Republika Hrvatska

Upravni sud u Zagrebu

Zagreb, Avenija Dubrovnik 6 i 8

Poslovni broj: Us I-1424/2023-6

U  I M E  R E P U B L I K E  H R V A T S K E

P R E S U D A

Upravni sud u Zagrebu, po sucu toga suda Ivanu Levaku, te zapisničarki Mateji Marjanović, u upravnom sporu tužiteljice ČE iz [adresa], OIB: [osobni identifikacijski broj], koju zastupa opunomoćenik Martin Sherri, odvjetnik u Zagrebu, Kordunska 1, protiv tuženika Grada Zagreba, Gradonačelnika, Zagreb, Trg Stjepana Radića 1, OIB: 61817894937, radi novčane pomoći za roditelja odgojitelja, izvan ročišta za glavnu raspravu, dana 17. prosinca 2024. godine,

p r e s u d i o  j e

I. Odbija se tužbeni zahtjev za poništavanje rješenja Grada Zagreba, Gradonačelnika, KLASA: UP/II-551-06/23-014/137, URBROJ: 251-02-01/001-23-2 od 8. ožujka 2023. godine u dijelu izreke kojim se predmet vraća prvostupanjskom tijelu na ponovno odlučivanje.

II. Odbija se zahtjev tužiteljice za naknadu troškova upravnog spora.

Obrazloženje

1. Tužiteljica je podnijela tužbu ovom sudu dana 18. travnja 2023. godine protiv rješenja Grada Zagreba, Gradonačelnika, KLASA: UP/II-551-06/23-014/137, URBROJ: 251-02-01/001-23-2 od 8. ožujka 2023. godine, kojim se poništava rješenje Grada Zagreba, Gradskog ureda za socijalnu zaštitu, zdravstvo, branitelje i osobe s invaliditetom, KLASA: UP/I-551-06/22-013/1882, URBROJ: 251-09-22-1/006-22-02 od 1. prosinca 2022. i predmet vraća prvostupanjskom tijelu na ponovno odlučivanje.

