REPUBLIKA HRVATSKA

UPRAVNI SUD U OSIJEKU

Osijek, Trg A. Starčevića 7/II

Poslovni broj: Us I-349/2024-9

U  I M E  R E P U B L I K E  H R V A T S K E

P R E S U D A

Upravni sud u Osijeku, po sucu Dariju Mađarošu, uz sudjelovanje zapisničarke Danijele Horvatić, u upravnom sporu tužitelja Dobrovoljno vatrogasno društvo Pregrada, Pregrada, Ulica Josipa Karla Tuškana 12, OIB: 14578244020, kojeg zastupa opunomoćenica Kristina Tibaut, odvjetnica u Zagrebu, Ulica kneza Mislava 16, protiv tuženika Ministarstva poljoprivrede Republike Hrvatske, Zagreb, Ulica grada Vukovara 78, OIB: 76767369197, radi nepravilnosti u postupku nabave, 17. prosinca 2024.

p r e s u d i o  j e

I. Odbija se tužbeni zahtjev za poništenje rješenja Ministarstva poljoprivrede Republike Hrvatske, KLASA: UP/II-034-08/23-01/193, URBROJ: 525-04/124-23-2 od 19. lipnja 2023.

II. Odbija se zahtjev tužitelja za naknadom troška ovog spora.

Obrazloženje

1. Tužitelj je Upravnom sudu u Zagrebu podnio tužbu protiv uvodno označenog tuženika radi ocjene zakonitosti rješenja, KLASA: UP/II-034-08/23-01/193, URBROJ: 525-04/124-23-2 od 19. lipnja 2023. te je povodom navedene tužbe kod Upravnog suda u Zagrebu osnovan spis pod poslovnim brojem: Us I-3701/2023.

2. Rješenjem predsjednice Visokog upravnog suda Republike Hrvatske broj: 31 Su- 582/2023-2 od 23. studenog 2023. Upravnom sudu u Osijeku delegirani su predmeti Upravnog suda u Zagrebu, među kojima i predmet pod poslovnim brojem: Us I- 3701/2023.

3. Ovdje osporavanim rješenjem tuženika odbijena je žalba tužitelja izjavljena protiv Odluke o dodjeli sredstava Agencije za plaćanja u poljoprivredi, ribarstvu i ruralnom razvoju (dalje: Agencija) KLASA: 440-12/21-07-04-01/0291, URBROJ: 343-2110/01- 23-11 od 2. ožujka 2023. u kojoj je u točki I. određeno da se tužitelju dodjeljuje najviši odobreni iznos potpore od 406.933,33 eur na temelju pozitivno ocijenjenog drugog dijela Zahtjeva za potporu, podnesenog na natječaj za provedbu Podmjere 7.4 „Ulaganja u pokretanje, poboljšanje ili proširenje lokalnih temeljnih usluga za ruralno stanovništvo, uključujući slobodno vrijeme i kulturne aktivnosti te povezanu infrastrukturu“ – provedba tipa operacije 7.4.1. „Ulaganja u pokretanje, poboljšanje ili proširenje lokalnih temeljnih usluga za ruralno stanovništvo, uključuju slobodno vrijeme i kulturne aktivnosti te povezanu infrastrukturu“ – ulaganja u sektor tržnica, sektor društvenih domova/kulturnih centara i sportskih građevina, sektor vatrogasnih domova i sektor dječjih vrtića iz Programa ruralnog razvoja Republike Hrvatske za razdoblje 2014.-2020., od 7. lipnja 2021., s njegovom izmjenom od 4. studenog 2021. te s njegovom drugom izmjenom od 29. kolovoza 2022., objavljenim na mrežnim stranicama Agencije, u sektoru vatrogasni domovi za prihvatljive troškove u skladu s Planom nabave/Tablicom troškova i izračuna potpore koja se nalazi u Prilogu 1. ove Odluke i čini njezin sastavni dio. U točki II. odluke, nakon provedene administrativne kontrole predmetnog zahtjeva, odlučeno je da se zatraženi iznos potpore od 539.000,47 eur umanji za sveukupno 132.068,14 eur.

