Poslovni broj: Usž-495/2024-3
REPUBLIKA HRVATSKA
VISOKI UPRAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE
Z A G R E B
Frankopanska 16
U I M E R E P U B L I K E H R V A T S K E
P R E S U D A
I
R J E Š E N J E
Visoki upravni sud Republike Hrvatske u vijeću sastavljenom od sutkinja toga suda Senke Orlić-Zaninović, predsjednice vijeća, Eveline Čolović Tomić i mr. sc. Inge Vezmar Barlek, članica vijeća, te više sudske savjetnice Ane Matacin, zapisničarke, u upravnom sporu tužitelja ŠTIKLA d.o.o., Split, Kneza Višeslava 5, OIB: 12852359105, kojeg zastupaju opunomoćenici Mijo Jeličić i Marina Bosnić, odvjetnici u Odvjetničkom društvu Jeličić & Partneri d.o.o., Split, Kliška 29, protiv tuženika Grada Splita, Upravnog odjela za komunalne poslove, Odsjeka za površine javne namjene, Split, Obala kneza Branimira 17, OIB: 78755598868, radi prigovora u predmetu korištenja javne površine za postavljanje štekata, odlučujući o žalbi tužitelja, zastupanog po istim opunomoćenicima, protiv presude i rješenja Upravnog suda u Splitu, poslovni broj: 5 UsI-537/23-12 od 11. listopada 2023., na sjednici vijeća održanoj 12. studenoga 2024.
p r e s u d i o j e
i
r i j e š i o j e
I. Poništava se presuda Upravnog suda u Splitu, poslovni broj: 5 UsI-537/23-12 od 11. listopada 2023.
II. Poništava se rješenje Upravnog suda u Splitu, poslovni broj: 5 UsI-537/23-12 od 11. listopada 2023.
III. Poništava se rješenje Grada Splita, Upravnog odjela za komunalne poslove, Odsjeka za površine javne namjene, KLASA: UP/I- 940-06/23-04/6, URBROJ: 2181-1-07-4/3-23-3 od 13. veljače 2023.
IV. Odbacuje se prigovor protiv odgovora Grada Splita, Upravnog odjela za komunalne poslove, Odsjeka za površine javne namjene, KLASA: 940-06/22-03/394, URBROJ: 2181/01-11-04/8-23-3 od 17. siječnja 2023.
V. Odbija se zahtjev tužitelja za naknadu troškova ovog upravnog spora.
Obrazloženje
1. Osporenom presudom prvostupanjskog upravnog suda odbija se tužbeni zahtjev radi poništenja rješenja tuženika, KLASA: UP/I-940-06/23-04/6, URBROJ: 2181-1-07-4/3-23-3 od 13. veljače 2023, kojim se odbija prigovor tužitelja izjavljen na odgovor istog tijela od 13. veljače 2023., a kojim je tužitelj obaviješten da nije moguće udovoljiti njegovom zahtjevu za korištenje javne površine radi postavljanja štekata na adresi [adresa], jer je Odsjek za komunalno redarstvo donio rješenje o uklanjanju od 7. prosinca 2022., u kojem se za traženu površinu vodi upravni postupak.
1.1. Osporenim rješenjem prvostupanjskog upravnog suda odbacuje se tužbeni zahtjev tužitelja usmjeren na sklapanje ugovora o zakupu javne površine na adresi [adresa], za postavljanje štekata zalogajnice (točka I. izreke), odbija se prijedlog tužitelja za izdavanje privremene mjere (točka II. izreke), te se odbija zahtjev tužitelja za naknadu troškova upravnog spora (točka III. izreke).
