Republika Hrvatska

Upravni sud u Zagrebu

Zagreb, Avenija Dubrovnik 6 i 8

Poslovni broj: Us I-1303/2024-7

U  I M E  R E P U B L I K E  H R V A T S K E

P R E S U D A

Upravni sud u Zagrebu, po sucu toga suda Ivanu Levaku, te zapisničarki Mateji Marjanović, u upravnom sporu tužitelja DK iz [adresa], OIB: [osobni identifikacijski broj], vlasnika obrta [obrt], protiv tuženika Ministarstva poljoprivrede, šumarstva i ribarstva Republike Hrvatske, Zagreb, Ulica grada Vukovara 78, OIB: 76767369197 (prije: Ministarstvo poljoprivrede Republike Hrvatske), radi povrata sredstava zbog neopravdano isplaćene potpore za 2018. godinu, nakon zaključene javne i usmene rasprave dana 18. listopada 2024., u nazočnosti tužitelja, a u odsutnosti uredno pozvanog tuženika, dana 25. listopada 2024. godine,

p r e s u d i o  j e

I. Poništava se rješenje Ministarstva poljoprivrede Republike Hrvatske, KLASA: UP/II-034-08/22-01/280, URBROJ: 525-04/127-24-5 od 9. siječnja 2024. godine.

II. Nalaže se tuženiku da u roku od 60 dana od dana dostave presude donese odluku o žalbi tužitelja.

Obrazloženje

1. Tužitelj je podnio tužbu ovom sudu dana 15. veljače 2024. godine protiv rješenja Ministarstva poljoprivrede Republike Hrvatske, KLASA: UP/II-034-08/22- 01/280, URBROJ: 525-04/127-24-5 od 9. siječnja 2024. godine, kojim se odbija žalba korisnika Obiteljsko poljoprivredno gospodarstvo Petar Cvetanović, Petar Cvetanović, OIB: [osobni identifikacijski broj], MIBPG: 33089, [adresa], 44440 [adresa], izjavljena protiv Odluke o povratu Agencije za plaćanja u poljoprivredi, ribarstvu i ruralnom razvoju, KLASA: 320-01/18-03/88143, URBROJ: 343-0100/01-22-011 od 16. prosinca 2022. godine.

