Poslovni broj: Usž-3491/2023-2

REPUBLIKA HRVATSKA

VISOKI UPRAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

Z A G R E B

Frankopanska 16

U  I M E  R E P U B L I K E  H R V A T S K E

P R E S U D A

Visoki upravni sud Republike Hrvatske u vijeću sastavljenom od sutkinja toga suda, Marine Kosović Marković, predsjednice vijeća, Jelene Rajić i mr.sc. Inge Vezmar Barlek, članica vijeća, te više sudske savjetnice Ivane Jasprica Konjuh zapisničarke, u upravnom sporu tužiteljice TH iz [adresa], koju zastupa opunomoćenica Maja Matijević, odvjetnica iz Zagreba, Zavrtnica 28, protiv tuženika Općine Primošten, Općinskog vijeća, Primošten, Sv. Josipa 7, radi oslobođenja od plaćanja komunalnog doprinosa, odlučujući o žalbi tužiteljice protiv presude Upravnog suda u Splitu, poslovni broj: UsI-847/23-5 od 13. lipnja 2023., na sjednici vijeća održanoj 11. prosinca 2024.

p r e s u d i o  j e

I. Poništava se presuda Upravnog suda Splitu, poslovni broj UsI 847/23-5 od 13. lipnja 2023.

II. Poništava se odluka Općine Primošten, Općinskog vijeća o pojedinačnom zahtjevu/zamolbi za oslobođenje od plaćanja komunalnog doprinosa u sklopu postupka legalizacije, KLASA: 350-05/22-01/23, URBROJ: 2182-2-01-23-1 od 6. veljače 2023. te se predmet vraća tuženiku na ponovni postupak.

Obrazloženje

1. Presudom prvostupanjskog suda odbija se tužbeni zahtjev tužiteljice kojim traži poništenje odluke Općine Primošten, Općinskog vijeća o pojedinačnom zahtjevu/zamolbi za oslobođenje od plaćanja komunalnog doprinosa u sklopu postupka legalizacije, KLASA: 350-05/22-01/23, URBROJ: 2182-2-01-23-1 od 6. veljače 2023., te da sud sam meritorno riješi upravnu stvar na način da tužiteljicu oslobodi plaćanja komunalnog doprinosa u sklopu postupka legalizacije.

2. Osporenom odlukom tuženika odbijen je zahtjev tužiteljice, kao obveznika komunalnog doprinosa, za oslobođenje od komunalnog doprinosa za nezakonito izgrađenu građevinu u postupku legalizacije i to za zgradu izgrađenu na k. č. br. [katastarska čestica] k. o. [katastarska općina] (točka 1. izreke), Jedinstveni upravni odjel Općine Primošten će po primitku te odluke donijeti rješenje o komunalnom doprinosu (točka 2. izreke), a ta odluka stupa na snagu osmog dana od dana objave u „Službenom vjesniku Općine Primošten (točka 3. izreke).