4. Tužitelj u tužbi navodi da je kod donošenja osporavanog rješenja pogrešno utvrđeno činjenično stanje i da je pogrešno primijenjeno materijalno pravo. Kao naručitelj proveo je otvoreni postupak javne nabave male vrijednosti za projekt „Rekonstrukcija (dogradnja i nadgradnja) vatrogasnog doma te opremanje vatrogasnog doma i spremišta Dobrovoljnog vatrogasnog društva Pregrada u Gradu Pregradi“. Ističe da je u dokumentaciji o nabavi (dalje: DON), sukladno odredbama Zakona o javnoj nabavi („Narodne novine“ 120/16., dalje: ZJN) u točki 4.3.1. propisao uvjete tehničke i stručne sposobnosti kojima se osigurava da gospodarski subjekt ima iskustvo potrebno za izvršenje ugovora o javnoj nabavi na odgovarajućoj razini kvalitete i to da je u godini u kojoj je započeo postupak javne nabave i tijekom pet prethodnih pet godina (2021- 2017.) uredno izvršio najmanje jedan, a najviše tri rada iste ili slične predmetu nabave, čija kumulativna vrijednost mora biti najmanje jednaka 2.500.000,00 kn (bez PDV-a). U roku za dostavu ponuda pristigla je jedna ponuda, ponuditelja KUNA-GORA zanatska zadruga koja je i prihvaćena te je ponuditelj kao dokaz tehničke i stručne sposobnosti naveo tri rada koji su isti ili slični predmetu nabave i to: 1. izvođenje radova na izgradnji oborinske kanalizacije tvorničkog kruga Vetropack Straža (vrijednost radova: 2.553.350,91kn); 2. izgradnja odvodnje oborinskih izljevnih voda te pretakalište s nadstrešnicom u kamenolomu Pregrada (vrijednost radova: 1.209.589,02 kn) i 3. rekonstrukcija zgrade DV Naša radost Pregrada (vrijednost radova: 2.238.282,56 kn). Smatra pogrešnim utvrđenje tuženika da odabrani ponuditelj nije dokazao uvjet tehničke i stručne sposobnosti propisane DON-om jer se reference pod 1. i 2. odnose na radove u niskogradnji. Ističe da u DON-u nije detaljno definirao slične radove te samim time nije ni definirao da se pod sličnim radovima smatraju radovi na visokogradnji, odnosno da je propisao vrlo široku definiciju pojma „slični radovi“. Smatra da je prihvaćajući reference odabranog ponuditelja, u cijelosti postupio u skladu s uvjetima i zahtjevima iz DON-a i u skladu sa člankom 290. ZJN-a. Ističe da niti Zakon o gradnji ne dijeli građevinske radove na niskogradnju i visokogradnju te se poziva na praksu Državne komisije za kontrolu postupka javne nabave u rješenju KLASA: UP/II-034-02/2022-01/601, URBROJ: 354-02/8-22-13 od 7. listopada 2022., koje je potvrđeno presudom Visokog upravnog suda poslovni broj UsII-207/2012 od 16. prosinca 2012. Ističe da je tuženik propustio utvrditi da je tužitelj u DON-u, sukladno ZJN, propisao minimalne uvjete tehničke i stručne sposobnosti te je pristiglu ponudu odabranog ponuditelja u cijelosti ocijenio u skladu s uvjetima i zahtjevima iz DON-a, čime je postupio u skladu s odredbama ZJN i praksom Državne komisije. Nadalje, smatra da je tuženik postupio nezakonito kada je pobijanim rješenjem prihvatio analizu radova ne predmetnim dvjema građevinama iz koje je Agencija za plaćanja u poljoprivredi, ribarstvu i ruralnom razvoju (dalje: Agencija) zaključila da nadstrešnica iz druge reference u pogledu specifičnih radova koji se javljaju na objektima visokogradnje nije ista ili slična predmetu nabave, jer tužitelj nigdje u DON-u nije propisao da se istim ili sličnim radovima smatraju radovi na javnim zgradama s posebnom namjenom. Navodi kako je nejasno na koji način je tuženik zauzeo stav da pripremni, zemljani, betonski, armirački, izolaterski, krovopokrivački, vanjska stolarija i limarski radovi koji su izvedeni na radovima iz reference 2. ne predstavljaju iste ili slične radove koji su predmet nabave, budući da se u predmetu nabave traže upravo ti radovi. Smatra da je tuženik pogrešno utvrdio postojanje nepravilnosti kako je ona definirana u Uredbi (EU) 1303/2013 Europskog parlamenta i Vijeća od 17. prosinca 2013. o utvrđivanju zajedničkih odredbi o Europskom fondu za regionalni razvoj, Europskom socijalnom fondu, Kohezijskom fondu, Europskom poljoprivrednom fondu za ruralni razvoj i Europskim fondu za pomorstvo i ribarstvo i o utvrđivanju općih odredbi o Europskom fondu za regionalni razvoj, Europskom socijalnom fondu, Kohezijskom fondu i Europskom fondu za pomorstvo i ribarstvo te o stavljanju izvan snage Uredbe Vijeća (EZ) br. 1083/2006 (dalje: Uredba). S obzirom na navedeno, predlaže Sudu usvojiti tužbeni zahtjev i poništiti osporavano rješenje tuženika, uz naknadu troška upravnog spora.