2. Tužitelj podnosi ovu tužbu, kojom osporava u cijelosti pobijano rješenje tuženika, kao i odluku o povratu Agencije za plaćanje u poljoprivredi, ribarstvu i ruralnom razvoju, i to zbog pogrešno utvrđenog činjeničnog stanja, pogrešne primjene materijalnih propisa i nezakonite provedbe postupka administrativne kontrole. Naime, Agencija je u svojim odlukama o povratu navela da je od 23. veljače 2021. do 4. ožujka 2021. godine provela ažuriranje ARKOD parcela kod tužitelja, sukladno Pravilniku o evidenciji uporabe poljoprivrednog zemljišta na temelju " novog DOF-a snimljenog 5. rujna 2020. godine“. Agencija je bez ikakvih dokaza u odlukama iznijela tvrdnju da je utvrdila nepravilnosti na sljedećim ARKOD česticama: 2950344, 913002, 270342, 270353, 270533, 270570, 300966, 301914, 302782, 302981, 305199, 305660, 912075, 2950372, 2950523, 879370, 912570, 913022, 913047, 913139, 913695, 913748, 968164, 968261, 2950275, 2950372, 270184, 300792, 305212, 2891224, 3040122, 3067518, 3621376, 3779408, 3896614, 3896621, 3902207, 3779449. Za navedene čestice Agencija je u odlukama ustvrdila da su navedene parcele zapuštene i da nije provedena poljoprivredna aktivnost. Navedene tvrdnje Agencije su neistinite i ne odgovaraju stvarnosti. Sve ARKOD čestice koje su predmet odluka o povratu u poljoprivrednoj su uporabi, na njima se odvija poljoprivredna djelatnost. Suprotno navodima Agencije navedene ARKOD parcele ispunjavaju minimalne zahtjeve za primanje izravnih plaćanja iz članka 24. i članka 26. Zakona o poljoprivredi. Sve navedene ARKOD čestice pripadaju kulturi kontinentalni travnjaci, te se na njih primjenjuje sustav proporcionalnosti u smislu članka 10. Delegirane uredbe Komisije br. 640/2014. Suprotno navodima Agencije, tužitelj ispunjava sve uvjete propisane člankom 15. Pravilnika o provedbi izravne potpore poljoprivredi i IAKS mjera o minimalnim uvjetima održavanja poljoprivrednih površina u stanju pogodnom za ispašu, buduću da na istim površinama vrši ispašu 51. goveda, što je uvjet propisan stavkom 3. istog članka. Niti jednoj odluci Agencija nije priložila digitalnu ortofoto kartu koja je Pravilnikom o evidenciji uporabe poljoprivrednog zemljišta definirana kao list karte u elektroničkom obliku sastavljen od jedne ili više ortofotografija (zračnih snimki) jedinstvenog mjerila, s nanesenom pravokutnom koordinatnom mrežom i kartografskim znacima za neke objekte, izohipsama, opremljen imenima, kotama i izvanokvirnim podacima koji predstavlja podlogu prema kojoj se produciraju i ažuriraju podaci o uporabi poljoprivrednog zemljišta. Iz odluke nije moguće provjeriti tvrdnje o datumu nastanka novog DOF-a s obzirom da nikakvi dokazi o njegovom postojanju nisu dostavljeni u postupku donošenja odluka o povratu. Sukladno članku 65. Zakona o upravnom postupku, kada je za utvrđivanje ili ocjenu određene činjenice koja je bitna za rješavanje upravne stvari potrebno posebno stručno znanje kojima službena osoba ne raspolaže, dokaz se mora izvesti vještačenjem. Agencija je, prema vlastitim tvrdnjama, sve odluke o povratu donijela isključivo temeljem uvida u „novi DOF“, te pritom nije koristila metodu fizičke kontrole na terenu, iako je sukladno zakonskim odredbama bila dužna to učiniti. Fotointerpretacija ortofotografija je oblik kontrole na terenu daljinskim istraživanjem propisan člankom 40. Provedbene uredbe Komisije EU br. 809/2014., koji se provodi iznimno, u cilju prepoznavanja vrsta zemljišnog pokrova i vrste usjeva isključivo u slučajevima kada se takvom provjerom mogu nedvojbeno utvrditi činjenice. U točki 26. preambule Provedbene uredbe Komisije EU br. 809/2014 propisano je: “kad god se provodi fotointerpretacija, na primjer, tijekom provjera na licu mjesta ili u kontekstu ažuriranja sustava označivanja poljoprivrednih parcela i kad god ta fotointerpretacija ne dovodi do uvjerljivih rezultata, potrebno je provesti provjere na terenu.