REPUBLIKA HRVATSKA

UPRAVNI SUD U ZAGREBU

Zagreb, Avenija Dubrovnik 6 i 8

Poslovni broj: UsI-3552/2024-5

U  I M E  R E P U B L I K E  H R V A T S K E

P R E S U D A

Upravni sud u Zagrebu, po sutkinji toga suda Jasni Peroš Nikolić, uz sudjelovanje zapisničarke Anđele Hambašić, u upravnom sporu tužiteljice ČAJG, iz [adresa], OIB: [osobni identifikacijski broj], koju zastupa opunomoćenik Nikola Pleša, odvjetnik u Zagrebu, Kralja Držislava 4, protiv tuženika Grada Zagreba, Gradonačelnika, Zagreb, Trg Stjepana Radića 1, OIB: 61817894937, radi novčane pomoći za roditelja odgojitelja, nakon održane javne rasprave, 3. prosinca 2024.,

p r e s u d i o  j e

I Odbija se tužbeni zahtjev za poništenje rješenja tuženika Grada Zagreba, Gradonačelnika, KLASA: UP/II-551-06/23-014/315, URBROJ: 251-02-01/001-23-3 od 20. ožujka 2023., u dijelu izreke kojom se predmet vraća prvostupanjskom tijelu na ponovno odlučivanje.

II Odbija se zahtjev tužiteljice za nadoknadu troškova upravnog spora.

Obrazloženje

1. Osporavanim rješenjem tuženika poništeno je rješenje Grada Zagreba, Gradskog ureda za socijalnu zaštitu, zdravstvo, branitelje i osobe s invaliditetom, KLASA: UP/I-551-06/22-013/546, URBROJ: 251-09-22-1/003-22-02 AP od 10. studenoga 2022. i predmet je vraćen prvostupanjskom tijelu na ponovno odlučivanje.

2. Točkom I izreke prvostupanjskog rješenja zamijenjeno je rješenje Grada Zagreba, Gradskog ureda za obrazovanje, kulturu i sport, KLASA: UP/I-551-06/16- 013/143, URBROJ: 251-10-01-16-3 od 3. listopada 2016. u dijelu koji glasi: "Novčana pomoć će se isplaćivati u visini prosječnog iznosa neto mjesečne plaće u Republici Hrvatskoj prema zadnjim objavljenim podacima Državnog zavoda za statistiku prije isplate novčane pomoći, umanjenog za pripadajuće doprinose, porez i prirez, počev od 9. rujna 2016. Pravo na novčanu pomoć prestaje sukladno odredbama članka 6. Odluke, te se zamjenjuje novim rješenjem pobliže opisanim u točki II. i III izreke tog rješenja. Točkom II. izreke rješenja određeno je da će se tužiteljici novčana pomoć isplaćivati mjesečno i to: do 31. ožujka 2023. u iznosu od 65% prosječne bruto plaće djelatnika u gospodarstvu Grada Zagreba za razdoblje I.-VIII. mjeseca prethodne godine; od 1. travnja 2023. do 30. lipnja 2023. u iznosu neto minimalne plaće za 2023. u Republici Hrvatskoj; od 1. srpnja 2023. do prestanka novčane pomoći sukladno članku 7. Odluke u iznosu od 50% neto minimalne plaće za tekuću godinu u Republici Hrvatskoj. Točkom III izreke određeno je da novčana pomoć prestaje 30. rujna 2023., korisniku čije je dijete za koje je ostvarena novčana pomoć navršilo 7 godina ili će do 30. rujna 2023. navršiti 7 godina; posljednjeg dana u mjesecu u kojem je dijete za koje je ostvarena novčana pomoć navršilo 7 godina, korisniku čije će dijete navršiti 7 godina nakon 30. rujna 2023.; posljednjeg dana u mjesecu u kojem je odjavljeno prebivalište u [adresa] ili je evidentiran privremeni odlazak iz Republike Hrvatske korisnika ili djece; posljednjeg dana u mjesecu u kojem je podnesen zahtjev za prestankom novčane pomoći od strane korisnika; posljednjeg dana u mjesecu u kojem su dijete za koje je ostvarena novčana pomoć ili ostala djeca ispisan iz osnovne škole na području Grada Zagreba ili Zagrebačke županije; posljednjeg dana u mjesecu u kojem se navršava šest mjeseci od kada je preminulo dijete za koje je ostvarena novčana pomoć.

