Poslovni broj: Usž-3244/2024-2

REPUBLIKA HRVATSKA

V

ISOKI UPRAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

Z A G R E B

Frankopanska 16

U  I M E  R E P U B L I K E  H R V A T S K E

R J E Š E N J E

Visoki upravni sud Republike Hrvatske u vijeću sastavljenom od sutkinja toga suda, dr. sc. Sanje Otočan, predsjednice vijeća, Mire Kovačić i Radmile Bolanča Vuković, članica vijeća, te višeg sudskog savjetnika Filipa Mihaljevića, zapisničara, u upravnom sporu tužiteljice TD, [adresa], koju zastupa opunomoćenik Martin Sherri, odvjetnik u Zagrebu, Kordunska 1, protiv tuženika Grada Zagreba, Gradonačelnika, Zagreb, Trg Stjepana Radića 1, radi šutnje uprave, odlučujući o žalbi tužiteljice protiv rješenja Upravnog suda u Zagrebu, poslovni broj: UsI-156/2024-8 od 3. lipnja 2024., na sjednici vijeća održanoj 11. prosinca 2024.

r i j e š i o  j e

I. Žalba se odbija i potvrđuje rješenje Upravnog suda u Zagrebu, poslovni broj: UsI-156/2024-8 od 3. lipnja 2024.

II. Odbija se zahtjev tužiteljice za naknadu troška sastava žalbe.

Obrazloženje

1. Rješenjem prvostupanjskog suda odbačena je tužba (točka I. izreke) te je odbijen zahtjev tužiteljice za naknadu troška upravnog spora (točka II. izreke).