“ Iz navedenih zakonskih odredbi i pravnih standarda koje je prilikom donošenja uredbe ustanovio zakonodavac proizlazi da se metodu fotointerpretacija fotografija može zakonito koristiti samo u slučajevima kada se takvom fotointerpretacijom činjenice mogu utvrditi nedvojbeno i da pri svakoj sumnji koja ostavlja mogućnost pogrešne interpretacije nadležno tijelo mora pribjeći provedbi fizičke kontrole na terenu koja podrazumijeva detaljne, geotagirane fotografije s lica mjesta na kojima je do detalja vidljiv tip pokrova, odnosno usjeva. Agencija je tehniku fotointerpretacije ortofotografija primijenila na ARKOD čestice na koje to nije moguće primijeniti na način na koji bi se činjenice moglo nedvojbeno utvrditi zato što se radi o kontinentalnim pašnjacima koji u sebi mogu sadržavati grmlje i drveće i kod kojih se prihvatljiva površina određuje temeljem koeficijenata. Sve ARKOD parcele za koje se u odluci navodi da je na njima utvrđena nepravilnost pripadaju kulturi Kontinentalni travnjaci, vrsta uporabe zemljišta: Pašnjak. Sukladno članku 26. Zakona o poljoprivredi trajni travnjaci obuhvaćaju i površine na kojima se nalazi grmlje ili drveće koje se može upotrebljavati za ispašu, pod uvjetom da trave i ostala travolika paša prevladavaju. Pašnjak je trajno – travnjačka površina u kontinentalnom dijelu Hrvatske na kojoj se, osim trave i niskog raslinja pogodnog za ispašu stoke, mogu nalaziti i obilježja krajobraza, stijene i drveće. Prihvatljiva površina pašnjaka određuje se umnoškom ukupne površine ARKOD parcele i koeficijenta prihvatljivosti. Razredi prihvatljivosti pašnjaka s obzirom na zastupljenost neprihvatljivih površina i pripadajući koeficijenti prihvatljivosti prikazani su u Tablici 4. iz Priloga 1. ovoga Pravilnika. Prije dodjele koeficijenta prihvatljivosti za pašnjake i krške pašnjake, sve neprihvatljive površine veće od 500 m2 koje se nalaze unutar parcele i homogene su cjeline izlučuju se iz ARKOD parcele. Sve ARKOD parcele čestice koje su predmet ovog postupka imale su koeficijent prihvatljivosti. To znači da su u trenutku njihovog ulaska u ARKOD sustav one procijenjene od strane Agencije, te im je dodijeljen koeficijent prihvatljivosti u rasponu od 0.6 do 1, pri čemu koeficijent 0.6 označava udio neprihvatljivih površina u rasponu od 30 do 50%, koeficijent 0.8 u rasponu od 10 do 30% i koeficijent 1 u rasponu od 0 do 10%. Moguće je imati ARKOD česticu sa 50% neprihvatljivih površina, a da na njoj ne bude nikakvih nepravilnosti temeljem primjene ispravnog koeficijenta prihvatljivosti od 0.6. Ortofotografije koje unutar ARKOD čestica prikazuju neprihvatljive površine ne prikazuju samim time i nepravilnosti s obzirom da su neprihvatljive površine isključene primjenom koeficijenta, a ne isključivanjem iz ARKOD parcele. Od 40 ARKOD čestica koje su obuhvaćene odlukom njih čak 14 imalo je koeficijent 0.6, što znači da je u njima udio neprihvatljivih površina koje su već isključene u rasponu od 30 do čak 50%. Agencija u svojoj odluci niti za jednu ARKOD