Poslovni broj: Usž-2870/2023-2

REPUBLIKA HRVATSKA

VISOKI UPRAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

ZAGREB

Frankopanska 16

U IME   REPUBLIKE HRVATSKE

RJE Š ENJE

Visoki upravni sud Republike Hrvatske u vijeću sastavljenom od sutkinja toga suda Radmile Bolanča Vuković , predsjednice vijeća , dr. sc. Sanje Otočan i Mire Kovačić , članica vijeća , uz sudjelovanje sudske savjetnice Jelene Maltar Benjak , zapisničarke , u upravnom sporu tužitelja Zagrebšped doo Zagreb , Vodovodna ulica 20a , OIB: 02573674713 , kojeg zastupa opunomoćenik Ivan Dilber , odvjetnik u Odvjetničkom društvu Metelko, Knežević & partneri doo Zagreb , Lopašićeva 6 , OIB: 22822699415 , protiv tuženika Ministarstva financija Republike Hrvatske , Carinske uprave , Središnjeg ureda , Zagreb , Ulica Alexandera von Humboldta 4 , OIB: 18683136487 , radi javnog natječaja za zakup poslovnog prostora, odlučujući o žalbi tužitelja protiv rješenja Upravnog suda u Zagrebu , poslovni broj: UsI-2885/22-8 od 4. rujna 2023. , na sjednici vijeća održanoj 6. studenoga 2024.

rije š io je

Poništava se rješenje Upravnog suda u Zagrebu , poslovni broj: UsI-2885/22-8 od 4. rujna 2023. te se predmet vraća tom sudu na ponovni postupak.

Obrazloženje

1. Osporenim rješenjem prvostupanjskog suda odbačena je tužba pokrenuta radi osporavanja postupka i rezultata javnog natječaja za podnošenje ponude za zakup poslovnog prostora na graničnim prijelazima.

2. Tužitelj podnosi žalbu protiv rješenja prvostupanjskog suda zbog bitnih povreda pravila sudskog postupka i pogrešne primjene materijalnog prava. U žalbi u bitnom ističe da je pobijano rješenje prvostupanjskog suda nezakonito jer je pogrešno primijenjen Zakon o upravnim sporovima („Narodne novine,“ 20/10., 143/12., 152/14., 94/16. – odluka Ustavnog suda Republike Hrvatske, 29/17. i 110/21., u daljnjem tekstu: ZUS). Smatra da postupanje tuženika u konkretnom slučaju ulazi u javnopravnu sferu te da je tuženik odlučio o „javnopravnim pravima“ tužitelja u predmetnom javnom natječaju. Ističe da su rezultati natječaja za zakup poslovnih prostora na graničnim prijelazima od 2. rujna 2022., kojim je izabran najpovoljniji ponuditelj, u svojoj suštini, upravni akt. Smatra da odredbe Zakona o zakupu i kupoprodaji poslovnog prostora („Narodne novine,“ 125/11., 64/15. i 112/18.; u daljnjem tekstu: ZoZKPP) nisu relevantne za predmetni spor s obzirom na to da je tužbom tražio poništenje postupka javnog natječaja za podnošenje ponuda za zakup poslovnih prostora na graničnim prijelazima, a ne utvrđenje ništetnosti ugovora o zakupu. Naglašava da je upravo nezakonitim postupanjem javnopravnog tijela u postupku javnog natječaja za zakup poslovnog prostora odlučeno o njegovim pravima, obvezama i pravnim interesima, dakle, o pravima, obvezama i pravnim interesima sudionika javnog natječaja za zakup poslovnog prostora u vlasništvu Republike Hrvatske, a protiv kojeg akta nije bilo dopušteno izjaviti redoviti pravni lijek, slijedom čega taj akt treba smatrati upravnim aktom. Upire na recentnu praksu Ustavnog suda Republike Hrvatske u činjenično i pravno usporedivim predmetima, prema kojoj pojedinačne odluke javnopravnih tijela kojima je odlučeno o važnim pravima i interesima neke osobe mogu biti predmet upravnog spora (primjerice, odluke, broj: U-III-2189/2014 od 24. lipnja 2020., U-III- 3446/2016 od 26. svibnja 2022. i U-III-4242/2020 od 17. veljače 2022.).