3. Tužiteljica u opširnoj tužbi i tijekom spora pobija zakonitost osporavanog rješenja u djelu u kojem je predmet vraćen na ponovni postupak, u bitnome navodeći da su korisnici prava na novčanu pomoć to pravo stekli na temelju pravomoćnog (upravnog) akta, te je opravdana legitimnost njihovog očekivanja da se taj pravomoćni (upravni) akt (a samim time i prava priznata tim upravnim aktom) može poništiti, ukinuti ili izmijeniti samo u slučajevima propisanim zakonom, dok u konkretnom slučaju prvostupanjsko tijelo svoju nadležnost, tj. pravo da mijenja pravomoćni upravni akt temelji na čl. 6. Odluke o izmjenama i dopunama Odluke o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja (Službeni glasnik Grada Zagreba, broj: 25/22, u daljnjem tekstu Odluka 25/22), dakle na temelju podzakonskog akta. Stoga smatra da je nezakonito primijenjena Odluka/22 u donošenju prvostupanjskog rješenja, pa da stoga nije niti dopušteno da se nakon zakonitog poništenja prvostupanjskog rješenja, neovisno o navedenim razlozima za poništenje, predmet vrati na ponovni postupak prvostupanjskom tijelu na rješavanje. Nadalje ističe da nisu postojali uvjeti za donošenje drugostupanjskog rješenja jer prije donošenja odluke o prigovoru nije donesena odluka o zahtjevu za izuzeće gradonačelnika niti uvjeti za vraćanje predmeta prvostupanjskom tijelu na ponovno odlučivanje jer nisu razmotreni navodi iz prigovora koji su se odnosili na to da službenici u prvostupanjskom tijelu ne udovoljavaju kriterijima neovisnosti i nepristranosti. U odnosu na izuzeće gradonačelnika navodi da je gradonačelnik taj koji je inicirao ukidanje prava na novčanu pomoć te da je upravo po njegovom prijedlogu došlo do donošenja općeg akta – Odluke 25/22 kojim je propisano smanjenje iznosa novčane pomoći kao i skraćivanje vremenskog perioda unutar kojega korisnik može koristiti pravo na novčanu pomoć iz čega da je jasno vidljivo stajalište gradonačelnika vezano uz pravo na novčanu pomoć. U odnosu na izuzeće službenika navodi da je, zbog unutarnjeg ustrojstva, načina rada i hijerarhije odnosa u Gradu Zagrebu, službena osoba podložna utjecaju gradonačelnika. Navodi da je neodlučivanjem o zahtjevu za izuzeće povrijeđeno pravo na pravni lijek jer ne može izjavljivati pravne lijekove zbog šutnje uprave, budući da je zaključak procesna odluka. Budući da o tom zahtjevu nije odlučeno, a onemogućena je izjavljivati pravne lijekove zbog šutnje uprave, ističe da bi se u eventualnom ponovljenom postupku ugrozila i legitimna očekivanja te načelo razmjernosti i predvidljivosti propisa. Predlaže provesti dokaz njezinim saslušanjem na okolnosti bitne za provođenje testa razmjernosti. Također prigovara da budući je osporavano rješenje doneseno nakon 31. prosinca 2022., a smatra da se ne radi o instruktivnom roku, predmet nije bilo moguće vratiti na ponovni postupak sukladno članku 6. Odluke, u vezi sa člankom 13. ZUP-a. Ističe da krivnjom Grada nije moglo biti donijeto rješenje jer nije donesena sistematizacija radnih mjesta do kraja listopada, iako je odluka donesena sredinom rujna 2022. godine. Predlaže na okolnost utvrđivanja činjenice je li gradonačelnik rješavao u konkretnom predmetu i je li potpisao osporavano rješenje službenim putem od Grada Zagreba i gradonačelnika zatražiti očitovanje tko je rješavao i odlučivao o prigovorima korisnika novčane pomoći te dostavu prijave potpisa gradonačelnika, odnosno njegov potpisni karton u vrijeme donošenja drugostupanjskog rješenja, od Z1 televizije zatražiti snimka središnjih vijesti od 28. kolovoza 2024., izvršiti uvid i u druge isprave u spisu koje sadrže potpis gradonačelnika, od Grada Zagreba zatražiti podatke o raspodjeli novčanih sredstava koja su joj, radi cilja koji je od strane VUS-a ocijenjen kao legitiman, uskraćena te podatak može li gradonačelnik svoj politički cilj koji je od strane VUS-a ocijenjen kao legitiman ostvariti do kraja svojeg političkog mandata, od Grada Zagreba zatražiti očitovanje je li se cilj koji je VUS proglasio kao legitiman mogao ostvariti na drugi način, izvršiti uvid u video isječak objavljen na internetskoj stranici portala N1 dana 26. travnja 2022. u kojem je izjava gradonačelnika Grada Zagreba iz koje proizlazi da se cilj može postići i na drugi način te da nije nužno ograničavanje prava na mirno uživanje vlasništva korisnika radi ostvarenja toga cilja. Predlaže da se direktno primjene zakoni i Konvencija.