3. Tužiteljica izjavljuje žalbu protiv osporene presude zbog bitne povrede pravila sudskog postupka i pogrešne primjene materijalnog prava. U žalbi u bitom iznosi da su osporena odluka tuženika i prvostupanjska presuda posljedica proizvoljnog tumačenja i samovoljne primjene mjerodavnog materijalnog prava. Ukazuje da niti jednim zakonom nije propisano diskrecijsko pravo općinskog vijeća da na temelju slobodne ocjene odlučuje bez bilo kakvih kriterija kome će odobriti oslobođenje od plaćanja komunalnog doprinosa za legalizirane objekte. Upućuje da je člankom 78. Zakona o komunalnom gospodarstvu ("Narodne novine" 68/18., 110/18. i 32/20.), odnosno člankom 31. ranije mjerodavnog Zakona, propisano da jedinica lokalne samouprave može općim aktom odrediti opće uvjete i razloge zbog kojih se u pojedinačnim slučajevima odobrava djelomično ili potpuno oslobođenje od plaćanja komunalnog doprinosa. Zaključuje da citiranom odredbom nije propisana mogućnost diskrecijske ocjene upravnog tijela, već tijelo jedinice lokalne i područne samouprave određuje uvjete pod kojim može osloboditi osobu od plaćanja komunalnog doprinosa koji su jednaki za sve. Nespornim smatra da ona ispunjava sve uvjete propisane općim aktom jedinice lokalne i područne samouprave za oslobođenje od plaćanja komunalnog doprinosa, a osporenom odlukom je protivno Ustavu Republike Hrvatske ("Narodne novine" 56/90., 135/97., 113/00.,28/01., 76/10. i 5/14. dalje Ustav RH) i mjerodavnom Zakonu, potpuno arbitrarno i diskriminatorno odbijen njezin zahtjev. Smatra da je odlukom tuženika i prvostupanjskom presudom povrijeđeno njezino pravo na jednakost propisanu člankom 14. i 26. Ustava RH. Također ukazuje i na povredu članka 19. Ustava RH kojom je propisano da pojedinačni akti državne uprave i tijela koja imaju javne ovlasti moraju biti utemeljena na zakonu. Ističe da je u konkretnom slučaju očito da tuženik ne postupa prema svim građanima jednako i prema istim kriterijima, već arbitrarno i bez obrazloženja. Naglašava da u konkretnom slučaju tuženik nije prema citiranoj zakonskoj odredbi ovlašten odlučivati prema slobodnoj ocjeni te skreće pozornost na analizu razmjernosti i najmanje tegobnosti iz članka 6. Zakona o općem upravnom postupku ("Narodne novine" 47/09. i 110/21. dalje ZUP). Dodaje da i primjena slobodne ocjene i primjena načela razmjernosti zahtijevaju iznošenje odgovarajućih razloga u obrazloženju upravnog akta. Upućuje na stajališta Ustavnog suda u odnosu na sadržaj obrazloženja odluke kao i na članak 29. stavak 1. Ustava RH i članak 6. Konvencije za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda koji obvezuje sudove da obrazlože odluke. Smatra da njezino prebivalište, kao kriterij na temelju zaključka tuženika, ne može biti kriterij za odlučivanje, jer ne predstavlja opći akt jedinice lokalne samouprave, niti se zaključkom mogu mijenjati uvjeti propisani općim aktom te ne može imati retroaktivni učinak. Napominje da je tuženik donio odluke o oslobađanju komunalnog doprinosa i u odnosu na osobe koje nisu imale prebivalište u [adresa] čiji popis dostavlja. Skreće pozornost i na praksu Europskog suda koja se odnosi na jednakost postupanja koje je sadržano u člancima 52. i 59. Ugovora o EEZ. Predlaže poništiti presudu i usvojiti njezin zahtjev za oslobođenje od plaćanja komunalnog doprinosa.

4. Tuženik u odgovoru na žalbu upućuje da iz Zakona o komunalnom gospodarstvu i Zakona o postupanju s nezakonito izgrađenim zgradama proizlazi kako je plaćanje komunalnog doprinosa obveza, dakle pravilo, a oslobođenje samo mogućnost odnosno iznimka od pravila koju samostalno utvrđuje jedinica lokalne samouprave. Iznosi da su u Odluci o komunalnom doprinosu kao općem aktu propisani preduvjeti da se o zahtjevu stranke za oslobođenje od plaćanja komunalnog doprinosa raspravlja na njegovoj sjednici. Dodaje da je Visoki upravni sud navedenu Odluku ocijenio zakonitim općim aktom u dijelu koji se odnosi na postupak odlučivanja o oslobođenju od plaćanja komunalnog doprinosa i to presudom poslovni broj Usoz- 365/13-10 od 27. veljače 2015. te Usoz-381/13-5 od 29. travnja 2014. Zaključuje da je osporena odluka donesena u skladu s Odlukom o komunalnom doprinosu (Službeni vjesnik Općine Primošten 1/13. Odluka/13), kojom su propisani preduvjeti (opći razlozi i uvjeti) za oslobođenje od plaćanja komunalnog doprinosa, odnosno da ispunjavanje propisanih preduvjeta ne znači automatizmom oslobođenje od plaćanja komunalnog doprinosa, već podneseni zahtjev postaje točka dnevnog reda na njegovoj sjednici. U konkretnom slučaju razmotrio je zahtjev tužiteljice obzirom da je zadovoljila opće uvjete iz navedene Odluke te je odlučeno većinom glasova da se njezin zahtjev odbije. Predmetna ovlast i pravo navedenog predstavničkog tijela za donošenje pojedinačnog akta temelji se na člancima 27. i 36. Zakona o lokalnoj i područnoj (regionalnoj samoupravi) samoupravi (Narodne novine, 33/01., 60/01., 129/05., 125/08., 36/09., 150/11., 144/12., 19/13., 137/15., 123/17., 98/19. i 144/20.). Napominje da dostavljanje novih dokaza uz žalbu nije pravno dopušteno obzirom da ničim tužiteljica nije obrazložila razloge radi kojih popis osoba nije dostavila tijekom prvostupanjskog upravnog spora. Smatra prvostupanjsku odluku pravilnom te predlaže da se žalba odbije.