2. Tužiteljica tužbom osporava zakonitost rješenja tuženika u dijelu u kojem je predmet vraćen prvostupanjskom tijelu na ponovno postupanje, u bitnome navodeći da je iz stanja spisa u kojemu je donijeto prvostupanjsko rješenje, razvidno da je prvostupanjsko rješenje donijeto na način da je nepravilno primijenjen propis na koji se poziva u prvostupanjskom rješenju. Konkretno da je nepravilno primijenjena Odluka o izmjenama i dopunama Odluke o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja (,,Službeni glasnik grada Zagreba'', broj: 25/22. – dalje: Odluka/22). Smatra da je trebalo drugostupanjskim rješenjem poništiti prvostupanjsko rješenje i samostalno odlučiti o stvari temeljem odredbe članka 117. stavka 1. točke 4. ZUP-a. Ističe da tužiteljica nije svoje pravo stekla primjenom Odluke/18, nego na temelju primjene Odluke o novčanoj pomoći za majku odgojiteljicu (,,Službeni glasnik Grada Zagreba'', broj: 16/16.) izmijenjene temeljem Odluke o izmjenama i dopunama Odluke o novčanoj pomoći za majku odgojiteljicu (,, Službeni glasnik Grada Zagreba'', broj: 19/16.). Ukazuje da je Odluka/16 temeljem članka 13. Odluke/18 stavljena izvan snage, dok su svi postupci započeti po Odluci/16 po njima i dovršeni, a kako je to odlučeno u članku 12. Odluke/18. Stoga smatra da je nezakonito primijenjena Odluka/22 u donošenju prvostupanjskog rješenja, pa da stoga nije niti dopušteno da se nakon zakonitog poništenja prvostupanjskog rješenja, neovisno o navedenim razlozima za poništenje, predmet vrati na ponovni postupak prvostupanjskom tijelu na rješavanje. Smatra da je trebalo drugostupanjskim rješenjem poništiti prvostupanjsko rješenje i samostalno odlučiti o stvari temeljem odredbe članka 117. stavka 1. točke 4. Zakona o općem upravnom postupku. Pozivajući se na članak 164. Statuta Grada Zagreba (,,Službeni glasnik Grada Zagreba“, broj: 26/16, 2/18, 3/20, 3/21. i 11/21. - pročišćeni tekst - dalje: Statut) tvrdi da je za odlučivanje po pravnom lijeku, neovisno o nazivu u uputi prvostupanjskog rješenja koje navodi ''prigovor'', isključivo ministarstvo nadležno odlučivati o pravnom lijeku – žalbi, budući da je upravno tijelo postupalo u provođenju općeg akta predstavničkog tijela donoseći pojedinačni akt – prvostupanjsko rješenje, kojim je rješavalo o pravima, odnosno obvezama fizičke osobe, konkretno tužiteljice. Nadalje, ističe da činjenicu da u konkretnom slučaju nije nadležan odlučivati gradonačelnik Grada Zagreba, potvrđuje i članak 76. stavak 3. u svezi s stavkom 1. Zakona o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi ( ,,Narodne novine'', broj: 33/01, 60/01, 129/05, 109/07, 125/08, 36/09, 36/09, 150/11, 144/12, 19/13, 137/15, 123/17, 98/19. i 144/20. - dalje: ZLPRS), koji propisuje da o žalbi na pojedinačne odluke upravnih tijela velikih gradova i županija odlučuje ministarstvo. Podredno i opreza radi, ističe da je drugostupanjsko rješenje u pobijanom dijelu također nezakonito, jer otvara mogućnost da se ranije pravomoćno pojedinačno rješenje, unatoč činjenici što je protekao rok od 1 (jedne) godine po nastupu pravomoćnosti, a što je razvidno iz datuma na potvrdi pravomoćnosti, mijenja u ponovljenom postupku pred prvostupanjskim tijelom koje je donijelo poništeno prvostupanjsko rješenje. Smatra da je temeljem stanja spisa razvidno da tužiteljica nije zatražila donošenje prvostupanjskog rješenja, iako se nesporno radi o njezinim pravima i obvezama o kojima je odlučeno pravomoćnim upravnim aktom – rješenjem tuženika prije više od 5 godina, i to pravomoćno. Stoga da je evidentno da je prvostupanjsko rješenje trebalo poništiti bez vraćanja na ponovni postupak prvostupanjskom tijelu. Zaključno, ističe da bi se u eventualnom ponovljenom postupku po poništenju prvostupanjskog rješenja, kada bi se dopustilo ponavljanje postupka, ugrozila i legitimna očekivanja tužiteljice, te načelo razmjernosti i predvidljivosti propisa.

3. Slijedom iznesenog tužiteljica predlaže da sud poništi rješenje Grada Zagreba, Gradonačelnika, KLASA: UP/II-551-06/23-014/137, URBROJ: 251-02- 01/001-23-2 od 8. ožujka 2023. godine u dijelu izreke koji glasi: predmet se vraća prvostupanjskom tijelu na ponovno odlučivanje, te naloži tuženiku naknaditi tužiteljici trošak upravnog spora, uvećan za zakonsku zateznu kamatu tekućom od dana donošenja presude pa do isplate.

