13. Odredbom članka 22. stavka 1. Zakona o postupanju s nezakonito izgrađenim zgradama (Narodne novine, broj 86/12., 143/13., 65/17. i 14/19.) propisano je da su podnositelj zahtjeva, odnosno vlasnici zgrade za koju je doneseno rješenje o izvedenom stanju, osim za pomoćnu zgradu, dužni po izvršnosti tog rješenja platiti komunalni doprinos i vodni doprinos u skladu s posebnim propisima, ako ovim Zakonom nije propisano drukčije.

14. Tuženik polazeći od činjenice da je tužitelj u trenutku donošenja prvostupanjskog rješenja o komunalnom doprinosu vlasnik nekretnine za koju je izdano rješenje o izvedenom stanju, smatra da je tužitelj zakonito određen obveznikom plaćanja komunalnog doprinosa za predmetnu nekretninu uz obrazloženje da plaćanje komunalnog doprinosa nije osobna obveza, već suprotno, ista prati nekretninu za koju treba platiti doprinos.

15. Obveza komunalnog doprinosa ne prestaje u slučaju smrti fizičke osobe ili prestanka pravne osobe obveznika komunalnog doprinosa. Komunalni doprinos je novčana obveza, novčano javno davanje, koje se poput drugih novčanih javnih davanja prenose na univerzalne pravne sljednike (članak 22. Općeg poreznog zakona iz 2008. godine, članak 24. Općeg poreznog zakona iz 2016. godine). Dakle, dopuštena je sukcesija prilikom utvrđivanja obveze ili naplate utvrđene obveze komunalnog doprinosa u slučaju takvih promjena koje se tiču obveznika komunalnog doprinosa, ali na nasljednika fizičke osobe ili pravnog slijednika pravne osobe. Međutim, promjene vlasništva nekretnine nakon pravomoćnosti rješenja o izvedenom stanju na temelju singularne pravne sukcesije nisu odlučne za pitanje obveznika komunalnog doprinosa jer ta obveza ne proizlazi iz samog vlasništva nekretnine, već iz naknadno ozakonjenje gradnje na toj nekretnini u određenom trenutku. Naime, obveza komunalnog doprinosa posljedica je izdavanja određene dozvole za gradnju objekta ili njegove legalizacije. Komunalni doprinos je jednokratno novčano javno davanje koje se plaća prilikom građenja ili ozakonjenja građevine. Dakle, ne radi se o trajnom javnom davanju poput komunalne naknade, koja obveza u načelu proizlazi iz samog vlasništva nekretnine pa da se u pravilu radi o obvezi svakidašnjeg vlasnika nekretnine.

16. Obveza komunalnog doprinosa nastaje u trenutku pravomoćnosti rješenja o izvedenom stanju (argument iz članka 84. Zakona o komunalnom gospodarstvu, Narodne novine, broj 68/18., 110/18. i 32/20.) ili u trenutku izvršnosti rješenja o izvedenom stanju (argument iz članka 22. stavka 1. Zakona o postupanju s nezakonito izgrađenim zgradama). Trenutak pravomoćnosti je mjerodavan i za pitanje koju odluku o komunalnom doprinosu treba primijeniti. Naime, sukladno članku 86. stavku 2. Zakona o komunalnom gospodarstvu (Narodne novine, broj 68/18., 110/18. i 32/20.) rješenje o komunalnom doprinosu u postupku pokrenutom po službenoj dužnosti donosi se u skladu s odlukom o komunalnom doprinosu koja je na snazi na dan pravomoćnosti rješenja o izvedenom stanju. Dakle, kada obveza plaćanja komunalnog doprinosa proizlazi iz postupka legalizacije, tada se komunalni doprinos utvrđuje na temelju odluke o komunalnom doprinosu koja je na snazi na dan pravomoćnosti rješenja o izvedenom stanju (tako i Visoki upravni sud Republike Hrvatske u presudi Usž-1890/21-2 od 4. lipnja 2021.). Stoga su i za utvrđivanje tko je obveznik komunalnog doprinosa mjerodavne činjenice koje su postojale u vrijeme nastanka obveze komunalnog doprinosa, a to je trenutak pravomoćnosti ili izvršnosti rješenja o izvedenom stanju.

17. U konkretnom slučaju rješenje o izvedenom stanju Grada Zagreba, Gradskog ureda za prostorno uređenje, izgradnju grada, graditeljstvo, komunalne poslove i promet, KLASA: UP/I-350-05/13-07/1238, URBROJ: 251-13-21-2/007-15- 11 od 14. listopada 2015., postalo je pravomoćno i izvršno 2015. godine, a tužitelj u tom trenutku nije bio vlasnik predmetne nekretnine, iz čega proizlazi da je tužitelj neosnovano određen obveznikom komunalnog doprinosa.