4. Predlaže da Sud usvoji tužbeni zahtjev i poništi osporeno rješenje u dijelu u kojem je predmet vraćen na ponovni postupak. Traži trošak za sastav tužbe, dva obrazložena podneska i zastupanje na ročištu, svako u iznosu od 1.250,00 eura, ukupno 5.000,00 eura.

5. Tuženik u odgovoru na tužbu i tijekom spora u bitnome navodi da su navodi tužbe neosnovani iz razloga iznesenih u obrazloženju osporenoga rješenja. Dodaje da je osporenim rješenjem poništeno prvostupanjsko rješenje iz razloga jer ga nije potpisala ovlaštena osoba i zbog toga je predmet vraćen na ponovno odlučivanje, bez da su se iznosili prigovori tužiteljice te se o istima niti nije odlučivalo. Ističe da je Odluka/22 bila predmet ocjene zakonitosti pred Visokim upravnim sudom Republike Hrvatske te da je presudom, poslovni broj: Usoz-143/22 od 27. veljače 2023. navedena Odluka ocijenjena zakonitom. Glede izuzeća službene osobe, ističe da je o istom bilo bespredmetno odlučivati iz razloga jer je prvostupanjsko rješenje poništeno radi potpisa neovlaštene službene osobe. Također, o zahtjevu za izuzeće stavljenom u žalbenom postupku više se ne može samostalno rješavati, već samo kao o jednom od žalbenih razloga (USH, Us-307/85 od 22.V.1985.), a o kojim razlozima tuženik nije posebno odlučivao zbog naprijed navedenog razloga. Prigovore glede ovisnosti i pristranosti službene osobe smatra paušalnima te da nisu utemeljeni na dokazima, već se svode na puko navođenje odredbi Odluke o ustrojstvu i djelokrugu gradskih upravnih tijela. U odnosu na zahtjev za izuzeće gradonačelnika ističe da je u obrazloženju pobijanog rješenja navedeno da će se o istom odlučiti posebnim zaključkom. Naime, odredbom članka 24. Zakona o općem upravnom postupku (Narodne novine, broj 47/09. i 110/21.- dalje u tekstu: ZUP) uređeno je pitanje izuzeća službene osobe. Navedena odredba propisuje obligatorno izuzeće (stavak 1. i 2.) i fakultativno izuzeće (stavak 3.). Na razloge izuzeća gradonačelnika navedene u prigovoru primjenjuje se odredba članka 24. stavka 3. točke 4. ZUP-a koja propisuje da čelnik tijela zaključkom može izuzeti službenu osobu od vođenja postupka, odnosno rješavanja ako se utvrde drugi razlozi koji dovode u sumnju nepristranost službene osobe. Dakle, radi se o fakultativnom izuzeću kada čelnik tijela nije u obvezi izuzeti službenu osobu od vođenja postupka, odnosno rješavanja o upravnoj stvari već to može učiniti ako utvrdi da postoje drugi razlozi koji dovode u sumnju njezinu nepristranost. Kod fakultativnog izuzeća nema zakonske obveze prekida upravnog postupka dok se ne donese odluka o izuzeću. Stoga smatra da su navodi glede izuzeća u cijelosti neosnovani. U odnosu na povredu prava na pravni lijek, navodi da je Odlukom propisano pravno sredstvo protiv prvostupanjskog rješenja. Ujedno, izjavljivanje prigovora ne priječi korisnicima sudsku zaštitu, pa tako i VUSRH u točki 57. presude, broj:Usoz-143/22 od 27.veljače 2023. navodi: „Međutim, samo se napominje da navedeno ne znači da protiv pojedinačnog akta nije osigurana sudska zaštita, budući da će svaki podnositelj nakon odluke o prigovoru imati pravo pokretanja upravnog spora, jer se nesporno radi o pojedinačnom aktu, kojim je javnopravno tijelo odlučilo o pravu, obvezi ili pravnom interesu u upravnoj stvari, a što je predmet upravnog spora određen člankom 3. stavkom 1. točkom 1. ZUS-a.“ Ostali navodi odnose se na ocjenu zakonitost Odluke i nisu od utjecaja na zakonitost pobijanog rješenja iz razloga jer se istima osporava zakonitost općeg akata (Odluke), a ne pobijanog rješenja.