4. U svom odgovoru na tužbu tuženik ostaje kod razloga i navoda iznijetih u obrazloženju pobijanog rješenja, te predlaže da sud odbije tužbu i tužbeni zahtjev. Dodaje da je pobijanim rješenjem poništeno prvostupanjsko rješenje samo iz razloga, jer rješenje nije potpisala ovlaštena osoba i zbog toga je predmet vraćen na ponovno odlučivanje. Pri tome se tuženik poziva na članak 23. ZUP-a. Ukazuje da razlozi zbog kojih tužiteljica smatra da je prvostupanjsko rješenje nezakonito uopće nisu navedeni niti je na iste odgovoreno u pobijanom rješenju. Obrazlaže da je prvostupanjsko rješenje donijeto na temelju odredbe članka 6. Odluke/22, kojom je propisano da će o iznosima novčane pomoći i razlozima prestanka novčane pomoći sukladno ovoj Odluci nadležno gradsko upravno tijelo po službenoj dužnosti donijeti pojedinačne akte, radi usklađenja s odredbama ove Odluke, do 31. prosinca 2022. Ističe da je navedena Odluka/22 bila predmet ocjene zakonitosti pred Visokim upravnim sudom Republike Hrvatske (dalje u tekstu: VUSRH), te je VUSRH dana 27. veljače 2023. donio presudu, Poslovni broj: Usoz-143/22, kojom je navedenu Odluku ocijenio zakonitom. Navodi da je u navedenoj presudi VUSRH, ponovno, kao i u ranijoj presudi, Poslovni broj: Usoz-8/22 od 5. srpnja 2022. zaključio, da novčana pomoć za roditelje odgojitelje nije pravo u klasičnom smislu, već financijska pomoć koju je javna vlast ovlaštena dodijeliti, ali i oduzeti, a koja pomoć se ne temelji na obvezi javne vlasti, nego na solidarnosti, zbog čega adresati Odluke/16. i Odluke/17. nemaju legitimno pravo očekivati trajnu nepromjenjivost pravnog uređenja statusa roditelj odgojitelj. Također, da je VUSRH ocijenio legitimnim pravo predstavničkog tijela Grada Zagreba da uredi, odnosno modificira novčanu pomoć roditelja odgojitelja na način koji smatra odgovarajućim, odnosno sukladno s politikom predstavničke većine u Gradskoj skupštini Grada Zagreba. Ukazuje da je VUSRH ocijenio legitimnim pravo Gradske skupštine Grada Zagreba na uređivanje, odnosno modificiranje predmetne novčane pomoći te je prvostupanjsko rješenje donijeto upravo na temelju Odluke kojom se uređuje odnosno modificira predmetna novčana pomoć. Nadalje, navodi da je VUSRH u točci 123. pravomoćne presude Poslovni broj: Usoz-8/22 od 5. srpnja 2022. naveo da pravomoćni pojedinačni akti kojima je roditeljima odgojiteljima priznata novčana pomoć proizvode pravne posljedice za njihove adresate i u budućnosti. Naime, da ti pojedinačni akti priznaju pravo na novčanu pomoć u duljem vremenskom razdoblju (u pravilu do navršene petnaeste godine života djeteta), a koje razdoblje, u vrijeme stupanja na snagu osporavane Odluke (Odluka o izmjenama i dopunama Odluke o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja („Službeni glasnik Grada Zagreba", broj: 29/21.), u pravilu, nije završilo. Poziva se i na točku 124. navedene presude, u kojoj VUSRH ističe da Odluka 29/21. ni na koji način ne zadire u prava ostvarena do njezina stupanja na snagu (ne zadire ni u pravo, kao takvo, ni u njegov opseg), već utječe na opseg prava i trajanje prava u budućnosti te zaključuje da djeluje na zatečene odnose koji se nastavljaju u budućnosti. Stoga smatra da slijedom navedenog, iako je tužiteljica stekla pravo na novčanu pomoć na temelju Odluke 16/16, da se na istu odnosi i odredba članka 6. Odluke na temelju koje je donijeto prvostupanjsko rješenje, pa da su u cijelosti neosnovani navodi tužiteljice da je nepravilno primijenjena Odluka/22. Ukazuje i na odredbu članka 11. Odluke 10/18. koja propisuje da će se roditeljima odgojiteljima koji su novčanu pomoć ostvarili do stupanja na snagu Odluke 10/18, uskladiti mjesečni novčani iznosi s iznosima iz članka 5. navedene Odluke. Dakle, da se roditeljima odgojiteljima koji su pravo na novčanu pomoć ostvarili na temelju Odluke 16/16. i 19/16., Odlukom 10/18. usklađuje visina mjesečnih novčanih iznosa sukladno odredbama Odluke iz 2018. Zbog čega smatra da je razvidno da je već i Odluka 10/18. modificirala visinu mjesečnih novčanih iznosa, ali nije bilo prigovora, jer su se mjesečni novčani iznosi povećavali, dok se odredbama Odluke 25/22. ponovno usklađuje visina mjesečnih novčanih iznosa, ali se i nadalje ne dira u pravomoćnost upravnog akta u dijelu koji se odnosi na ostvarivanje prava na novčanu pomoć.