3. Neosnovanim smatra navod prvostupanjskog suda da je tužitelju osigurana pravna zaštita pokretanjem parničnog postupka, podnošenjem tužbe radi utvrđivanja ništetnosti pojedinog ugovora o zakupu pred nadležnim trgovačkim sudom. Tužitelj smatra da bi prihvaćanje takvog stava glede dopuštenog puta pravne zaštite ugrozilo njegovo pravo na pristup sudu jer bi to potencijalno značilo da je tužitelj u obvezi podnositi tužbu kojom će se u parničnom postupku utvrđivati ništetnost ugovora o zakupu (u konkretnom bi slučaju tužitelj potencijalno mogao podnijeti preko 50 tužbi za sve sklopljene ugovore o zakupu na različitim graničnim prijelazima). Čak i kad bi se utvrdilo da je pojedini ugovor o zakupu ništetan, pa posljedično kada bi, kako to sud navodi, “po prirodi stvari” takva odluka vratila javni natječaj na ponovni postupak, izostala bi pravodobna zaštita jer nije izvjesno da bi se parnični postupak pravomoćno okončao u nekom kraćem razdoblju te bi tužitelju nastala „nenadoknadiva“ šteta. Predlaže da ovaj Sud poništi pobijano rješenje te predmet vrati prvostupanjskom sudu na ponovni postupak.

4. U odgovoru na žalbu tuženik ističe da žalbu smatra neosnovanom. Naglašava da se javni natječaj za zakup poslovnih prostora u vlasništvu Republike Hrvatske na graničnim prijelazima provodi na temelju Zakona o uvjetima za pružanje usluga carinskog zastupanja („Narodne novine“, 57/18.), uz odgovarajuću primjenu zakona kojim se uređuje zakup i kupoprodaja poslovnog prostora u vlasništvu Republike Hrvatske i zakona kojim se uređuju prava hrvatskih branitelja iz Domovinskog rata i članova njihovih obitelji, za pitanja koja nisu uređena tim Zakonom. ZoZKPP propisuje primjenu općih propisa obveznog prava o zakupu na zakupne odnose koji nisu propisani tim Zakonom. Tuženik smatra da je riječ o postupku koji nije upravni, a sudionici javnog natječaja koji smatraju da su povrijeđena pravila javnog natječaja ili iz drugih zakonom predviđenih razloga, mogu ugovor o zakupu sklopljen s trećom osobom pobijati pred sudom. Tuženik nadalje ističe da u postupku javnog natječaja za zakup poslovnih prostora na graničnim prijelazima postupa u ulozi vlasnika nekretnine te je ovdje riječ o raspolaganju vlasnika, a ne o rješavanju o pravima, obvezama ili pravnim interesima stranaka u upravnom postupku i u ovom je slučaju sudska zaštita osigurana izvan upravnog spora, odnosno na redovnom sudu. Smatra da članak 6. stavak 12. ZoZKPP-a upućuje na intenciju zakonodavca da se ti predmeti rješavaju pred redovnim sudovima. Poziva se na odgovarajuću praksu ovoga Suda. U odnosu na navode tužitelja o postupanju javnopravnog tijela u smislu članka 156. Zakona o općem upravnom postupku („Narodne novine“, 47/09. i 110/21.; u daljnjem tekstu: ZUP), tuženik navodi da je riječ o neupravnom postupku za koji je predviđen drugi oblik pravne zaštite – utvrđivanje ništetnosti ugovora o zakupu. Glede prakse Ustavnog suda na koju se poziva tužitelj, tuženik smatra da ta praksa nije relevantna u predmetnom slučaju jer je riječ o postupcima u kojima se primjenjuje radno zakonodavstvo, pa se stajališta Ustavnog suda iz navedenih odluka ne mogu primijeniti na konkretan slučaj.

5. Žalba je osnovana.

6. Uvidom u spis predmeta ovaj je Sud utvrdio sljedeće:

6.1. Tužitelj je podnio tužbu prvostupanjskom sudu protiv tuženika osporavajući postupak javnog natječaja za podnošenje ponuda za zakup poslovnih prostora na graničnim prijelazima i rezultate natječaja, objavljene na web stranici Carinske uprave 2. rujna 2022., zahtijevajući poništavanje postupka javnog natječaja kao i rezultata natječaja.

6.2. Prvostupanjski je sud odbacio tužbu kao nedopuštenu na temelju članka 30. stavka 1. točaka 4. i 7. ZUS-a, smatrajući da je pravna zaštita osigurana izvan upravnog spora odnosno da je tužba podnesena u stvari koja ne može biti predmet upravnog spora.