2. Tužitelj je protiv osporene odluke (presude i rješenja) izjavio žalbu zbog bitnih povreda pravila sudskog postupka, pogrešno ili nepotpuno utvrđenog činjeničnog stanja u sporu te pogrešne primjene materijalnog prava. U žalbenim razlozima, u bitnom, ističe da je prvostupanjski sud, arbitrarno i uz pretjerani formalizam, odbio tužbeni zahtjev za poništenje osporenog rješenja, kojeg je potpisao, a time i donio gradonačelnik [adresa] VA, pogrešno smatrajući da je temeljem odredbe članka 77.a Zakona o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi ("Narodne novine", broj 33/01., 129/05., 109/07., 125/08., 36/09., 150/11., 144/12., 19/13., 137/15., 123/17., 98/19. i 144/20. -dalje u tekstu: ZLP(R)S) gradonačelnik čelnik tijela koji odlučuje o prigovoru stranke u konkretnom upravnom postupku, te da u odnosu na osporeno rješenje stranka nema pravo žalbe, već isključivo pravo na pokretanje upravnog spora. Pritom činjenicu što je tuženik prigovor odbio iz posve drukčijih razloga od onih koje ističe sud kao osnovu za odbijanje tužbenog zahtjeva, prvostupanjski sud smatra nebitnom, ali s tim u vezi ne navodi razloge zbog čega zauzima takav stav, osim paušalne tvrdnje da je tužiteljev prigovor svakako trebalo odbiti. U odnosu na tužiteljev zahtjev za meritorno rješavanje spora nalaganjem tuženiku da s tužiteljem zaključi ugovor o zakupu javne površine, prvostupanjski sud odbacuje tužbeni zahtjev, te se s tim u vezi poziva na članak 22. i članak 40. stavak 2. Zakona o upravnim sporovima ("Narodne novine", broj: 20/10., 143/12., 152/14., 29/17. i 110/21. – dalje u tekstu: ZUS), ali ne daje nikakve razloge zbog čega i na koji način primjenjuje citirane pravne norme niti se poziva na mjerodavnu odredbu temeljem koje se može tužba odbaciti, a što sve ukazuje na bitne povrede pravila postupka. Vezano na sadržaj obrazloženja sudske odluke, tužitelj upućuje na odluke Ustavnog suda Republike Hrvatske, dodajući kako zabrinjava stav prvostupanjskog suda prema kojem odluke o prigovorima na druga postupanja nadležnog upravnog tijela u smislu odredbe članka 107. Zakona o komunalnom gospodarstvu ("Narodne novine", broj 68/18., 110/18. i 32/20. -dalje u tekstu: ZKG) može donositi izvršno tijelo. Smatra relevantnim činjenice da je sporni upravni akt donijelo nadležno upravno tijelo (Upravni odjel za komunalne poslove, Odsjek za površine javne namjene Grada Splita) što proizlazi iz uvoda osporene odluke koja je donesena temeljem članka 96. Zakona o općem upravnom postupku ("Narodne novine", broj 47/09. i 110/21. -dalje u tekstu: ZUP), članka 52. Statuta grada Splita te odredbe članka 6. stavka 4. Odluke o određivanju visine zakupnine/naknade, zonama i načinu korištenja javnih površina za postavljanje kioska, štekata, štandova, pokretnih naprava i dr. na području Grada Splita ("Službeni glasnik Grada Splita“, broj 74/22.-dalje u tekstu: Odluka o određivanju visine zakupnine), ali je taj akt, protivno zaglavlju i uvodu, donio gradonačelnik Grada Splita koji nije nadležan za donošenje odluka u postupanju Upravnog odjela za komunalne poslove, čemu je tužitelj prigovarao. Ističe da je prigovor protiv obavijesti kojom je stranci uskraćeno konkretno pravo podnio temeljem odredbe članka 156. u vezi članka 12. stavka 3. i članka 122. ZUP-a, nakon čega zaključuje da je u ovom slučaju odluku potpisalo nenadležno tijelo, a stranci je pogrešnom uputom o pravnom lijeku uskraćeno pravo na žalbu, što je bilo više