5. Tužbeni zahtjev nije osnovan, a prema slobodnom uvjerenju suda, te na temelju razmatranja svih pravnih i činjeničnih pitanja, shodno članku 114. stavku 3. Zakona o upravnim sporovima, uz primjenu članka 98. točke 4. istog Zakona.

6. Tijekom postupka izvršen je uvid u cjelokupni spis predmeta, te spis tuženika, a posebice u rješenje Grada Zagreba, Gradskog ureda za socijalnu zaštitu, zdravstvo, branitelje i osobe s invaliditetom, KLASA: UP/I-551-06/22-013/1882, URBROJ: 251-09-22-1/006-22-02 od 1. prosinca 2022. godine (stranica 8-9 spisa), rješenje Grada Zagreba, Gradskog ureda za obrazovanje, kulturu i sport, KLASA: UP/I-551-06/17-013/792, URBROJ: 251-10-01-17-2 od 12. svibnja 2017. godine (stranica 11-12 spisa), te rješenje Grada Zagreba, Gradonačelnika, KLASA: UP/II- 551-06/23-014/137, URBROJ: 251-02-01/001-23-2 od 8. ožujka 2023. godine (stranica 13-15 spisa).

7. Kod donošenja odluke u ovom predmetu sud je polazio od sadržaja pobijanog rješenja od 8. ožujka 2023. godine, kojim se poništava rješenje Grada Zagreba, Gradskog ureda za socijalnu zaštitu, zdravstvo, branitelje i osobe s invaliditetom, KLASA: UP/I-551-06/22-013/1882, URBROJ: 251-09-22-1/006-22-02 od 1. prosinca 2022. i predmet vraća prvostupanjskom tijelu na ponovno odlučivanje. Naime, uvidom u prvostupanjsko rješenje od 1. prosinca 2022. utvrđeno je da je istim zamijenjeno rješenje Grada Zagreba, Gradskog ureda za obrazovanje, kulturu i sport, KLASA: UP/I-551-06/17-013/792, URBROJ: 251-10-01-17-2 od 12. svibnja 2017. godine na način da je usklađena novčana pomoć i razlozi prestanka novčane pomoći sukladno odredbi članka 6. Odluke o izmjenama i dopunama Odluke o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja („Službeni glasnik Grada Zagreba“, broj: 25/22.) na način da se umjesto isplaćivanja mjesečnog iznosa u visini prosječnog iznosa neto mjesečne plaće u Republici Hrvatskoj prema zadnjim objavljenim podacima Državnog zavoda za statistiku prije isplate novčane pomoći umanjenog za pripadajuće doprinose, porez i prirez počev od 11. svibnja 2017. zamjenjuje novim dijelom rješenja koje glasi: do 31. ožujka 2023. novčana pomoć isplaćuje mjesečno do 31. ožujka 2023. u iznosu od 65 % prosječne bruto plaće djelatnika u gospodarstvu Grada Zagreba za razdoblje I. - VIII. mjesec prethodne godine; od 1. travnja 2023. do 30. lipnja 2023. u iznosu neto minimalne plaće za 2023. u Republici Hrvatskoj; od 1. srpnja 2023. do prestanka novčane pomoći sukladno članku 7. ove odluke, u iznosu od 50 % neto minimalne plaće za tekuću godinu u Republici Hrvatskoj. Također, je utvrđeno da novčana pomoć prestaje 30. rujna 2023., korisniku čije je dijete za koje je ostvarena novčana pomoć navršilo 7 godina ili će do 30. rujna 2023. navršiti 7 godina; posljednjeg dana u mjesecu u kojem je dijete za koje je ostvarena novčana pomoć navršilo 7 godina, korisniku čije će dijete navršiti 7 godina nakon 30. rujna 2023.; posljednjeg dana u mjesecu u kojem je odjavljeno prebivalište u [adresa] ili je evidentiran privremeni odlazak iz Republike Hrvatske korisnika ili djece; posljednjeg dana u mjesecu u kojem je podnesen zahtjev za prestankom novčane pomoći od strane korisnika; posljednjeg dana u mjesecu u kojem su dijete za koje je ostvarena novčana pomoć ili ostala djeca ispisana iz osnovne škole na području Grada Zagreba ili Zagrebačke županije; posljednjeg dana u mjesecu u kojem se navršava šest mjeseci od kada je preminulo dijete za koje je ostvarena novčana pomoć.