česticu nije navela u čemu se sastoji navedena nepravilnost i na koji način i u kolikoj mjeri ona nadilazi dodijeljeni koeficijent prihvatljivosti. Nadalje, od spornih 40 ARKOD parcela još 17 parcela ima koeficijent od 0.8, što sukladno tablici 4. Koeficijenti prihvatljivosti za pašnjake upućuje da imaju udio neprihvatljivih površina u rasponu od 10 do 30%. U takvim okolnostima nemoguće je primjenjivati tehniku fotointerpretacije ortofotografija i temeljem takvih rezultata donositi odluke, a bez provedbe fizičke kontrole na terenu. Tvrdnje Agencije da su navedene parcele zapuštene i da nije provedena poljoprivredna aktivnost u direktnoj je suprotnosti s nalazima i mišljenjima akreditiranih službenika Sektora za šumarstvo, Službe za certifikaciju proizvoda Hrvatskih šuma, koji su u svakoj od spornih godina proveli fizičku kontrolu na terenu istih ARKOD čestica koje su predmet ovog postupka, te o tome sastavili pisano izvješće, te ga dostavili Agenciji za plaćanje. Akreditirani službenici nisu utvrdili nikakve nepravilnosti u odnosu na prijavljeno stanje, te tužitelju nisu dali nikakve primjedbe ili upute za ispravljanje postojećeg stanja. Činjenica da je ovlašteno kontrolno tijelo za ekološku poljoprivrednu proizvodnju u svim navedenim godinama vršilo fizičke kontrole na terenu i nije ustanovilo nikakve nesuglasnosti dodatno upućuje na činjenicu da je postojala zakonska obveza Agencije da u konkretnom slučaju umjesto fotointerpretacije ortofotografija primjeni fizičku kontrolu na terenu, kao i pribavi očitovanje službenika Sektora za šumarstvo, Službe za certifikaciju proizvoda Hrvatskih šuma. Agencija u odluci o povratu ne navodi temeljem koje pravne norme se činjenice koje su navodno utvrđene 5. rujna 2020. godine primjenjuje na 2018. i 2019. bez ikakvih dokaza o stanju ARKOD parcela u tim godinama. Štoviše, svi postojeći zapisnici, oni stručne kontrole ekološke poljoprivredne proizvodnje upućuju na činjenicu da ni u tim godinama nije bilo nikakvih nepravilnosti. Sukladno članku 64. Uredbe EU br. 1306/2013 administrativne kazne ne propisuju se ako je do neispunjavanja obveze došlo zbog pogreške nadležnog tijela ili drugog tijela, te kad nije razumno očekivati da bi osoba na koju se administrativna kazna odnosi mogla otkriti pogrešku ili ako dotična osoba može dokazati nadležnom tijelu da nije kriva za neispunjavanje obveze iz stavka 1. ili ako se nadležno tijelo drugačije uvjeri da dotična osoba nije kriva. Tužitelj nije odgovoran za bilo kakve moguće nesukladnosti, čak i kad bi one postojale iz navedenih razloga. Odluka o povratu izdane od strane Agencije 29. kolovoza 2022. je nezakonita i s osnova grubih kršenja pravila administrativne kontrole. Agencija je grubo prekršila odredbe članka 15. Zakona o poljoprivredi, te je odluke o povratu donijela prije dovršetka administrativne kontrole i dostave rezultata tužitelju. Neistinite su tvrdnje Agencije koje je isticala u svim odlukama da je sukladno članku 15. Zakona o poljoprivredi tužitelju dostavila rezultate administrativne kontrole. To je učinila tek naknadno kako bi odluke izgledale zakonito. Agencija je rezultate administrativne kontrole za 2019. godinu na zakonit način, putem Agroneta dostavila tužitelju 30. kolovoza 2022. Agencija je pobijanu odluku o povratu za 2019. (2018.) godinu donijela 29. kolovoza 2022. godine. Sve odluke donijela je prije nego što je prethodno dovršila i dostavila rezultate administrativne kontrole tužitelju.