6.3. U obrazloženju rješenja prvostupanjski sud ističe da postupak davanja u zakup poslovnog prostora započinje objavom javnog natječaja, a završava sklapanjem ugovora o zakupu. Riječ je davanju u zakup na građanskopravnom temelju s posebnim pravnim režimom u odnosu na postupak koji prethodi sklapanju ugovora o zakupu. Taj postupak nije upravni postupak, a odluka o najpovoljnijoj ponudi nije upravni akt. Riječ je o (propisanom) obliku raspolaganja imovinom u vlasništvu Republike Hrvatske, odnosno vršenju vlasničkih ovlaštenja u kojem ministarstvo nadležno za financije prilikom raspolaganja državnom imovinom ne postupa kao nositelj javne vlasti koji rješava o pravima, obvezama ili pravnim interesima stranaka. Ugovor o zakupu obveznopravni je ugovor, a ne upravni ugovor jer mu ne prethodi upravni akt. Sud smatra da nije riječ ni o postupanju javnopravnog tijela u kojem bi slučaju pravna zaštita bila osigurana sukladno članku 156. ZUP-a. Mišljenja je da u konkretnom slučaju pravna zaštita nije osigurana u upravnom postupku ni u upravnom sporu, nego u parničnom postupku pred trgovačkim sudom sukladno članku 34.b točki 1. Zakona o parničnom postupku („Narodne novine“, 53/91., 91/92., 112/99., 88/01., 117/03., 88/05., 2/07., 84/08., 96/08. – odluka Ustavnog suda Republike Hrvatske, 123/08., 57/11., 148/11. – pročišćeni tekst, 25/13., 89/14. – odluka Ustavnog suda Republike Hrvatske, 70/19., 80/22. i 114/22.). Poziva se na članak 327. stavak 1. Zakona o obveznim odnosima („Narodne novine“, 35/05., 41/08., 125/11., 78/15., 29/18., 126/21., 114/22. i 156/22.) koji propisuje da se na ništetnost ugovora može pozivati svaka zainteresirana osoba.

6.4. Prvostupanjski sud zaključuje da je „očito … sud u parničnom postupku ovlašten ocjenjivati povredu pravila postupka davanja u zakup poslovnog prostora na temelju javnog natječaja, je li osoba s kojom je sklopljen ugovor ispunila uvjete iz natječaja da bi se njena ponuda smatrala najpovoljnijom i dr.“. Sud navodi da, iako izreka deklaratorne presude o ništetnosti ugovora o zakupu ne obuhvaća utvrđenje ništetnom odluke o najpovoljnijoj ponudi, donošenje takve presude, po prirodi stvari, vraća javni natječaj na ponovni postupak, pri čemu ne mogu sudovi, umjesto nadležnog ministarstva kojem je dano na izvršavanje prava vlasništva Republike Hrvatske, davati poslovne prostore u zakup.

7. Ovaj Sud ne prihvaća stajališta prvostupanjskog suda o dopuštenom putu pravne zaštite tužitelja u konkretnom slučaju.

8. Ocjenjujući osnovanost žalbe, valja poći od mjerodavnih odredaba članka 19. Zakona o uvjetima za pružanje usluga carinskog zastupanja koje propisuju da se poslovni prostor u vlasništvu Republike Hrvatske na lokaciji graničnog prijelaza daje carinskom otpremniku u zakup putem javnog natječaja (stavak 2.). Uvjeti i postupak javnog natječaja određuju se u skladu s odlukom ministarstva nadležnog za financije (stavak 3.). Postupak javnog natječaja provodi i odluku o najpovoljnijoj ponudi donosi ministarstvo nadležno za financije (stavak 4.).

9. Pored navedenih odredaba, mjerodavna je i odredba članka 21. Zakona o uvjetima za pružanje usluga carinskog zastupanja prema kojoj se za pitanja koja u odnosu na zasnivanje zakupa nisu uređena tim Zakonom odgovarajuće primjenjuju odredbe zakona kojim se uređuje zakup i kupoprodaja poslovnog prostora u vlasništvu Republike Hrvatske i odredbe zakona kojim se uređuju prava hrvatskih branitelja iz Domovinskog rata i članova njihovih obitelji.

10. Navedene zakonske odredbe upućuju na pravilnost zaključka prvostupanjskog suda da postupak davanja u zakup poslovnog prostora kao što je predmetni započinje objavom javnog natječaja, a završava sklapanjem ugovora o zakupu. Sud prihvaća i ocjenu prvostupanjskog suda da za postupak koji prethodi sklapanju ugovora o zakupu vrijede posebna pravila (odredbe Zakona o uvjetima za pružanje usluga carinskog zastupanja, ZoZKPP-a i odgovarajućih akata nadležnog javnopravnog tijela, u konkretnom slučaju - odluka Ministarstva financija). Postupak javnog natječaja koji prethodi sklapanju ugovora o zakupu vodi i odluku o najpovoljnijoj ponudi donosi javnopravno tijelo, primjenjujući, među ostalim, i svoja (propisana) pravila. U tom postupku mogu sudjelovati svi zainteresirani subjekti, kojima se ne može osporiti pravo očekivati odnosno zahtijevati da postupak pred javnopravnim tijelom u kojemu sudjeluju bude proveden u skladu sa zakonima i drugim mjerodavnim propisima i da odluka o odabiru ne bude opterećena nepravilnostima koje dovode u sumnju zakonitost, bilo same odluke, bilo cijelog postupka koji joj je prethodio. U tom svjetlu, ovaj Sud zaključuje da konkretni predmet otvara pitanje zaštite prava sudionika natječaja koji smatraju da su im u postupku koji je prethodio sklapanju ugovora o zakupu povrijeđena prava ili pravni interesi. Stoga Sud upućuje na stajališta Ustavnog suda Republike Hrvatske koja smatra primjenjivima u predmetima kao što je ovaj.