5. Tužiteljica u odnosu na odgovor na žalbu iznosi da je upravo na presudama Visokog upravnog suda na koje se poziva jasno navedena obveza propisanih uvjeta i razloga za oslobođenja od plaćanja komunalnog doprinosa jednaka za sve podnositelje. Nespornim smatra da člankom 78. stavkom 1. Zakona o komunalnom gospodarstvu nije propisana mogućnost da javnopravno tijelo donosi odluke arbitrarno i bez ikakvih kriterija kako to smatra tuženik. Ponavlja kako ispunjava uvjete propisane općim aktom jedinice lokalne i područne samouprave za oslobođenje od plaćanja komunalnog doprinosa te da je osporenom odlukom potpuno arbitrarno i diskriminatorno odbijen njezin zahtjev. Napominje kako tuženik ne osporava njezinu tvrdnju da su osobe iz priloženog popisa oslobođene od plaćanja komunalnog doprinosa iako nemaju prebivalište u [adresa].

6. Žalba je osnovana.

7. Ispitujući prvostupanjsku presudu u granicama razloga navedenih u žalbi, sukladno članku 73. stavka 1. Zakona o upravnim sporovima („Narodne novine“, 20/10., 143/21., 152/14., 29/17. i 110/21., dalje ZUS), ovaj Sud nalazi da je osporenom presudom povrijeđen zakon na štetu tužiteljice.

8. Prema podacima spisa predmeta tužiteljica je tuženiku 9. svibnja 2013. podnijela zahtjev/zamolbu za oslobođenje od plaćanja komunalnog doprinosa u sklopu postupka legalizacije zgrada izgrađenih na k. č. br. [katastarska čestica] k. o. [katastarska općina] uz koji je priložila zamolbu za povrat pripadajućeg dijela naknade za legalizaciju bespravno izgrađenog objekta, izjavu da nema nikakvih dugovanja po bilo kojem osnovu niti ikakav postupak kojem su predmet obvezno pravni odnosi, ovjerenu od javnog bilježnika, broj Ov-3836/13 te potvrdu da nema duga po osnovi javnih davanja Ministarstva financija – Porezne uprave, područnog ureda Zagreb KLASA: 034- 04/2013-001/06592 URBROJ: 513-007-01-70/2013-01 od 6. svibnja 2013.

9. Člankom 31. stavkom 7. alineje 4. Zakona o komunalnom gospodarstvu („Narodne novine“ broj: 36/95., 109/95., 21/96., 70/97., 128/99., 57/00., 129/00., 59/01., 825/04., 110/04., 178/04., 38/09., 79/09. dalje ZKG/95) propisano je da predstavničko tijelo jedinice lokalne samouprave donosi odluku o komunalnom doprinosu kojom obvezno utvrđuje opće uvjete i razloge zbog kojih se u pojedinačnim slučajevima može odobriti djelomično ili potpuno oslobađanje od plaćanja komunalnog doprinosa.

10. Odredbom članka 11a. stavkom 1. Odluka/13. propisano je da o pojedinačnom zahtjevu za komunalni doprinos koji iznosi 0 kn od strane fizičke ili pravne osobe koja je sukladno Zakonu o postupanju s nezakonito izgrađenim zgradama („Narodne novine" 86/12) pristupila ozakonjenju zgrada u postupku legalizacije odnosno ozakonjenja bespravno izgrađenih objekata na području Općine Primošten, posebno će raspravljati i odlučivati Općinsko vijeće Općine Primošten.

10.1. Preduvjeti za uzimanje u razmatranje svakog pojedinačnog zahtjeva za komunalni doprinos koji iznosi 0 kn" (sva tri kumulativno) su sljedeći: 1. podneseni pismeni zahtjev za komunalni doprinos od 0 kn, 2. podnositelj nema nepodmirenih obveza prema Općini po bilo kojem osnovu, 3. izjava ovjerena kod javnog bilježnika da podnositelj kao stranka protiv Općine Primošten nema nikakav postupak kojem su predmet obvezno pravni odnosi (stavak 2.).

10.2. Temeljem svake pojedinačne Odluke Općinskog vijeća Jedinstveni upravni odjel - služba za komunalne poslove donijeti će konkretno rješenje o komunalnom doprinosu (stavak 3.).

11. Citirana odredba članka 11a. Odluke/13 bila predmetom ocjene zakonitosti te da je zahtjev odbijen presudama ovog Suda, broj: Usoz-365/13 i Usoz-381/15 uz obrazloženje da je nesporno da jedinica lokalne i područne samouprave ovlaštena utvrditi uvjete i razloge zbog kojih se može odobriti djelomično ili potpuno oslobođenje od plaćanja komunalnog doprinosa pa Sud ocjenjuje da se donositelj općeg akta pri ograničavanju uvjeta za oslobođenje kretao u okviru zakonskih ovlasti. Pri tome su uvjeti za oslobođenje od plaćanja komunalnog doprinosa jasno i nedvosmisleno propisani te se primjenjuju na sve podnositelje jednako. Plaćanje je komunalnog doprinosa obveza je koja proizlazi iz Zakona o postupanju s nezakonito izgrađenim građevinama i Zakona o komunalnom gospodarstvu, dakle pravilo, a oslobođenje samo mogućnost, iznimka od pravila koju samostalno utvrđuje jedinica lokalne samouprave.