3. Slijedom iznesenog tužitelj predlaže da sud poništi rješenje Ministarstva poljoprivrede Republike Hrvatske, KLASA: UP/II-034-08/22-01/280, URBROJ: 525- 04/127-24-5 od 9. siječnja 2024. godine, te sam riješi stvar.

4. U svom odgovoru na tužbu tuženik ostaje kod razloga i navoda iznijetih u obrazloženju pobijanog rješenja, te predlaže da sud odbije tužbu i tužbeni zahtjev. U odnosu na tužbene navode o pogrešno utvrđenom činjeničnom stanju, te pozivanje na dokaze u pogledu Jedinstvenog zahtjeva za 2018. godinu i Zapisnika stručne kontrole ekološke poljoprivredne proizvodnje u 2018., 2019. i 2020., tuženik ukazuje sudu da je uvidom u List A, Jedinstvenog zahtjeva za 2018. godinu vidljivo koje je potpore tužitelj zatražio, dok je na Listu B navedeno na kojim ARKOD parcelama je iste zatražio i u kojoj površini. Dakle, iz Lista B se može utvrditi na kojim ARKOD parcelama je zatražena potpora što nužno ne znači da su ispunjeni uvjeti za ostvarivanje iste, niti je iz Jedinstvenog zahtjeva moguće utvrditi da su na predmetnim ARKOD parcelama provođeni minimalni uvjeti, koje je korisnik programa izravnih plaćanja dužan ispunjavati kako bi održavao poljoprivredne površine u stanju pogodnom za ispašu ili obradu u skladu s člankom 27. Zakona o poljoprivredi („Narodne novine“, broj: 118/18, 42/20, 127/20, 52/21. i 152/22. – dalje: Zakon o poljoprivredi), te članka 15. Pravilnika o provedbi izravne potpore poljoprivredi i IAKS mjera ruralnog razvoja za 2018. godinu („Narodne novine“, broj: 19/18, 42/18. i 45/18. – dalje: Pravilnik). Budući da tužitelj samo paušalno iznosi tezu o pogrešno utvrđenim činjenicama, te se pri tome ne poziva na adekvatne dokaze, nesporno je kako tuženik (tužitelj) istima nije dokazao utemeljenost svojih navoda, Bitno je istaknuti da je u prilogu očitovanja Agencija za plaćanja tužitelju dostavila prikaz svih utvrđenih neprihvatljivih površina vidljivih na DOF snimkama iz 2020. godine, sa jasno postavljenim granicama parcela, te vidljivim višegodišnjim zarastima. U odnosu na tužbene navode da je trebala postojati kontrola na terenu kako bi se utvrdilo pravo stanje predmetnih parcela, te pozivanje tužitelja na točku 26. i 40. preambule i članak 24. Provedbene uredbe komisije (EU) br. 809/2014 od 17. srpnja 2014. o utvrđivanju pravila za primjenu Uredbe (EU) br. 1306/2013 Europskog parlamenta i Vijeća u pogledu integriranog administrativnog i kontrolnog sustava, mjera ruralnog razvoja i višestruke sukladnosti (u daljnjem tekstu: Provedbena uredba Komisije (EU) br. 809/2014), tuženik ističe da u ovom slučaju nije bila potrebna kontrola na terenu, budući da je fotointerpretacija prema DOF snimkama bila potpuno jasna i uvjerljiva. Tuženik također ukazuje Sudu da tužitelj usko tumači primjenu navedenih odredbi, te ističe da se kontrola na terenu obavlja kada fotointerpretacija ne dovodi do uvjerljivih, jasnih rezultata, kako uostalom i propisuju spomenute odredbe Provedbene uredbe Komisije (EU) br. 809/2014. Pored navedenog, člankom 28. stavkom 1. Provedbene uredbe Komisije (EU) br. 809/2014 propisane su administrativne provjere u skladu s člankom 74. Uredbe (EU) br. 1306/2013, uključujući unakrsne provjere, koje imaju za cilj utvrđivanje nesukladnosti, posebno njihovo automatizirano otkrivanje s pomoću informatičke opreme. Naime, jedan od oblika administrativne provjere u kojem se prikupljaju i utvrđuju činjenice na način propisan člankom 2. točkom 2. i člankom 9. stavkom 4. podstavkom 1. Pravilnika o evidenciji primijenjen je u konkretnom slučaju tužitelja, gdje je Agencija za plaćanja putem zanavljanja DOF-a i ostalih prostornih podataka utvrdila da na predmetnim parcelama tužitelja ne postoji poljoprivredna aktivnost, odnosno da je zemljište obraslo šumom, šikarom, šibljacima i sličnom drvenastom vegetacijom. U svrhu očitovanja na tužbene navode o kvaliteti načinjene fotodokumentacije iz koje se vide neprihvatljivosti predmetnih parcela, tuženik je od Agencije za plaćanja zatražio prikaz u boji parcela na DOF snimkama iz 2020. godine, te ih prilaže uz ovaj odgovor na tužbu. Tuženik naglašava da prilikom upisa parcela u ARKOD sustav djelatnik Agencije za plaćanja evidentira parcele na temelju izjave poljoprivrednika, te uz pomoć DOF snimki. Tom prilikom djelatnik Agencije za plaćanja izuzima neprihvatljive elemente i homogene površine veće od 500 m2 i određuje granice ARKOD parcele primarno na temelju uputa i izjave poljoprivrednika, a sve kako je propisano člankom 8. stavcima 1. i 8. Pravilnika o evidenciji, jer se smatra da bi poljoprivrednik u pravilu trebao najbolje poznavati recentno stanje parcele tijekom upisa, budući da se može dogoditi da DOF snimke nisu iz tekuće godine evidentiranja parcela u ARKOD. Slijedom tužbenih navoda da je Agencija grubo prekršila odredbe članka 15. Zakona o poljoprivredi („Narodne novine", broj: 118/18, 42/20, 127/20, 52/21. i 152/22.), te je odluke o povratu donijela prije dovršetka administrativne kontrole i dostave rezultata tužitelju, tuženik ukazuje Sudu da je predmetna Odluka o povratu donesena dana 17. studenoga 2021. godine, dok iz povratnice o zaprimanju Obavijesti o utvrđenoj neprihvatljivoj površini, proizlazi da je istu zaprimio 28. rujna 2021. godine, iz čega se zaključuje kako je suprotno navodima tužitelj rezultate administrativne kontrole zaprimio prije donošenja Odluke o povratu. Tuženik ističe da je Odluka o povratu neopravdano isplaćene potpore za Plaćanja u područjima sa značajnim prirodnim ograničenjima za 2018. donesena u pravilno provedenom postupku ažuriranja ARKOD parcela, te da je na temelju utvrđenog činjeničnog stanja, budući da je razlika između prijavljene i utvrđene površine veća od 3% ili 2 ha, pravilno primijenjen stavak 1. članak 19.a Uredbe 640/2014. Tuženik posebno ističe kako tužitelj niti u žalbenom postupku, niti u tužbi nije ponudio nikakve dokaze kojima bi osporio točnost utvrđenja Agencije za plaćanja da je tužitelju isplaćena potpora Plaćanja u područjima sa značajnim prirodnim ograničenjima za 2018. godinu za zemljište za koje je administrativnom kontrolom u smislu ažuriranja ARKOD parcela utvrđeno da je nepoljoprivredno zemljište, a radi čega je donesena Odluka o povratu. Budući da tužitelj u tužbi nije iznio niti jedan novi argument, a na koji se tuženik u tužbi osporavanom rješenju nije već detaljno očitovao, tuženik je stava da opisanim postupanjem nisu povrijeđena načela postupka, kao i da je činjenično stanje utvrđeno u potpunosti i pravilno.