7.1. Uvidom u drugostupanjsko rješenje od 8. ožujka 2023. utvrđeno je da je istim poništeno predmetno prvostupanjsko rješenje i predmet vraćen na ponovni postupak prvostupanjskom tijelu, s obrazloženjem da je kao službena osoba koja je donijela prvostupanjsko rješenje naznačena pročelnica SE, ali da navedena pročelnica nije i potpisala pobijano rješenje već da je rješenje potpisano od strane osobe Č bez navođenja svojstva i ovlasti na temelju koje potpisuje pobijano rješenje.

8. Odredbom članka 10. Odluke o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja („Službeni glasnik Grada Zagreba“, broj: 10/18, 20/21. i 25/22.) propisano je da se prigovor na pojedinačne akte nadležnog gradskog upravnog tijela donesene na temelju ove odluke podnosi se gradonačelniku Grada Zagreba u roku od 8 dana od dostave pojedinačnog akta, preko nadležnoga gradskoga upravnog tijela.

Gradonačelnikova odluka o prigovoru je konačna.

9. Navedena odredba članka 10. Odluke o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja („Službeni glasnik Grada Zagreba“, broj: 10/18, 20/21. i 25/22.) bila je predmetom ocjene zakonitosti u postupku pred Visokim upravnim sudom Republike Hrvatske, povodom čega je donesena pravomoćna presuda Poslovni broj: Usoz- 254/23 od 19. prosinca 2023., kojom su odbijeni zahtjev i prijedlog za ocjenu zakonitosti članka 10. Odluke o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja ("Službeni glasnik Grada Zagreba", broj: 10/18, 20/21, 29/21. i 25/22.). U navedenoj presudi je sud iznio stav da pravni lijek iz ove odredbe ne onemogućuje sudsku zaštitu, jer se nakon odluke o prigovoru može pokrenuti sudski spor pred sudom pune jurisdikcije, u kojem sporu je sud ovlašten preispitati sva činjenična i pravna pitanja, a stranka u sporu ima sva prava zajamčena Ustavom RH. Osim toga, da je nakon odluke prvostupanjskog upravnog suda, pod zakonom propisanim uvjetima, moguće izjaviti žalbu Visokom upravnom sudu Republike Hrvatske, čime se osigurava dvostupanjska sudska zaštita. Dakle, Visoki upravni sud Republike Hrvatske je spornu odredbu ocijenio zakonitom.

10. Navedeno pravno shvaćanje prihvaća i ovaj sud i smatra da je za odlučivanje o prigovoru protiv predmetnog prvostupanjskog rješenja, sukladno citiranoj odredbi, koja je u postupku pred Visokim upravnim sudom Republike Hrvatske ocijenjena zakonitom, nadležan gradonačelnik Grada Zagreba.

11. Naime, potrebno je napomenuti da nije postojala obveza donošenja odluka o novčanoj pomoći roditeljima odgojiteljima s obzirom na činjenicu da prava koja su uređena tim odlukama nisu zakonom zajamčena prava niti je jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave dužna urediti pitanja koja su uređena tim odlukama. Polazeći od navedenoga kao i neupitne ovlasti jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave da autonomno uređuje dodjelu novčane pomoći u okviru svog samoupravnog djelokruga, prema mišljenju ovog suda nadležnost za donošenje odluke o dodjeljivanju novčane pomoći, visini novčane pomoći i prestanku novčane pomoći u nadležnosti je jedinice lokalne samouprave. Time što je člankom 10. navedene Odluke propisan prigovor kao pravni lijek protiv pojedinačnog upravnog akta, o kojem odlučuje gradonačelnik, nije onemogućeno pravo stranke na kontrolu zakonitosti pojedinačnog upravnog akta od strane suda pune jurisdikcije.