5. U odgovoru na tužbu tuženik navodi da ostaje kod svih utvrđenja i navoda iznesenih u obrazloženju osporavanog rješenja. U odnosu na pozivanje tužitelja na rješenje Državne komisije za kontrolu postupka javne nabave od 7. listopada 2022. koje je potvrđeno presudom Visokog upravnog suda Republike Hrvatske poslovni broj UsII- 207/22 od 16. prosinca 2022. navodi da se u konkretnom slučaju ne radi o istom činjeničnom stanju. Ističe da je predmet tužiteljeve javne nabave rekonstrukcija (dogradnja i nadogradnja) vatrogasnog doma te smatra da, iako u DON-u nije navedeno koji će se radovi smatrati sličnima predmeta nabave, zbog samog predmeta nabave (vatrogasni dom) jasno je da je tužitelj pogrešno utvrdio kako odabrani ponuditelj ima iskustvo traženo točkom 4.3.1. DON-a. Ističe da navedeno proizlazi iz zapisnika o pregledu i ocjeni ponuda tužiteljeve javne nabave, odnosno iz tužiteljevog poziva na pojašnjenje i upotpunjavanje ponude od 15. lipnja 2022. poslanog odabranom ponuditelju KUNA-GORA zanatska zadruga iz Pregrade, kojim je ponuditelj pozvan na pojašnjenje i upotpunjavanje ponude u dijelu referenci propisanih točkom 4.3.1. DON-a, tražeći navođenje o kojim se radovima radi sukladno istoj točki DON-a i navodeći da se istim ili sličnim radovima smatraju građevinsko-obrtnički, strojarski i elektrotehnički radovi na izgradnji, rekonstrukciji ili sanaciji objekata slične namjene. Smatra kako sporna referenca odabranog ponuditelja, a koja se odnosi na izvođenje radova na izgradnji odvodnje oborinskih izljevnih voda te pretakališta s nadstrešnicom u kamenolomu Pregrada II ne zadovoljava uvjet propisan točkom 4.3.1. DON-a tužiteljeve javne nabave jer se ne radi o objektu iste ili slične namjene. Predmet tužiteljeve javne nabave je vatrogasni dom, dakle, radi se o visokogradnji zgrade javne namjene, dok se kod radova iz sporne reference radi o niskogradnji infrastrukturne građevine. Smatra da je tužitelj prilikom pregleda i ocjene ponuda u predmetnoj javnoj nabavi postupio suprotno članku 290. ZJN-a te takvo postupanje u cijelosti potpada pod definiciju nepravilnosti iz članka 2. točke 36. Uredbe. S obzirom na navedeno, predlaže Sudu odbiti tužbeni zahtjev tužitelja.

6. Sud je u ovom sporu održao raspravu na daljinu u prisutnosti opunomoćenice tužitelja i odsutnosti uredno pozvanog tuženika time postupajući po članku 89. stavku 2. u vezi članka 91. stavka 3. Zakona o upravnim sporovima („Narodne novine“, 36/24., dalje: ZUS). Na održanoj raspravi opunomoćenica tužitelja ostala je kod svih prethodnih navoda i prijedloga te je Sud u dokaznom postupku izvršio uvid u svu dokumentaciju koja se nalazi u sudskom spisu i u spisu upravnog postupka koji je dostavljen uz odgovor na tužbu.