11.1. Također se ne ocjenjuje osnovanim zahtjev u djelu u kojem se spori ovlaštenje za donošenje pojedinačnog akta s obzirom da je isti donijelo mjerodavno upravno tijelo – Jedinstveni upravni odjel Općine Primošten. Postupanje Općinskog vijeća u smislu članka 11a stavaka 1. i 3., po ocjeni Suda nije uzurpiranje nadležnosti upravnih tijela, već postupanje u okviru samoupravnog djelokruga temeljem odredbi Zakona o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi ("Narodne novine", 19/13. pt). Stoga se odlučivanje Općinskog vijeća u konkretnoj stvari smatra samo tumačenjem i uputom upravnom tijelu za postupanje u primjeni navedenog članka Odluke u pojedinačnim slučajevima. Navedeno stajalište izrazio je Sud u rješenju Usoz-21/2014-7 od 29. travnja 2014. u vezi osporenog Zaključka Općinskog vijeća Općine Primošten KLASA: 363-05/13-01/1 URBROJ: 2182/02-01-13-01 od 18. travnja 2013. ("Službeni vjesnik Općine Primošten 6 od 25. rujna 2013.).

12. Dakle, prema članku 11a Odluke/13, odluku o pojedinačnim zahtjevima za oslobađanje od plaćanja komunalnog doprinosa u sklopu postupka legalizacije nadležan je donijeti Jedinstveni upravni odjel Općine Primošten, dok je Općinsko vijeće ovlašteno tumačiti primjenu navedenog članka u pojedinačnom slučaju radi njegove jedinstvene primjene. Tumačenje navedenog članka tuženika, Jedinstvenom upravnom odjelu Općine Primošten služi kao uputa prilikom donošenja pojedinačne odluke.

13. Budući da je u konkretnom slučaju tuženik, odnosno Općinsko vijeće donijelo odluku o zahtjevu tužiteljice umjesto Jedinstvenog upravnog odjela Općine Primošten, rješenje tuženika je nezakonito.

14. Pored navedenog, tuženik je odluku o odbijanju zahtjeva tužiteljice donio temeljem diskrecijske ocjene navodeći da tužiteljica ne ostvaruje pravo na oslobođenje od plaćanja komunalnog doprinosa, jer nema na području općine [adresa] prijavljeno prebivalište.

15. Međutim, člankom 5. stavkom 2. ZUP propisano je da u upravnim stvarima u kojima je javnopravno tijelo zakonom ovlašteno rješavati po slobodnoj ocjeni, odluka mora biti donesena u granicama dane ovlasti i sukladno svrsi radi koje je ovlast dana.

16. Uzimajući u obzir citiranu odredbu članka 31. stavka 7. alineje 4. ZKG/95, jedinica lokalne i područne samouprave nema zakonsko ovlaštenje za donošenje odluke na temelju diskrecijske ocijene, već je dužna u odluci o komunalnom doprinosu točno utvrditi uvjete za djelomično ili potpuno oslobađanje od plaćanja komunalnog doprinosa.

17. Stoga, tuženik osim što nije imao ovlaštenje za donošenje odluke o zahtjevu tužiteljice za oslobođenje od plaćanja komunalnog doprinosa, takva se odluka nije mogla donijeti na temelju diskrecijske ocjene, a kojom je tuženik zapravo odredio dodatni uvjet za oslobođenje plaćanja komunalnog doprinosa koji nije bio propisan Odlukom/13.

18. Kraj takvog stanja stvari, a imajući u vidu da prvostupanjski sud, zbog pogrešnog pravnog pristupa, nije valjanim razlozima otklonio osnovanost prigovora tužiteljice, ovaj Sud je žalbu i tužbeni zahtjev usvojio te je poništio osporenu presudu i rješenje tuženika i predmet vratio tuženiku na ponovni postupak radi dostave spisa predmeta nadležnom tijelu Jedinstvenom upravni odjel Općine Primošten .

19. Slijedom navedenog, primjenom odredbe članka 74. stavka 2. ZUS-a riješeno je kao u izreci.

U Zagrebu, 11. prosinca 2024.

Predsjednica vijeća

Marina Kosović Marković