REPUBLIKA HRVATSKA
VRHOVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE
Z A G R E B
Broj: U-zpz-21/2022-5
R E P U B L I K A H R V A T S K A
R J E Š E N J E
Vrhovni sud Republike Hrvatske u vijeću sastavljenom od sudaca Ivana Vučemila predsjednika vijeća, Marine Paulić članice vijeća i sutkinje izvjestiteljice, Darka Milkovića člana vijeća, Dragana Katića člana vijeća i mr. sc. Senije Ledić članice vijeća, u upravnom sporu tužitelja Monel d.o.o., Zagreb, Ilica 128, kojeg zastupa punomoćnica Gordana Prolić Dubroja, odvjetnica u Zajedničkom odvjetničkom uredu Gordana Prolić Dubroja i Zrinka Širić, Zagreb, Radnička cesta 52, protiv tuženika Ministarstva regionalnog razvoja i fondova Europske unije, Zagreb, Miramarska cesta 22, radi postupanja javnopravnog tijela, odlučujući o zahtjevu Državnog odvjetništva Republike Hrvatske poslovni broj GZ-DO-34/2022-5 od 18. srpnja 2022. za izvanredno preispitivanje zakonitosti pravomoćne presude Visokog upravnog suda Republike Hrvatske poslovni broj Usž-935/21-2 od 25. studenoga 2021., u sjednici održanoj 12. studenoga 2024.,
r i j e š i o j e:
Usvaja se zahtjev za izvanredno preispitivanje zakonitosti pravomoćne presude i ukidaju se presuda Visokog upravnog suda Republike Hrvatske poslovni broj Usž-935/21-2 od 25. studenoga 2021. i presuda Upravnog suda u Zagrebu poslovni broj Uszp-22/19-9 od 11. siječnja 2021. te se predmet vraća prvostupanjskom sudu na ponovno suđenje.
Obrazloženje
1. Presudom suda prvog stupnja poništeno je rješenje Ministarstva regionalnog razvoja i fondova Europske unije od 5. prosinca 2019. te je naloženo tuženiku naknaditi tužitelju trošak upravnog spora u iznosu od 3.125,00 kn u roku od 60 dana od dana pravomoćnosti presude.
2. Presudom Visokog upravnog suda Republike Hrvatske odbijena je žalba tuženika i potvrđena je presuda suda prvog stupnja.
3. Protiv drugostupanjske presude Državno odvjetništvo Republike Hrvatske (dalje u tekstu: DORH) podnijelo je zahtjev za izvanredno preispitivanje zakonitosti pravomoćne presude uz tvrdnju da je pobijanom presudom zbog pogrešne primjene materijalnog prava i to čl. 3. Zakona u upravnim sporovima, a u vezi s primjenom Uredbe EU broj 1303/2013 Europskog parlamenta i Vijeća od 17. prosinca 2013., Zakona o uspostavi institucionalnog okvira za provedbu europskih strukturnih i investicijskih fondova u Republici Hrvatskoj u financijskom razdoblju 2014. -2020. ("Narodne novine", broj 92/14) te Uredbe Vlade Republike Hrvatske o tijelima u sustavima upravljanja i kontrole korištenja Europskog socijalnog fonda, Europskog fonda za regionalni razvoj i Kohezijskog fonda u vezi s ciljem "Ulaganje za rast i radna mjesta" ("Narodne novine", broj 107/14, 23/15, 129/15, 15/17 i 18/17). Predlaže Vrhovnom sudu Republike Hrvatske prihvatiti zahtjev za izvanredno preispitivanje zakonitosti pravomoćne presude na način da se preinače nižestupanjske presude i odbije tužbeni zahtjev.
4. Na zahtjev nije odgovoreno.
5. Zahtjev je osnovan.
6. Postupajući na temelju odredbe čl. 78. st. 6. Zakona o upravnim sporovima ("Narodne novine", broj 20/10, 143/12, 152/14 i 29/17 – dalje: ZUS) Vrhovni sud Republike Hrvatske ispitao je pobijanu presudu samo u granicama zahtjeva DORH-a.
7. U postupku pred nižestupanjskim sudovima utvrđeno je:
- da je tužitelj sudjelovao u postupku dodjele bespovratnih sredstava u okviru kojeg je 24. studenog 2017. sklopljen Ugovor o dodjeli bespovratnih sredstava između Ministarstva graditeljstva i prostornog uređenja kao posredničkog tijela razine 1, Fonda za zaštitu okoliša i energetsku učinkovitost kao posredničkog tijela razine 2, s jedne strane i tužitelja kao korisnika s druge strane i to u svrhu provedbe projekta pod nazivom "Energetska obnova višestambene zgrade na adresi [adresa]-7 [adresa] registracijski broj [registarska oznaka],
- da je 13. rujna 2018. sklopljen Dodatak navedenom ugovoru,
- da su sastavni dio tog ugovora Opći uvjeti koji se primjenjuju na projekte financiranja iz europskih strukturnih i investicijskih fondova u financijskom razdoblju 2014.-2020.,
- da je tužitelj podnio prigovor na postupanje tuženika iz razloga što Fond za zaštitu okoliša i energetsku učinkovitost nije ispunio ugovorne obveze u dijelu koji se odnosi na plaćanje po podnesenim zahtjevima za naknadu sredstava u smislu čl. 15. toč. 3. Dodatka 1.2. Općih uvjeta Ugovora o dodjeli bespovratnih sredstava,
- da je tužitelj zahtjev za naknadu sredstava podnio Fondu za zaštitu okoliša i energetsku učinkovitost 18. ožujka 2019., a kojim je zatražio isplatu iznosa od 1.062.019,72 kune dospio za isplatu,
- da je Fond za zaštitu okoliša i energetsku učinkovitost dostavio tužitelju obavijest o bitnim elementima Odluke o utvrđivanju nepravilnosti Klasa: 018-07/17-03/184, Urbroj 563-11-1253-19-60 od 24. srpnja 2019. kojom je utvrđeno da je tužitelj ugovarajući plaćanje predujma koja mogućnost nije bila predviđena dokumentacijom o nadmetanju znatno izmijenio ugovorne odredbe o načinu plaćanja u odnosu na odredbe dokumentacije o nadmetanju, te da je na taj način izmijenjena ekonomska ravnoteža u korist ugovaratelja pa da je stoga takvim postupanjem počinjena nepravilnost opisana pod brojem 22 Smjernica za utvrđivanje financijskih isprava koje u slučaju nepoštivanja pravila u javnoj nabavi Komisija primijenjuje na izdatke koji u okviru podijeljenog upravljanja financira Unija za koju je propisana određena stopa korekcije od 25%.