7. Tužbeni zahtjev nije osnovan.

8. Uredba u članku 2. točki 36. definira "nepravilnost" kao svako kršenje prava Unije ili nacionalnog prava u vezi s njegovom primjenom koje proizlazi iz djelovanja ili propusta gospodarskog subjekta uključenog u provedbu ESI fondova koje šteti, ili bi moglo naštetiti proračunu Unije, tako da optereti proračun Unije neopravdanim izdatkom.

9. Odredbom članka 143. stavka 2. Uredbe propisano je da države članice provode potrebne financijske korekcije u vezi s pojedinačnim ili sustavnim nepravilnostima koje su otkrivene u operacijama ili u operativnim programima. Financijske korekcije sastoje se od ukidanja dijela ili cijelog javnog doprinosa nekoj operaciji ili operativnom programu. Države članice uzimaju u obzir prirodu i težinu nepravilnosti i financijskog gubitka za fondove ili EFPR te provode i odgovarajuće korekcije. Upravljačko tijelo evidentira financijske korekcije u računima za obračunsku godinu u kojoj je odlučeno o ukidanju sredstava.

10. Prema članku 259. stavku 1. ZJN javni naručitelj može odrediti uvjete tehničke i stručne sposobnosti kojima se osigurava da gospodarski subjekt ima potrebne ljudske i tehničke resurse te iskustvo potrebno za izvršenje ugovora o javnoj nabavi na odgovarajućoj razini kvalitete, a osobito zahtijevati da gospodarski subjekt ima dovoljnu razinu iskustva što se dokazuje odgovarajućim referencijama iz prije izvršenih ugovora.

11. Člankom 268. stavkom 5. ZJN propisano je da se smatra da je uvjet tehničke i stručne sposobnosti gospodarskog subjekta iz stavka 1. točke 1., 2. ili 3. istog članka vezan uz predmet nabave ako su radovi, roba ili usluge isti ili slični predmetu nabave, odnosno grupi predmeta nabave ako je predmet podijeljen na grupe.

12. Odredbom članka 290. stavka 1. ZJN propisano je da nakon otvaranja ponuda javni naručitelj pregledava i ocjenjuje ponude na temelju uvjeta i zahtjeva iz dokumentacije o nabavi te o tome sastavlja zapisnik.

13. Vrstu nepravilnosti br. 14. „Kriteriji za odabir (ili tehničke specifikacije) izmijenjeni su nakon otvaranja ponuda ili su netočno primijenjeni“ Odluka Europske Komisije br. C (2019) 34452 od 14. svibnja 2019. o utvrđivanju smjernica za utvrđivanje financijskih ispravaka koje u slučaju nepoštovanja pravila o javnoj nabavi Komisija primjenjuje na rashode koje financira Unija (dalje: Smjernice) opisuje kao „Kriteriji za odabir (ili tehničke specifikacije) izmijenjeni su ili netočno primijenjeni tijekom faze odabira, što je dovelo do prihvaćanja odabranih ponuda koje nisu trebale biti prihvaćene(ili odbijanja ponuda koje su trebale biti prihvaćene) da se poštovalo objavljene kriterije za odabir“. Stopa ispravka za navedenu nepravilnost predviđena je u odnosu od 25%, bez mogućnosti umanjenja.

14. Smjernicama je propisano da se nepravilnosti u području javne nabave analiziraju u skladu s ciljem zaštite financijskih interesa Unije i poštovanja prava Unije (konkretno, načela transparentnosti, zabrane diskriminacije, jednakog postupanja, proporcionalnosti i pravne sigurnosti). Financijski ispravci mogu se primijeniti samo ako je predmetna nepravilnost imala ili je mogla imati financijski učinak na proračun Unije. Stoga su vrste nepravilnosti navedene u Smjernicama (ili slične tim nepravilnostima) za koje je u odjeljku 2. određen ispravak primjenom paušalne stope one vrste za koje se smatra da imaju financijski učinak. U slučajevima kada je povreda pravila o javnoj nabavi samo formalne prirode bez stvarnog ili potencijalnog financijskog učinka, financijski ispravak nije potreban.