18. Neovisno o navedenom, čak i da je tužitelj kao vlasnik nekretnine u trenutku donošenja prvostupanjskog rješenja o komunalnom doprinosu, obveznik plaćanja komunalnog doprinosa, rješenje o komunalnom doprinosu je nezakonito jer je doneseno nakon što je nastupila zastara utvrđivanja obveze.

19. Tuženik se poziva se na stajalište da nema zastare utvrđivanja obveze plaćanja komunalnog doprinosa. To je shvaćanje zaista bilo izraženo u sudskoj praksi u primjeni ranijeg Zakona o komunalnom gospodarstvu. Međutim, u recentnoj presudi Vrhovni sud Republike Hrvatske zauzeo je pravno shvaćanje da se na zastaru prava na utvrđivanje komunalnog doprinosa na temelju ranijeg Zakona o komunalnom gospodarstvu primjenjuju odredbe Općeg poreznog zakona (presuda Vrhovnog suda Republike Hrvatske broj: U-zpz 12/2016-8 od 10. rujna 2024.).

20. Osim toga, u ovoj upravnoj stvari treba primijeniti Zakon o komunalnom gospodarstvu (Narodne novine, broj 68/18., 110/18. i 32/20.), a taj Zakon i u postupku utvrđivanja komunalnog doprinosa upućuje na Opći porezni zakon (Narodne novine, broj 115/16., 106/18., 121/19., 32/20. i 42/20., dalje OPZ). Stoga u ovoj upravnoj stvari na pitanje zastare, koje nije uređeno Zakonom o komunalnom gospodarstvu, treba primijeniti odredbe OPZ-a o zastari.

21. Iz podataka spisa predmeta proizlazi da je tužitelju, po službenoj dužnosti, utvrđen komunalni doprinos prvostupanjskim rješenjem od 26. svibnja 2023., primjenom odredbi Zakona o komunalnom gospodarstvu (Narodne novine, broj: 26/03. - pročišćeni tekst, 82/04., 178/04., 38/09., 79/09., 153/09., 49/11., 84/11., 90/11., 144/12., 94/13., 153/13., 147/14. i 36/15.).

22. Iako je obveza plaćanja komunalnog doprinosa posljedica izdavanja određene dozvole za gradnju objekta ili njegove legalizacije, postupak donošenja rješenja o komunalnom doprinosu zaseban je postupak u odnosu na postupak izdavanja odobrenja za gradnju.

23. U konkretnom slučaju MV ishodio je pravomoćno rješenje o izvedenom stanju od 14. listopada 2015., koje je postalo pravomoćno 10. studenoga 2015.

24. Prema odredbi članka 40. stavka 3. Zakona o općem upravnom postupku (Narodne novine, broj 47/09.) kad se postupak pokreće po službenoj dužnosti, postupak se smatra pokrenutim kad službena osoba u javnopravnom tijelu poduzme bilo koju radnju sa svrhom vođenja postupka po službenoj dužnosti.

25. Pri tom treba imati na umu da se postupak utvrđivanja obveze komunalnog doprinosa ne pokreće dostavom odobrenja za gradnju jer zaprimanje odobrenja za gradnju ne predstavlja radnju službene osobe u prvostupanjskom javnopravnom tijelu poduzetu u svrhu vođenja postupka po službenoj dužnosti, u smislu članka 40. stavka 3. ZUP-a (tako i Visoki upravni sud Republike Hrvatske u presudi Usž-4230/22-2 od 7. veljače 2023.).

26. Iz podataka spisa predmeta proizlazi da je prvostupanjsko tijelo 6. studenoga 2020. poduzelo prvu radnju sa svrhom vođenja postupka utvrđivanja komunalnog doprinosa kada je napravljan proračun troškova komunalnog doprinosa, ali se navedeni proračun odnosi na MV, a što je upućuje na zaključak da je postupak protiv tužiteljice pokrenut nakon tog datuma, i to prema stanju spisa 2023. godine kada je tijelo utvrdilo da je tužitelj novi vlasnik predmetne nekretnine.

27. Iz navedenog proizlazi da je postupak po službenoj dužnosti pokrenut 2023. godine i da su u ovoj upravnoj stvari mjerodavne odredbe Zakona o komunalnom gospodarstvu (Narodne novine, broj 68/18., 110/18. i 32/20.), a ne Zakona o komunalnom gospodarstvu (Narodne novine, broj: 26/03. - pročišćeni tekst, 82/04., 178/04., 38/09., 79/09., 153/09., 49/11., 84/11., 90/11., 144/12., 94/13., 153/13., 147/14. i 36/15.) na koje se pozivaju javnopravna tijela.