6. Predlaže da Sud odbije tužbeni zahtjev.

7. Radi ocjene zakonitosti osporavanog rješenja, Sud je izvršio uvid u sudski spis i isprave priložene spisu tuženika, te je održao raspravu u prisutnosti stranaka. Strankama je u skladu s odredbom članka 6. Zakona o upravnim sporovima (Narodne novine, broj: 36/24, dalje: ZUS) dana mogućnost izjasniti se o zahtjevima i navodima drugih stranaka te o svim pitanjima koja su predmet ovog upravnog spora.

8. Na temelju razmatranja svih činjeničnih i pravnih pitanja, Sud je ocijenio tužbeni zahtjev neosnovanim.

9. Odredbom članka 117. stavka 2. Zakona o općem upravnom postupku (Narodne novine, broj: 47/09 i 110 /21, dalje: ZUP) propisano je da kada je za donošenje novoga rješenja, s obzirom na prirodu upravne stvari, nužno neposredno rješavanje prvostupanjskog tijela, a drugostupanjsko tijelo utvrdi da rješenje treba poništiti, dostaviti će predmet na ponovno rješavanje prvostupanjskom tijelu.

10. Tuženik je osporavanim rješenjem poništio prvostupanjsko rješenje i predmet vratio na ponovni postupak, s obrazloženjem da je kao službena osoba koja je donijela prvostupanjsko rješenje naznačena pročelnica ČA, ali da ista nije i potpisala pobijano rješenje već da je rješenje potpisano od strane osobe Č, bez navođenja svojstva i ovlasti na temelju koje potpisuje pobijano rješenje. Tuženik je svoju odluku utemeljio na odredbi članka 23. stavka 1. ZUP-a, dajući jasnu uputu prvostupanjskom tijelu da na nesporan način temeljem Pravilnika o unutarnjem redu i rješenja o rasporedu na radno mjesto utvrdi postoji li u tijelu službena osoba u opisu poslova koje je vođenje upravnog postupka ili rješavanje o upravnim stvarima koja je ovlaštena donijeti rješenje, a u suprotnom rješenje donosi i potpisuje čelnik prvostupanjskog tijela.

11. Prema ocijeni ovog Suda, pravilno je tuženik iz navedenog razloga poništio prvostupanjsko rješenje i predmet vratio na ponovni postupak sukladno odredbi članka 117. stavak 2. ZUP-a, upozorivši na procesne nedostatke koje treba otkloniti prilikom donošenja novog rješenja. Naime, tuženik nije ocjenjivao osnovanost prigovora koji se odnose na meritum stvari pa se stoga isti ne mogu s uspjehom isticati niti u ovom upravnom sporu, već će ih tužiteljica imati mogućnost isticati u ponovnom postupku.

12. U odnosu na prigovor tužiteljice da su sva prvostupanjska rješenja trebala biti donesena do 31. prosinca 2022., a sukladno odredbi članka 6. Odluke o izmjenama i dopunama Odluke o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja (Službeni glasnik Grada Zagreba, broj: 25/22), napominje sa da je ovaj Sud već zauzeo stav da se radi o procesnom, a ne materijalnom roku, budući se radi u roku u kojem je upravno tijelo dužno donijeti određenu odluku, dakle, da se radi o instruktivnom roku jer nisu propisane posljedice nepostupanja u navedenom roku. Nadalje, Visoki upravni sud Republike Hrvatske je dana 12. prosinca 2022. obustavio od izvršenja Odluku/22 do donošenja odluke Visokog upravnog suda Republike Hrvatske u postupku ocjene zakonitosti toga općeg akta, a koja odluka je donesena 27.veljače 2023. Dakle, za vrijeme obustave izvršenja Odluke/22 nadležno gradsko upravno tijelo nije smjelo postupati po istoj odnosno nije smjelo donositi pojedinačne akte (Tako u presudi, poslovni broj: UsI-2115/2023 od 6. svibnja 2024.)