2. Tužiteljica žalbom osporava rješenje prvostupanjskog suda zbog bitne povrede pravila sudskog postupka, pogrešno ili nepotpuno utvrđenog činjeničnog stanja i pogrešne primjene materijalnog prava (članak 66. stavak 1. Zakona o upravnim sporovima, „Narodne novine“, 20/10., 143/12., 152/14., 94/16., 29/17. i 110/21. - dalje: ZUS). Navodi da se osporeno rješenje ne može ispitati jer sud u obrazloženju ne utvrđuje koja to zakonska pretpostavka za vođenje upravnog spora nije ispunjena. Ističe da iz formalnog navođenja članka 30. ZUS-a nije jasno o kojem se od osam propisanih razloga konkretno radi u ovom predmetu. U bitnome navodi da je rješenje suda nezakonito jer se temelji na pogrešnom pravnom shvaćanju prema kojem je tuženik o njezinom prigovoru podnesenom na temelju članka 10. Odluke o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja („Službeni glasnik Grada Zagreba", 10/18., 20/21. i 25/22. – dalje: Odluka) trebao donijeti rješenje u roku propisanom člankom 121. Zakona o općem upravnom postupku („Narodne novine", 47/09. i 110/21. – dalje: ZUP). Navodi da je prigovor pravni lijek propisan člankom 12. stavkom 3. i člankom 156. ZUP-a, a postupanje po istome je propisano člankom 122. ZUP-a te da se upravo na navedene odredbe jasno i nedvosmisleno pozvala. Smatra da se ne može ispitati gdje je propisan rok ili neki dodatni uvjet za izjavljivanje prigovora predviđenog člankom 156. ZUP-a. Osporeno rješenje također smatra arbitrarnim jer sadrži proturječnost da je prigovor sadržajno žalba, iako se radi o dva različita pravna lijeka koja su propisana različitim odredbama ZUP-a. Navodi da je imala pravo očekivati da nakon proteka roka za rješavanje prigovora ima pravo na sudsku zaštitu u skladu s člankom 122. stavkom 4. ZUP-a i odredbama ZUS-a u vezi s člankom 24. stavkom 2. ZUS-a. Smatra da je sud trebao primijeniti članak 122. stavak 3. ZUP-a, kojim je jasno propisan rok od osam dana za rješavanje prigovora te članak 122. stavak 4. ZUP-a, koji jamči sudsku zaštitu zainteresiranim strankama koje izjavljuju prigovor, a svojim obrazloženjem implicira da je uputa o pravnom lijeku u rješenju protiv kojeg je uložen prvi prigovor bila pogrešna. U odnosu na navedeno poziva se na pravomoćna rješenja Upravnog suda u Zagrebu, poslovni broj: UsI-3581/2021 od 6. veljače 2023. i poslovni broj: UsI-5014/2023 od 14. lipnja 2014. te ističe da je prvostupanjski sud, donošenjem osporenog rješenja, postupio protivno načelu dosljednosti. Vezano uz članak 121. ZUP-a, napominje da je akt na koji je uložila prigovor donio gradski upravni ured Grada Zagreba, pa drugostupanjsko tijelo može biti isključivo tijelo uprave, dok je Gradonačelnik nositelj izvršnih poslova u Gradu Zagrebu te predstavlja i zastupa Grad Zagreb. Ističe da se radi o različitim pravnim lijekovima i različitim drugostupanjskim tijelima, što potvrđuje i mišljenje koje je donositelj Odluke dao Visokom upravnom sudu u postupku ocjene zakonitosti općeg akta (Usoz-8/22), prema kojem u konkretnom slučaju nije riječ o upravnom aktu kojim se odlučuje o nekom pravu, a što proizlazi i iz članka 164. Statuta Grada Zagreba, kojim je u stavku 4. propisano da se protiv pojedinačnog upravnog akta koji donose gradska upravna tijela može izjaviti žalba nadležnom ministarstvu, ako posebnim zakonom nije drukčije propisano. Navodi nadalje da je pogrešno shvaćanje suda da se prigovor ulaže samo na postupovna pitanja, a ne kada se rješava i o pravima i obvezama, što je direktno u suprotnosti s odlukom Ustavnog suda Republike Hrvatske, broj: U-III-4174/2021 od 24. travnja 2024. Smatra da bi prihvaćanje obrazloženja prvostupanjskog suda dovelo do toga da, u slučaju ako se ne bi radilo o prigovoru određenom u ZUP-u, stranke ne bi imale pravo na sudsku zaštitu. Izražava shvaćanje da stranke isključivo u skladu s člankom 122. stavkom 4. ZUP-a i činjenici da prigovorom iniciraju sudsku zaštitu, ostvaruju mogućnost sudske zaštite kada je propušteno odlučiti o njihovom prigovoru na temelju te odredbe. Smatra da arbitrarnost postupanja prvostupanjskog suda proizlazi i iz neosnovanog pozivanja na odluke istog suda, poslovni broj: UsI-4451/23 od 12. veljače 2024. i UsI-4225/23 od 10. travnja 2024., jer iste nisu od utjecaja na sporno pravno pitanje. Također navodi da mjera propisana Odlukom ulazi u mjere iz članka 62. Ustava Republike Hrvatske („Narodne novine”, 56/90., 135/97., 08/98., 113/00., 124/00., 28/01., 41/01., 55/01., 76/10., 85/10. i 05/14. – dalje: Ustav), a da Ustav u članku 130. izričito propisuje da su jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave samostalne u obavljanju poslova iz svog djelokruga, ali da podliježu nadzoru ustavnosti i zakonitosti, koju vrši upravni sud nadzirući ustavnost postupanja tih tijela kroz pojedinačni sudski spor, do kojeg će u slučaju prigovora doći upravo zbog članka 122. ZUP-a. Izražava shvaćanje da je prigovor stoga dopušten u svakoj upravnoj stvari, osim kada je propisano pravo na žalbu, koja u biti obuhvaća tek usko područje, dok je prigovor dopušten ex lege na temelju opće odredbe članka 122. ZUP- a. Zaključno ističe da je u svakom slučaju bila legitimirana izjaviti prigovor, a da je tuženik imao obvezu taj prigovor riješiti u propisanom roku za postupanje po prigovoru. Na osnovi iznesenog smatra da je njezina tužba bila dopuštena, odnosno da je u sporu uspjela jer je tuženik nakon podnošenja tužbe odlučio rješenjem o njezinom prigovoru, i da su stoga zatraženi troškovi bili opravdani te da ima pravo na njihovu naknadu u skladu s člankom 79. stavkom 1. i stavkom 4. ZUS-a. Ističe da je sud prekoračio svoje ovlasti jer je zanemario da se radi o predmetu radi šutnje uprave, u kojem ne može postupati kao sud pune jurisdikcije jer ne postoji upravni akt čija se zakonitost razmatra. Predlaže da ovaj Sud osporeno rješenje poništi i predmet vrati na ponovno postupanje, uz obvezivanje tuženika na naknadu troškova upravnog spora, a podredno predlaže da se osporeno rješenje preinači na način da se upravni spor obustavi i tuženiku naloži da joj naknadi zatražene troškove upravnog spora. Potražuje i naknadu troška za sastav žalbe.