5. Tužbeni zahtjev je osnovan, a prema slobodnom uvjerenju suda, te na temelju razmatranja svih pravnih i činjeničnih pitanja, shodno članku 114. stavku 3. Zakona o upravnim sporovima.

6. Tijekom postupka izvršen je uvid u cjelokupni spis predmeta, te spis tuženika, a posebice u rješenje Ministarstva poljoprivrede Republike Hrvatske, KLASA: UP/II-034-08/22-01/280, URBROJ: 525-04/127-24-5 od 9. siječnja 2024. godine (stranica 9-15 spisa), Odluka o povratu Agencije za plaćanja u poljoprivredi, ribarstvu i ruralnom razvoju, KLASA: 320-01/18-03/88143, URBROJ: 343-0100/01- 22-011 od 16. prosinca 2022. godine (stranica 102-106 spisa), zapisnik stručne kontrole ekološke poljoprivredne proizvodnje u 2018. godini na proizvodnoj jedinici PG/OPG Petar Cvetanović od 15. studenog 2018. godine, rješenje Ministarstva poljoprivrede Republike Hrvatske, KLASA: UP/II-034-08/22-01/280, URBROJ: 525- 04/128-22-3 od 16. studenog 2022. godine, te zahtjev za potporu za 2018. godinu.