nego dostatno za zaključak da je upravni akt nezakonit i da je trebalo usvojiti tužbeni zahtjev. Nastavno se tužitelj detaljnim razlozima osvrće na procesne povrede učinjene tijekom postupka, pozivajući se na konkretne odredbe ZLP(R)S-a, ZKG-a, ZUP-a i relevantnih općih akata, iz kojih proizlazi da gradonačelnik nije nadležan za donošenje osporene odluke te da ima pravo izjaviti žalbu nadležnom upravnom tijelu županije. Slijedom navedenog, tužitelj smatra da su ostvarene sve pretpostavke te da je dokazao postojanje svog prava i pravne osnove za usvajanje zahtjeva kako na poništenje upravnog akta tako i na postupanje koje je tuženik sukladno mjerodavnim propisima dužan poduzeti, radi čega je tužbeni zahtjev trebalo u cijelosti usvojiti. Dosljedno tome postoji i osnova za usvajanje prijedloga za privremenu mjeru, te nije bilo razloga za odbijanje tužiteljevog prijedloga. Osporava i odluku o trošku, koju smatra nezakonitom, jer je tužbeni zahtjev u cijelosti osnovan, zbog čega je i taj zahtjev trebalo usvojiti. Uvažavajući sve izloženo, tužitelj predlaže ovom Sudu usvojiti žalbu, poništiti prvostupanjsku presudu, usvojiti u cijelosti tužbeni zahtjev i prijedlog za donošenje rješenja o privremenoj mjeri, te tuženika obvezati na plaćanje troškova postupka iskazanih u žalbi.
3. Tuženik, uredno pozvan, nije dostavio odgovor na žalbu.
4. Žalba je osnovana.
5. Ispitujući prvostupanjsku presudu u granicama razloga navedenih u žalbi, sukladno odredbi članka 73. stavka 1. ZUS-a, ovaj Sud nalazi da osporena presuda nije na zakonu utemeljena.
6. Naime, iz podataka sveza spisa proizlazi da je, o zahtjevu tužitelja za korištenje predmetne javne površine radi postavljanja štekata, Upravni odjel za komunalne poslove, Odsjek za površine javne namjene (dalje u tekstu: Upravni odjel), kao javnopravno tijelo nadležno za rješavanje ove stvari, odlučio dopisom-odgovorom od 17. siječnja 2023., iz kojeg je razvidno da zahtjevu nije moguće udovoljiti jer je komunalno redarstvo donijelo rješenje o uklanjanju. Pritom se prvostupanjsko tijelo pozvalo na članak 5. stavak 3. Odluke o određivanju visine zakupnine, prema kojem se, ukoliko komunalno redarstvo korisniku koji koristi površinu javne namjene bez odobrenja donese rješenje o uklanjanju, ne može izdati odobrenje za korištenje površine dok je na snazi rješenje o uklanjanju komunalnog redarstva.
6.1. Tužitelj je protiv navedenog odgovora izjavio prigovor čelniku Upravnog odjela, o kojem je odlučeno osporenim rješenjem tuženika potpisanim po gradonačelniku Grada Splita, iako gradonačelnik nije ni službena osoba ni čelnik tog upravnog tijela koji je, u smislu članka 23. ZUP-a, ovlašten na donošenje takvog akta. Naime, upravnim tijelima jedinice lokalne samouprave (upravnim odjelima i službama), sukladno članku 53.a stavku 1. ZLP(R)S-a, upravljaju pročelnici koji su, stoga, u smislu članka 23. stavka 3. odnosno članka 122. stavka 1. i stavka 3. ZUP-a, ovlašteni donositi rješenja o zahtjevu/prigovoru stranaka, na koju okolnost tužitelj osnovano upire u žalbi.
7. Međutim, tužitelj pogrešno smatra da se u konkretnoj stvari radi o postupanju tuženika u smislu članka 156. ZUP-a, temeljem koje odredbe je osoba koja smatra da joj je drugim postupanjem javnopravnog tijela iz područja upravnog prava, o kojem se ne donosi rješenje, povrijeđeno pravo, obveza ili pravni interes, ovlaštena izjaviti prigovor sve dok takvo postupanje traje ili traju njegove posljedice.