3. Tuženik, iako uredno pozvan, nije odgovorio na žalbu.

4. Žalba nije osnovana.

5. Ispitujući osporeno rješenje Upravnog suda u granicama žalbenih razloga, u skladu s člankom 73. stavkom 1. ZUS-a, Sud žalbene razloge ocjenjuje neosnovanima.

6. Prvostupanjski sud je, utvrdivši da je tužiteljica podnijela tužbu zbog nedonošenja rješenja o njezinom prigovoru izjavljenom protiv rješenja Grada Zagreba, Gradskog ureda za socijalnu zaštitu, zdravstvo, branitelje i osobe s invaliditetom, Sektora za socijalnu politiku, Odjela za demografski razvoj, Odsjeka za pronatalitetnu politiku, KLASA: UP/I-551-06/23-014/2148, URBROJ: 251-09-22-1/004-23-3 od 31. listopada 2023., tužbu odbacio kao prijevremenu na temelju članka 30. stavka 1. točke 1. ZUS-a.

7. Prema članku 24. stavku 2. ZUS-a, pri pokretanju spora zbog propuštanja donošenja pojedinačne odluke ili propuštanja postupanja u propisanom roku tužba se sudu podnosi najranije osam dana nakon proteka propisanog roka.

8. Člankom 10. stavkom 1. Odluke propisano je da se prigovor na pojedinačne akte nadležnog gradskog upravnog tijela donesene na temelju te Odluke podnosi Gradonačelniku Grada Zagreba u roku od 8 dana od dostave pojedinačnog akta preko nadležnog gradskog upravnog tijela.

9. Rok za donošenje odluke o izjavljenom pravnom lijeku protiv prvostupanjskog rješenja (pojedinačne odluke) propisan je člankom 121. ZUP-a, prema kojem je drugostupanjsko tijelo rješenje o žalbi (pravnom lijeku) izjavljenoj protiv rješenja dužno donijeti i dostaviti stranci putem prvostupanjskog tijela što je prije moguće, a najkasnije u roku od 60 dana od dana predaje uredne žalbe, ako zakonom nije propisan kraći rok.

10. U konkretnoj upravnoj stvari uređenoj općim aktom (status i pravo na novčanu pomoć za roditelja odgojitelja) nadležno prvostupanjsko tijelo donijelo je rješenje kojim je odlučeno o pravu i pravnom interesu stranke, a koje se prema pravnom shvaćanju ovoga Suda izraženom u presudi poslovni broj: Usoz-134/22-91 od 17. veljače 2023., potvrđenoj odlukom Ustavnog suda Republike Hrvatske, broj: U-III-1744/2023 od 14. studenoga 2023., smatra pojedinačnom odlukom (upravnim aktom). Stoga se ne radi niti o jednoj od situacija u kojima ZUP kao pravni lijek propisuje prigovor, odnosno o situaciji iz članka 42. (inicijativa za pokretanje postupka po službenoj dužnosti), članka 155. (traženje obavijesti o uvjetima, načinu i postupku ostvarivanje ili zaštite prava i pravnog interesa zainteresirane osobe u određenoj upravnoj stvari), članka 156. (zaštita od drugih oblika postupanja javnopravnih tijela) niti članaka 157. i 158. ZUP-a (zaštita od postupanja pružatelja javnih usluga), kako to pravilno utvrđuje i prvostupanjski sud u osporenom rješenju.