7. Kod donošenja odluke u ovom predmetu sud je polazio od sadržaja pobijanog rješenja od 9. siječnja 2024. godine, kojim se odbija žalba korisnika Obiteljsko poljoprivredno gospodarstvo DK, DK, OIB: [osobni identifikacijski broj], MIBPG: 33089, [adresa], 44440 [adresa], izjavljena protiv Odluke o povratu Agencije za plaćanja u poljoprivredi, ribarstvu i ruralnom razvoju, KLASA: 320-01/18-03/88143, URBROJ: 343-0100/01-22-011 od 16. prosinca 2022. godine. Naime, Agencija za plaćanja u poljoprivredi, ribarstvu i ruralnom razvoju (u daljnjem tekstu: Agencija za plaćanja) 16. prosinca 2022. donijela je Odluku o povratu, KLASA: 320-01/18-03/88143, URBROJ: 343-0100/01-22-011 (u daljnjem tekstu: Odluka), kojom se na temelju članka 15. i članka 144. Zakona o poljoprivredi („Narodne novine“, broj: 118/18, 42/20, 127/20. i 52/21. – dalje: Zakon o poljoprivredi), nalaže korisniku Obiteljsko poljoprivredno gospodarstvo Petar Cvetanović, DK, OIB: [osobni identifikacijski broj], MIBPG: 33089, [adresa], 44440 [adresa] (u daljnjem tekstu: Korisnik), da neopravdano isplaćenu potporu za Plaćanja u područjima sa značajnim prirodnim ograničenjima za 2018. godinu u iznosu od 23.133,16 HRK uplati na račun Agencije za plaćanja u roku od 60 dana od dana primitka Odluke. Člankom 54. stavkom 1. Uredbe (EU) br. 1306/2013 Europskog parlamenta i Vijeća od 17. prosinca 2013. o financiranju, upravljanju i nadzoru zajedničke poljoprivredne politike i o stavljanju izvan snage uredaba Vijeća (EEZ) br. 352/78, (EZ) br. 165/94, (EZ) br. 2799/98, (EZ) br. 814/2000, (EZ) br. 1290/2005 i (EZ) 485/2008 (u daljnjem tekstu: Uredbe (EU) br. 1306/2013), propisano je da za sva neopravdana plaćanja nakon pojavljivanja nepravilnosti ili nepažnje, države članice zahtijevaju povrat od korisnika u roku 18 mjeseci nakon što su agencija za plaćanja ili tijelo odgovorno za povrat odobrili i, ovisno o slučaju, zaprimili izvještaj o kontroli ili sličan dokument u kojemu se navodi da je došlo do nepravilnosti. Odgovarajući iznosi evidentiraju se, u vrijeme zahtjeva za povratom, u knjizi dužnika agencije za plaćanja. Člankom 19.a stavkom 1. Delegirane uredbe Komisije (EU) br. 640/2014 od 11. ožujka 2014. o dopuni Uredbe (EU) br. 1306/2013 Europskog parlamenta i Vijeća u pogledu integriranog administrativnog i kontrolnog sustava, te uvjeta za odbijanje ili obustavu plaćanja i administrativne kazne koje se primjenjuju za izravna plaćanja, potporu ruralnom razvoju i višestruku sukladnost (SL L 181/48, 20.6.2014, u daljnjem tekstu: Delegirana uredba Komisije (EU) br. 640/2014) propisano je da ako je, u pogledu skupine kultura iz članka 17. stavka 1., površina prijavljena za programe potpore iz glave III. poglavlja 1., 2., 4. i 5. te glave V. Uredbe (EU) br. 1307/2013 i mjere potpore navedene u člancima 30. i 31. Uredbe (EU) br. 1305/2013, veća od površine utvrđene u skladu s člankom 18. te Uredbe, potpora se izračunava na temelju utvrđene površine umanjene za 1,5 puta utvrđene razlike ako je ta razlika veća od 3 % utvrđene površine ili 2 hektara. Člankom 28. stavkom 1. Provedbene uredbe komisije (EU) br. 809/2014 od 17. srpnja 2014. o utvrđivanju pravila za primjenu Uredbe (EU) br. 1306/2013 Europskog parlamenta i Vijeća u pogledu integriranog administrativnog i kontrolnog sustava, mjera ruralnog razvoja i višestruke sukladnosti (u daljnjem tekstu: Provedbena uredba Komisije (EU) br. 809/2014) propisano je da administrativne provjere u skladu s člankom 74. Uredbe (EU) br. 1306/2013, uključujući unakrsne provjere, imaju za cilj utvrđivanje nesukladnosti, posebno njihovo automatizirano otkrivanje s pomoću informatičke opreme. Člankom 140. Zakona o poljoprivredi propisano je da Agencija za plaćanja provodi administrativnu kontrolu i kontrolu