15. Tužitelj je proveo otvoreni postupak javne nabave radova male vrijednosti za projekt „Rekonstrukcija (dogradnja i nadogradnja) vatrogasnog doma i opremanje vatrogasnog doma i spremišta Dobrovoljnog vatrogasnog društva Pregrada“ (JN 1/2022 i jednostavnu nabavu „Usluga stručnog nadzora – Rekonstrukcija (dogradnja i nadogradnja) vatrogasnog doma te opremanje vatrogasnog doma i spremišta Dobrovoljnog vatrogasnog društva Pregrada u Gradu Pregradi“ te je odabran ponuditelj KUNA-GORA zanatska zadruga.

16. Uvidom u DON utvrđeno je da je Korisnik kao naručitelj u točki 4.3.1. propisao uvjete tehničke i stručne sposobnosti kojima se osigurava da gospodarski subjekt ima iskustvo potrebno za izvršenje ugovora o javnoj nabavi na odgovarajućoj razini kvalitete i to da je u godini u kojoj je započeo postupak javne nabave i tijekom pet (5) godina koje prethode toj godini (2021. -2017.) uredno izvršio najmanje jedan, a najviše tri rada iste ili slične predmetu nabave, čija kumulativna vrijednost mora biti najmanje jednaka 2.500.000,00 kn (bez PDV-a) te da u DON-u nije propisao odnosno definirao koje će radove smatrati sličnima predmetu nabave.

17. Nesporno je da je predmet tužiteljeve javne nabave radova rekonstrukcija (dogradnja i nadogradnja) vatrogasnog doma, dakle, visokogradnja zgrade javne namjene, dok je predmet radova iz druge reference izgradnja odvodnje oborinskih izljevnih voda te pretakalište s nadstrešnicom u kamenolomu, dakle, niskogradnja infrastrukturne građevine.

Obzirom na činjenicu da se dvije reference navedene u ESPD obrascu odabranog ponuditelja KUNA-GORA zanatska udruga odnose na radove niskogradnje i to izvođenje radova na izgradnji oborinske kanalizacije te izgradnji odvodnje oborinskih izljevnih voda i pretakalište s nadstrešnicom u kamenolomu, od korisnika je zatraženo obrazloženje na koji je način utvrđeno da odabrani gospodarski subjekt ispunjava uvjet tehničke i stručne sposobnosti iz točke 4.3.1. DON-a.

18. U obrazloženjima od 9. i 27. siječnja 2023. tužitelj je naveo kako je stručni član povjerenstva sukladno nazivu/opisu radova dostavljenih kroz objašnjenje i upotpunjavanje ponude broj 172/2/2022 od 20. lipnja 2020. te uvriježenoj tehničkoj praksi pri izvođenju navedenih radova utvrdio da se predmetne reference mogu definirati kao slični radovi u smislu tehnike izvođenja/obuhvata građevinskih radnji, kao predmet nabave, odnosno da se radi o izvođenju građevinsko-obrtničkih, elektro i strojarskih radova te je zaključeno da sadrže zemljane, betonske i armiranobetonske radove te radove na vodovodu i odvodnji kao i predmet nabave odnosno da se radi o izvođenju građevinsko-obrtničkih i strojarskih radova koji sadrže elemente i radove visokogradnje (zatvorena nadstrešnica) sličnih predmeta nabave: bavarski radovi i PVC stolarija, limarski, krovopokrivački, građevinski zemljani i građevinski armiranobetonski radovi. Navedena obrazloženja Agencija nije prihvatila te je utvrdila da sukladno nazivu opisu i radovima iz sporne reference, isti predstavljaju radove u niskogradnji.