8. Na temelju utvrđenog činjeničnog stanja nižestupanjski sudovi zaključuju da se u konkretnom slučaju ne radi o postupku povodom prigovora čelnika na obavijest u vezi postupanja upravnih tijela, već u postupku kojim jedna ugovorna strana obavještava drugu ugovornu stranu da ne ispunjava uvjete iz ugovora, radi čega bi se ugovor mogao jednostrano raskinuti, a što nije predmet upravnog postupka niti upravnog spora, već se rješava u postupku pred redovnim sudovima, a da se prigovor tužitelju može rješavati u okviru postupka sporazumnog rješavanja sporova koji se ne rješavaju u upravnom postupku.
9. Prema tome, upravni sudovi zaključuju da su postupci utvrđenja nepravilnosti i određivanja financijske korekcije korisnicima bespovratnih sredstava i Europskih strukturnih i investicijskih fondova ne mogu biti predmet upravnih postupaka, pa time niti upravnih sporova, jer je riječ o sporovima nastalim iz ugovornih odnosa u kojem slučaju nema mjesta primjeni Zakona o općem upravnom postupku i Zakona o upravnim sporovima, već je riječ o sporu između ugovornih strana za čije je rješenje nadležan redovan sud.
10. Međutim, ovakav zaključak nižestupanjskih sudova se ne može prihvatiti.
11. U odluci poslovni broj U-zpz 155/2011-7 od 3. svibnja 2022. ovaj sud je izrazio shvaćanje o navedenoj problematici, a koje u bitnome glasi:
"Nepravilnosti i odgovarajući financijski ispravci koje je Središnja agencija za financiranje i ugovaranje programa i projektiranja Europske unije utvrdila u obavijesti o utvrđenim nepravilnostima Klasa: 901-01/14-01/05, Ur.broj: 358-09-18-1008 od 22. studenoga 2018., a na koju obavijest je tužitelj izjavio prigovor pozivom na odredbu čl. 122. Zakona o općem upravnom postupku ("Narodne novine", broj 47/09 – dalje: ZUP) treba smatrati upravno pravnim mjerama.".
12. Prema tome, iz izloženog shvaćanja ovog suda i izraženog normativnog okvira sadržanog u rješenju ovog suda poslovni broj U-zpz-155/2021-2 od 3. svibnja 2022. proizlazi da je u postupku utvrđivanja nepravilnosti određivanja financijske korekcije riječ o upravnim mjerama. Stoga i kontrola zakonitosti tako donesenih mjera od strane javnopravnih tijela potpada pod nadležnost upravnih sudova.
13. Prema odredbi čl. 3. st. 1. toč. 2. Zakona o općem upravnom postupku ("Narodne novine", broj 47/09 i 110/21 – dalje: ZUP) propisano je da se ovaj zakon primjenjuje na odgovarajući način u sklapanju upravnih ugovora i na svako drugo postupanje javnopravnih tijela iz područja upravnog prava koji ima neposredan učinak na prava, obveze ili pravne interese stranaka, ako zakonom nije drugačije propisano.
14. Prema tome, u konkretnom slučaju suprotno shvaćanju nižestupanjskih sudova, radi se o postupanju javnopravnih tijela iz područja upravnog prava protiv kojeg nije dopušteno izjaviti redovan pravni lijek, te ocjena zakonitosti takvog postupanja treba biti predmet upravnog spora u smislu odredbe čl. 3. st. 1. toč. 2. ZUP-a. Pritom treba istaknuti i ukazati na pravno shvaćanje suda Europske unije u predmetima C250/14 i C261/14 u kojima je sud zauzeo stajalište da odredbe uredbi treba tumačiti na način da financijski ispravci država članica u slučaju kada se oni primjenjuju na troškove koji se sufinanciraju iz Strukturnih fondova zbog nepoštivanja odredbi o provedbi postupaka javne nabave predstavljaju upravne mjere u smislu Uredbe.
15. Kako su odluke nižestupanjskih sudova suprotne shvaćanju ovog suda valjalo je ukinuti nižestupanjske presude i predmet vratiti prvostupanjskom sudu, jer zbog pogrešnog pravnog pristupa i zaključka o nenadležnosti upravnih sudova nisu raspravljene ostale činjenice i pravne tvrdnje tužitelja pa je na temelju odredbe čl. 78. st. 8. ZUS-a riješeno kao u izreci ove odluke.
Zagreb, 12. studenoga 2024.
Predsjednik vijeća:
Ivan Vučemil