28. Zakon o komunalnom gospodarstvu (Narodne novine, broj 68/18., 110/18. i 32/20.), kao i raniji Zakon o komunalnom gospodarstvu ne sadrži odredbe o zastari. Međutim, za razliku od ranijeg Zakon o komunalnom gospodarstvu, novi Zakon o komunalnom gospodarstvu sadrži odredbu koja i u postupku donošenja rješenja o komunalnom doprinosu (a ne samo u postupku naplate utvrđenog komunalnog doprinosa) upućuje na supsidijarnu primjenu zakona kojim se uređuje opći odnos između poreznih obveznika i poreznih tijela koja primjenjuju propise o porezima i drugim javnim davanjima, a to je Opći porezni zakon (Narodne novine, broj 115/16., 106/18., 121/19., 32/20. i 42/20., dalje OPZ). Naime, odredbom članka 83. stavka 3. Zakona propisano je da se rješenje o komunalnom doprinosu donosi i ovršava u postupku i na način propisan zakonom kojim se uređuje opći odnos između poreznih obveznika i poreznih tijela koja primjenjuju propise o porezima i drugim javnim davanjima, ako ovim Zakonom nije propisano drugačije.

29.1. Prema odredbi članka 108. stavak 1. OPZ-a pravo i obveze poreznog tijela na utvrđivanje porezne obveze i kamata, pravo i obveza poreznog tijela na naplatu poreza, kamata i troškova ovrhe te pravo poreznog obveznika na povrat poreza, kamata i troškova ovrhe zastarijeva za šest godina računajući od dana kada je zastara počela teći.

29.2. Prema odredbi članka 108. stavak 2. OPZ-a zastara prava na utvrđivanje porezne obveze i kamata počinje teći istekom godine u kojoj je nastala porezna obveza. Nastanak porezne obveze propisan je posebnim poreznim zakonima.

29.3. Prema odredbi članka 109. stavak 2. OPZ-a na nastup zastare prava na utvrđivanje po službenoj dužnosti dužna su paziti prvostupanjska porezna tijela do donošenja i dostave poreznog rješenja.

29.4. Prema odredbi članka 109. stavak 3. OPZ-a na nastup zastare prava na utvrđivanje po službenoj dužnosti dužna su paziti i drugostupanjska tijela do donošenja i dostave rješenja o žalbi.

29.5. Prema odredbi članka 109. stavak 4. OPZ-a ako tijela iz stavaka 2. i 3. utvrde da je nastupila zastara prava, na utvrđivanje trebaju rješenjem utvrditi nastup zastare i obustaviti postupak.

29.6. Prema odredbi članka 109. stavak 8. OPZ-a rješenje o utvrđivanju ili naplati porezne obveze, kamata i troškova ovrhe doneseno nakon nastupa zastare je nezakonito.

30. Primjenjujući citirane odredbe OPZ-a u vezi članka 22. stavka 1. Zakona o postupanju s nezakonito izgrađenim zgradama na konkretan slučaj proizlazi da je obveza komunalnog doprinosa nastala 2015. godine te da je zastara počela teći 1. siječnja 2016., iz čega proizlazi da je 1. siječnja 2022. nastupila zastara, dakle prije donošenja prvostupanjskog rješenja. S obzirom da su osporavana rješenja donesena nakon nastupa zastare ona su očito nezakonita.

31. Slijedom navedenog, Sud je osporavana rješenja utvrdio nezakonitim.

32. S obzirom na sve naprijed navedeno odlučeno je kao u izreci ove presude primjenom odredbe članka 117. stavak 1. ZUS-a.

U Zagrebu 20. prosinca 2024.

Sudac:

Ante Drezga

Uputa o pravnom lijeku:

Protiv ove presude dopuštena je žalba Visokom upravnom sudu Republike Hrvatske. Žalba se podnosi putem ovog suda u dovoljnom broju primjeraka za sud i sve stranke u sporu, u roku od 15 dana od dana dostave presude.

Dna:

1. Odvjetnica Zrinka Petković, Zagreb, M. Dragmana 1

2. Ministarstvo prostornoga uređenja, graditeljstva i državne imovine, [adresa] Zagreb, R. Austrije 20

3. Grad Zagreb, Zagreb, Trg Stjepana Radića 1

4. U spis