8. Ovo iz razloga jer se ovdje radi o odbijanju zahtjeva za korištenje javne površine radi postavljanja štekata na zatraženoj adresi, dakle o upravnoj stvari u kojoj javnopravno tijelo u upravnom postupku rješava o pravima ili pravnim interesima tužitelja upravnim aktom. Stoga je o takvom zahtjevu nadležni prvostupanjski Upravni odjel Grada Splita trebao odlučiti rješenjem, protiv kojeg je, sukladno članku 76. stavku 3. ZLP(R)S-a, dopušteno izjaviti žalbu nadležnom upravnom tijelu županije, a kakav postupak je u konkretnom slučaju izostao zbog pogrešne primjene materijalnog i postupovnog prava.
8.1. Naime, zaštita koja se na temelju odredbe članka 156. ZUP-a pruža od drugih oblika postupanja javnopravnih tijela ima karakter opće supsidijarne zaštite koju stranka može koristiti kada joj nijedno drugo pravno sredstvo ne stoji na raspolaganju. Prigovor se može izjaviti zbog zaštite od postupanja javnopravnog tijela u slučajevima u kojima se ne donosi rješenje kao upravni akt. U konkretnom slučaju pak radi se o upravnoj stvari koja je po prirodi takva da se vodi upravni postupak u kojem treba odlučiti upravnim aktom (rješenjem) pa stoga u ovakvoj pravnoj situaciji nema mjesta za ovu vrstu pravne zaštite (prigovor).
8.2. S tim u vezi tužitelj se upućuje da, ukoliko prvostupanjsko tijelo ne donese rješenje o njegovom zahtjevu u propisanom roku, ima mogućnost podnijeti žalbu zbog šutnje uprave (članak 119. ZUP-a) te tako na zakonom propisani način štititi svoja prava i pravne interese.
9. Slijedom izloženog, a kraj činjenice da se odgovor Upravnog odjela od 17. siječnja 2023. ne smatra postupanjem kakvo ima u vidu članak 156. ZUP-a, već se u predmetnom slučaju radi o stvari o kojoj se odlučuje upravnim aktom (rješenjem), to se nisu ostvarili zakonski uvjeti za izjavljivanje prigovora u smislu članka 122. stavka 1. i članka 156. ZUP-a, radi čega ovaj Sud nalazi da prigovor tužitelja nije dopušten. 10. Kako je, već samo iz navedenih razloga, valjalo poništiti osporenu presudu i rješenje tuženika te odbaciti prigovor tužitelja, to je, s obzirom na prirodu ove stvari i donesenu odluku, trebalo poništiti i osporeno rješenje prvostupanjskog suda. Pritom, a upravo zbog načina na koji je predmetna stvar riješena, ovaj Sud nije našao potrebnim odlučivati o ostalim prigovorima i prijedlogu tužitelja za izdavanje privremene mjere.
11. Na kraju, a u odnosu na zahtjev tužitelja za naknadom troškova predmetnog upravnog spora, ovaj Sud ističe da, sukladno odredbi članka 79. stavka 4. ZUS-a, stranka koja izgubi spor u cijelosti snosi sve troškove spora. Budući je u konkretnom slučaju, nakon što je usvojio žalbu, Sud sam riješio stvar o kojoj se vodi upravni spor na način da je odbacio prigovor tužitelja, proizlazi da je tužitelj izgubio predmetni upravni spor radi čega je njegov zahtjev valjalo odbiti.
12. Trebalo je stoga, temeljem odredbe članka 74. stavka 2., u vezi članka 58. stavka 1. i članka 79. stavka 6. ZUS-a, a sukladno ovlaštenju iz članka 169. Zakona o upravnim sporovima ("Narodne novine", broj: 36/24.), odlučiti kao u izreci ove odluke.
U Zagrebu, 12. studenoga 2024.
Predsjednica vijeća
Senka Orlić-Zaninović