12. Nadalje, s obzirom da je prvostupanjsko rješenje sadržavalo nedostatak (potpis neovlaštene osobe) koji je sprječavao ocjenu njegove zakonitosti pravilno je tuženik poništio prvostupanjsko rješenje i vratio predmet na ponovni postupak prvostupanjskom tijelu. Obzirom da tuženik u pobijanom rješenju nije posebno iznosio navode prigovora tužiteljice koji se odnose na meritum stvari (osnovanost usklađivanja iznosa novčane pomoći i prestanka novčane pomoći) niti je o istima odlučivao nisu od utjecaja prigovori tužiteljice koji se odnose na meritum spora, te će tužiteljica u ponovnom postupku moći isticati sve prigovore koje bude smatrala relevantnim za ovu upravnu stvar.

13. Dakle, osporenim rješenjem tuženika poništeno je rješenje tijela prvog stupnja od 1. prosinca 2022. i predmet vraćen tom tijelu na ponovni postupak zbog nepravilne primjene odredbe članka 23. Zakona o općem upravnom postupku ("Narodne novine", broj: 47/09. i 110/21. – dalje: ZUP), kojim je propisano da u upravnom postupku postupa službena osoba u opisu poslova koje je vođenje tog postupka ili rješavanje o upravnim stvarima, sukladno propisima o ustrojstvu javnopravnih tijela (stavak 1.), a ako u javnopravnom tijelu nema osobe ovlaštene za rješavanje upravne stvari, rješenje donosi čelnik tijela (stavak 3.). Stoga ovlast za rješavanje određene upravne stvari ima osoba koja je raspoređena na radno mjesto u opsegu kojeg je propisana ova ovlast, i to sukladno propisima o ustrojstvu javnopravnog tijela, opisu poslova svakog radnog mjesta i pravilnika o unutarnjem redu javnopravnog tijela. Čelnik javnopravnog tijela ovlašten je odlučivati u upravnoj stvari, ali samo ukoliko u javnopravnom tijelu nema osobe ovlaštene za rješavanje o upravnoj stvari na koju se predmet odnosi. Ukoliko u javnopravnom tijelu nije bilo službene osobe ovlaštene za rješavanje određene upravne stvari, službenici tog tijela mogli su poduzimati radnje u tom postupku, ali rješenje je trebao donijeti čelnik tog tijela, a sve sukladno naprijed navedenoj odredbi članka 23. ZUP-a.

14. Kako je u konkretnom slučaju kao službena osoba koja je donijela prvostupanjsko rješenje naznačena Pročelnica, koja isto nije potpisala, već je rješenje potpisano od druge osobe, to pravilno zaključuje tuženik i prvostupanjski sud da je, imajući u vidu naprijed navedenu odredbu članka 23. ZUP-a, povrijeđen zakon na štetu tužiteljice, zbog čega je pravilno rješenje prvostupanjskog tijela poništeno i predmet vraćen na ponovni postupak, uz pravilnu uputu u kojem pogledu postupak treba upotpuniti.

15. Kako tužiteljica u tužbi ne iznosi pravno relevantne prigovore koji bi utjecali na drukčije rješenje ove upravne stvari, sud nije našao osnove za uvažavanje tužbenog zahtjeva.

16. Uslijed iznijetog, a na temelju članka 116. stavka 1. Zakona o upravnim sporovima, odlučeno je kao u točki I. izreke presude.

17. Sud je odbio tužiteljicu sa zahtjevom za naknadom troškova upravnog spora, budući da članak 147. stavak 1. Zakona o upravnim sporovima ("Narodne novine", broj: 36/24.) propisuje da stranka koja izgubi spor u cijelosti snosi sve troškove spora, ako zakonom nije drukčije propisano. Nadalje, članak 145. stavak 1. ZUS-a propisuje da svaka stranka prethodno sama podmiruje troškove koje je prouzročila svojim radnjama, osim ako zakonom nije drukčije propisano. U Zagrebu 17. prosinca 2024. godine

Sudac:

Ivan Levak

UPUTA O PRAVNOM LIJEKU:

Protiv ove presude dopuštena je žalba Visokom upravnom sudu Republike Hrvatske. Žalba se podnosi putem ovog suda u dovoljnom broju primjeraka za sud i sve stranke u sporu, u roku od 15 dana od dana dostave presude.

DNA:

1. Odvjetnik Martin Sherri, [adresa] Zagreb, Kordunska 1

2. Grad Zagreb, Gradonačelnik, [adresa] Zagreb, Trg Stjepana Radića 1

3. U spis