11. S obzirom na navedeno, suprotno mišljenju tužiteljice, neovisno o tome što je propisani pravni lijek protiv predmetne pojedinačne odluke u općem aktu nazvan prigovorom, a imajući na umu članak 12. stavak 1. i stavak 3. ZUP-a, ne dolazi do primjene članka 122. ZUP-a. Naime, prema članku 12. stavku 1. ZUP-a protiv prvostupanjske odluke, odnosno ako javnopravno tijelo nije o upravnoj stvari riješilo u propisanom roku, stranka ima pravo žalbe, ako zakonom nije drukčije propisano. Budući da u konkretnom slučaju zakonom nije drugačije propisano, ne dolazi do primjene članka 122. stavka 3. ZUP-a, pa javnopravno tijelo za odlučivanje (Gradonačelnik) nema obvezu o izjavljenom prigovoru odlučiti u roku od 8 dana od dana izjavljivanja prigovora.

12. Stoga i prema ocjeni ovoga Suda, u vrijeme podnošenja tužbe nisu bili ispunjeni procesni uvjeti za njezino podnošenje jer nije protekao rok za odlučivanje o prigovoru tužiteljice propisan člankom 121. ZUP-a, pa je predmetna tužba zbog propuštanja tuženika da u zakonom propisanom roku odluči o redovitom pravnom lijeku (tužba zbog šutnje uprave) podnesena prije isteka roka propisanog člankom 24. stavkom 2. ZUS-a.

13. Iz obrazloženja osporenog rješenja suda vidljivo je da je isto doneseno na temelju članka 30. stavka 1. točke 1. ZUS-a, iako tužiteljica pogrešno smatra da je tužba odbačena po dvije osnove iz članka 30. ZUS-a. Naime, činjenica što je u konkretnom predmetu tuženik nakon podnošenja tužbe donio, odnosno dostavio odluku o prigovoru tužiteljice od 30. studenoga 2023. i o prigovoru od 18. prosinca 2023., nije od utjecaja na drugačiju odluku suda jer je pravilno ocijenjeno da je tužba podnesena prijevremeno. Pri tome se napominje da se u slučaju da tuženik donese rješenje nakon podnošenja tužbe zbog šutnje uprave, tužba ne odbacuje već se upravni spor obustavlja (članak 46. stavak 1. točka 2. u vezi s člankom 43. stavkom 1. ZUS-a).

14. Neosnovan je i prigovor tužiteljice da osporeno rješenje prvostupanjskog suda nije obrazloženo u skladu s člankom 60. stavkom 4. ZUS-a. Naime, iz osporenog rješenja vidljivo je da sadrži utvrđeno činjenično stanje, obrazloženje na koji način su činjenice utvrđene, razloge na kojima se iste temelje te propise na osnovi kojih je riješena upravna stvar, odnosno da obrazloženje sadržava sve propisano navedenim člankom ZUS-a te je isto dostatno za otklanjanje bilo kakve sumnje u arbitrarnu i samovoljnu primjenu mjerodavnog prava.

15. Prvostupanjski sud je prilikom odlučivanja o predmetnoj tužbi zauzeo pravilno pravno shvaćanje te stoga navodi žalbe nisu osnovani niti od utjecaja na donošenje drukčije odluke ovog Suda.

16. S obzirom da je tužba tužiteljice odbačena, to je u skladu s člankom 79. stavkom 4. ZUS-a, prvostupanjski sud pravilno odbio njezin zahtjev za naknadu troškova upravnog spora.

17. Kako je žalba odbijena, tužiteljica nema pravo na naknadu troška za sastav žalbe (članak 79. stavak 4. ZUS-a).

18. Trebalo je stoga, na temelju članka 74. stavka 1. i članka 79. stavka 4. i stavka 6. ZUS-a, u vezi s člankom 67. stavkom 3. ZUS-a, odlučiti kao u izreci rješenja.

U Zagrebu 11. prosinca 2024.

Predsjednica vijeća:

dr. sc. Sanja Otočan