11. U odluci, broj: U-III-4242/2020 od 17. veljače 2022., Ustavni sud, među ostalim, navodi da: „Ustavni sud opetovano ponavlja da sukladno Ustavu i zakonu, u odnosu na sve pojedinačne akte javnopravnih tijela, neovisno o tome imaju li oni ili nemaju svojstvo upravnih ili kakvih drugih akata, mora biti osigurana sudska zaštita. Ustavni sud primjećuje i da u konkretnom slučaju sadržaj pismena koja su dostavljena podnositelju, neovisno o njihovoj formi, sadržajno predstavljaju odluke kojima se utvrđuje formalna dostatnost prijave na natječaj, o čemu ovisi podnositeljevo pravo na pristup proračunskim sredstvima. Ujedno, u skladu s odredbama sadržanim u članku 105. ZUP-a protiv prvostupanjskog rješenja stranka ima pravo izjaviti žalbu drugostupanjskom tijelu, ako zakonom žalba nije isključena, pa čak i kad rješenje nije doneseno u zakonom propisanom roku. Sukladno s odredbama sadržanim u članku 156. ZUP-a, osoba koja smatra da joj je drugim postupanjem javnopravnog tijela iz područja upravnog prava, o kojem se ne donosi rješenje, povrijeđeno pravo, obveza ili pravni interes, može izjaviti prigovor sve dok takvo postupanje traje ili traju njegove posljedice.“

12. U predmetnom postupku tužitelj je, kao jedan od sudionika javnog natječaja za zakup poslovnih prostora na graničnim prijelazima, osporavao postupak javnog natječaja kao i rezultate (ishod) natječaja, zahtijevajući poništavanje postupka javnog natječaja i rezultata natječaja. Neovisno o tome što je, s jedne strane, riječ o raspolaganju imovinom u vlasništvu Republike Hrvatske, treba imati na umu činjenicu da ishod postupka u kojemu nadležno javnopravno tijelo raspolaže imovinom u vlasništvu Republike Hrvatske na način kao što je učinjeno u konkretnom slučaju (odabir nekoga od ponuđača), utječe na prava, obveze ili pravne interese pravnih subjekata koji sudjeluju u tom postupku. Naime, neovisno o pravnoj prirodi ugovora o zakupu poslovnog prostora, odluka o odabiru, koja prethodi sklapanju ugovora, utječe na prava i interese subjekata koji su sudjelovali u postupku kao ponuditelji. Stoga se prema ocjeni ovoga Suda, pravnim subjektima koji su sudjelovali u postupku kao ponuditelji, ali nisu odabrani, ne može osporiti pravo osporavati postupak koji je prethodio odluci o odabiru kao i samu odluku o odabiru u postupku propisanom ZUP- om odnosno Zakonom o upravnim sporovima. Drugim riječima, subjektima koji su sudjelovali u postupku kao ponuditelji mora biti omogućena pravna zaštita s ciljem preispitivanja zakonitosti postupanja javnopravnog tijela u postupku koji je prethodio donošenju odluke o odabiru.

13. Polazeći od navedenog, valja zaključiti da je prvostupanjski sud propustio uzeti u obzir sve činjenične i pravne elemente koji su mjerodavni za donošenje odluke, odnosno da u konkretnom slučaju nisu obuhvaćeni svi važni aspekti predmetnog slučaja koji su od utjecaja na odlučivanje.

14. Stoga ovaj Sud zaključuje da je odbacivanjem tužbe u konkretnom slučaju s obrazloženjem da je pravna zaštita osigurana izvan upravnog spora odnosno da je tužba podnesena u stvari koja ne može biti predmet upravnog spora, povrijeđen zakon na štetu tužitelja kao i tužiteljevo ustavno pravo na pristup sudu.

15. Navedenim shvaćanjem ovaj Sud ni na koji način ne prejudicira odlučivanje prvostupanjskog suda u daljnjem tijeku postupka, već prepušta prvostupanjskom sudu ocjenu svih relevantnih okolnosti konkretnog slučaja u svjetlu ustavnog prava tužitelja na pristup sudu i odgovarajućih odredaba ZUP-a potencijalno primjenjivih na konkretan slučaj.

16. Slijedom iznesenoga, valjalo je na temelju članka 135. stavka 3. u vezi s člankom 128. stavkom 4. Zakona o upravnim sporovima („Narodne novine“, 36/24.) odlučiti kao u izreci.

U Zagrebu 6. studenoga 2024.

Predsjednica vijeća

Radmila Bolanča Vuković