19. Imajući u vidu prethodno navedene zakonske odredbe kao i činjenično stanje utvrđeno tijekom upravnog postupka, osporavano rješenje tuženika kao i Odluku o dodjeli sredstava od 2. ožujka 2023., ovaj Sud ocjenjuje zakonitim. Naime, uspoređujući sporne reference (koje se odnose na izvođenje radova na izgradnji oborinske kanalizacije te izgradnji odvodnje oborinskih izljevnih voda i pretakalište s nadstrešnicom u kamenolomu) s opisom radova iz projektno tehničke dokumentacije (građevinski, strojarski, elektrotehnički radovi), koja se odnosi na rekonstrukciju (dogradnju i nadogradnju) vatrogasnog doma u Pregradi, Sud smatra, kao i tuženik, da se ne radi o sličnom predmetu nabave odnosno o sličnim radovima u smislu tehnike izvođenja/obuhvata građevinskih radnji, a na temelju čega bi se moglo zaključiti da odabrani ponuditelj ima potrebno iskustvo za izvršenje radova na odgovarajućoj razini kvalitete. Stoga je tuženik u pravu kada tvrdi da odabrani ponuditelj ne zadovoljava uvjet propisan točkom 4.3.1. DON-a tužiteljeve javne nabave. Osim toga postoji još jedna bitna razlika koja se očituje u tome što se reference odnose na niskogradnju infrastrukturne građevine, a predmet nabave je visokogradnja zgrade javne namjene.

20. Drugim riječima, unatoč tome što tužitelj nije u DON-u definirao koje će radove smatrati sličnima premetu nabave, tuženik je zbog samog predmeta nabave (vatrogasni dom) pravilno utvrdio da sporna referenca u pogledu specifičnih radova koji se javljaju na objektima visokogradnje, u konkretnom slučaju javne zgrade s posebnom namjenom, nije ista ili slična predmetu nabave. Dakle, tuženik pravilno zaključuje kako je tužitelj prilikom pregleda i ocjene ponuda u predmetnoj javnoj nabavi postupio suprotno članku 290. stavku 1. ZJN odnosno njegovo postupanje u cijelosti potpada pod definiciju nepravilnosti iz članka 2. točke 36. Uredbe, te je pravilo utvrđeno postojanje nepravilnosti br. 14. Smjernica opisanu kao - "Kriterij za odabir (ili tehničke specifikacije) izmijenjeni su ili netočno primijenjeni tijekom faze odabira, što je dovelo do prihvaćanja odabranih ponuda koje nisu trebale biti prihvaćene (ili odbijanja ponuda koje su trebale biti prihvaćene) da se poštovalo objavljene kriterije za odabir"

21. Pozivanje tužitelja na drugu situaciju koja je opisana u rješenju Državne komisije za kontrolu postupka javne nabave od 7. listopada 2022. nije od utjecaja na drugačije rješavanje ove upravne stvari. Naime, riječ je situaciji u kojoj je javni naručitelj reference tehničke i stručne sposobnosti postavio vrlo široko, ograničivši ih samo na građenje građevine kako je ista definirana Zakonom o gradnji, dok je ovdje tužitelj u točki 4.3.1. DON-a tražio iskustvo u urednom izvršenju radova iste ili slične predmetu nabave, bez pozivanja na definicije građenja ili građevine iz Zakona o gradnji. Dakle, nije omogućio prihvaćanje referenci svih mogućih radova na bilo kojoj mogućoj građevini, već isključivo radova na građevini istoj ili sličnoj predmetu nabave.

22. Slijedom navedenog, odlučeno je kao u točki I. izreke ove presude na temelju članka 116. stavak 1. ZUS-a.

23. U odnosu na troškove spora odlučeno je primjenom odredbe članka 147. stavak 1. ZUS-a kojom je propisano da stranka koja izgubi spor u cijelosti snosi sve troškove spora, ako zakonom nije drugačije propisano. Budući da je tužitelj u cijelosti izgubio spor, odlučeno je kao u točki II izreke presude.

U Osijeku 17. prosinca 2024.

Sudac

Dario Mađaroš

UPUTA O PRAVNOM LIJEKU: protiv ove presude dopuštena je žalba Visokom upravnom sudu Republike Hrvatske. Žalba se podnosi putem ovog Suda, u dovoljnom broju primjeraka za sud i sve stranke u sporu, u roku od 15 dana od dana dostave presude. Žalba protiv presude odgađa izvršenje presude.

DNA:

1. Tužitelju po opunomoćenici,

2. Tuženiku,

3. U spis