13. U odnosu na prigovor izuzeća službene osobe prvostupanjskog tijela, pravilno ističe tuženik da je o istom bilo bespredmetno odlučivati iz razloga jer je prvostupanjsko rješenje poništeno radi potpisa neovlaštene službene osobe.

14. Nadalje, imajući u vidu razloge zahtjeva za izuzeće gradonačelnika, a koji se odnose općenito na ovlasti gradonačelnika koje on obavlja iz samoupravnog djelokruga Grada propisane Statutom Grada i sukladno ovlaštenjima utvrđenim u Zakonu o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi te čitavom nizu drugih posebnih zakona kojima se uređuju pojedine djelatnosti u Gradu koji nisu ZUP-om predviđeni kao razlozi za izuzeće, a uz to činjenicu da je ova upravna stvar riješena u korist tužiteljice, na način da je po njezinom prigovoru prvostupanjsko rješenje poništeno, po ocijeni ovog Suda, propust u odlučivanju o izuzeću gradonačelnika nije od utjecaja na pravilnost osporavanog rješenja.

15. Nadalje, budući da tužiteljica paušalno prigovara vjerodostojnosti potpisa na osporavanom rješenju, a tuženik naveden kao donositelj rješenja tijekom cijelog spora ne osporava da bi isti bio potpisnik rješenja, Sud je ocijenio nesvrsishodnima i protivnim načelu ekonomičnosti dokazne prijedloge tužiteljice koji su s tim u vezi te ih je kao takve odbio. Također, budući da je prvostupanjsko rješenje poništeno zbog procesnih nedostataka te tuženik nije ocjenjivao osnovanost prigovora koji se odnose na meritum stvari, Sud je ocijenio nesvrsishodnim i protivnim načelu ekonomičnosti provođenje i ostalih dokaznih prijedloga tužiteljice koje je s tim u vezi zatražila provesti.

16. Konačno, u vezi navoda tužiteljice da joj po članku 6. ZUS-a nije dostavljen spis tuženika koji je došao uz odgovor na tužbu, ističe se kako spis javnopravnog tijela nije sudski spis, te se isti sukladno ZUS-u i dugogodišnjoj upravno-sudskoj praksi isti niti ne dostavlja strankama i vraća se tuženiku nakon dovršetka upravnog spora. S tim u vezi, ističe se kako je tužiteljica imala pravnu mogućnost izvršiti uvid u spis tuženika tijekom vođenja upravnog postupka sukladno odredbi članka 84. ZUP-a, a isto tako sukladno članku 113. stavku 1. ZUS-a imala je pravnu mogućnost za vrijeme trajanja upravnog spora obavijestiti se o tijeku spora i razgledati spis te o svom trošku umnožiti akte iz spisa.

17. Slijedom naprijed navedenog, Sud osporavano rješenje tuženika, uz obrazloženje kakvo je njime dano, ne može ocijeniti nezakonitim, pri čemu su neosnovani i ostali prigovori koje tužiteljica ističe u tužbi i tijekom spora te isti ne dovode do drukčije odluke u ovoj upravnoj stvari.

18. Valjalo je stoga, temeljem odredbe članka 116. stavka 1. ZUS-a, odlučiti kao u točki I izreke presude.

19. Odluka o trošku u točki II izreke presude temelji se na odredbi članka 147. stavka 1. ZUS-a.

U Zagrebu, 3. prosinca 2024.

Sutkinja

Jasna Peroš Nikolić

Uputa o pravnom lijeku:

Protiv ove presude dopuštena je žalba Visokom upravnom sudu Republike Hrvatske. Žalba se podnosi putem ovog suda u dovoljnom broju primjeraka za sud i sve stranke u sporu, u roku od 15 dana od dana dostave presude.

DNA:

1. Odvjetnik Nikola Pleša, Zagreb, Kralja Držislava 4

2. Grad Zagreb, Gradonačelnik, Zagreb, Trg Stjepana Radića 1

3. U spis