na terenu za sve mjere i pravila za koje je nadležna, a koje prema potrebi uključuju i uzimanje uzoraka i slanje uzoraka na laboratorijsku analizu. Člankom 144. stavkom 1. Zakona o poljoprivredi propisano je da u slučaju neopravdanih plaćanja Agencija za plaćanja korisnicima izdaje odluku o povratu sredstava u skladu s člankom 54. Uredbe (EU) br. 1306/2013, dok je stavkom 2. istoga članka propisano da Agencija za plaćanja donosi odluku o povratu sredstava kojom od korisnika zahtijeva povrat isplaćenih sredstava u sljedećim slučajevima: kada je korisnik ostvario sredstva na temelju netočnih podataka i/ili ako ih je ostvario protivno uvjetima i odredbama toga Zakona i propisa donesenih na temelju njega, u slučaju administrativne pogreške nastale prilikom odobravanja ili isplate potpore, ako se nakon izvršene isplate potpore korisnicima, na temelju naknadne administrativne kontrole, kontrole na terenu, naknadne kontrole velikih korisnika potpora ili inspekcijskog nadzora utvrdi nepravilnost koju je učinio korisnik, ako ne dopusti obavljanje kontrole na terenu i/ili inspekcijskog nadzora. Člankom 2. točkom 2. Pravilnika o evidenciji uporabe poljoprivrednog zemljišta („Narodne novine“, broj: 54/19, 126/19. i 147/20. – dalje: Pravilnik o evidenciji), propisana je definicija „Digitalne ortofoto karte“ (u daljnjem tekstu: DOF), te je navedeno kako isto predstavlja list karte u elektroničkom obliku sastavljen od jedne ili više ortofotografija (zračnih snimki) jedinstvenog mjerila, s nanesenom pravokutnom koordinatnom mrežom i kartografskim znacima za neke objekte, izohipsama, opremljen imenima, kotama i izvanokvirnim podacima koji predstavlja podlogu prema kojoj se produciraju i ažuriraju podaci o uporabi poljoprivrednog zemljišta. Agencija za plaćanja preuzima DOF od Državne geodetske uprave (u daljnjem tekstu: DGU). Člankom 7. stavkom 4. Pravilnika o evidenciji propisano je da ARKOD parcela isključuje sljedeće neprihvatljive elemente: nepoljoprivredne površine veće od 100 m2, građevinske i infrastrukturne objekte, te homogene cjeline dendrološke vegetacije i/ili stijene veće od 500 m2 u slučaju pašnjaka i krških pašnjaka. Člankom 8. stavkom 1. Pravilnika o evidenciji propisano je da se upis poljoprivrednog zemljišta u ARKOD provodi u podružnicama Agencije za plaćanja na temelju izjave poljoprivrednika o korištenju poljoprivrednog zemljišta uz dokaze o vlasništvu ili posjedu zemljišta, te pomoću podataka iz Upisnika poljoprivrednika i fotointerpretacije površine poljoprivrednog zemljišta na DOF-u. Člankom 9. stavkom 4. podstavkom 1. Pravilnika o evidenciji propisano je da Agencija za plaćanja inicira promjene ARKOD podataka: prilikom zanavljanja DOF-a i ostalih prostornih podataka, na temelju rezultata administrativne kontrole, kontrole na terenu, brze terenske provjere, na temelju rješenja poljoprivredne inspekcije, na temelju administrativnih odluka Agencije za plaćanja, na temelju provedene vizualne provjere i rezultata kontrole kvalitete ARKOD-a. Člankom 133. Pravilnika propisano je da kontrola ispunjavanja uvjeta prihvatljivosti za potporu u smislu ovoga Pravilnika i članka 74. Uredbe (EU) br. 1306/2013 provodi se putem administrativne provjere i kontrole na terenu propisanih člancima 140. i 141. Zakona i člancima 24. do 45. Provedbene uredbe Komisije (EU) br. 809/2014, a obuhvaća provjeru: točnosti i cjelovitosti podataka u jedinstvenom zahtjevu, sukladnosti sa uvjetima prihvatljivosti za pojedine mjere potpore i poštivanja pravila višestruke sukladnosti. Stavkom 2. istog članka Pravilnika propisano je da administrativne provjere u smislu članaka 28. i 29. Provedbene uredbe Komisije (EU) br. 809/2014, provode se u uredima Agencije za plaćanja uz pomoć informatičkog sustava, a prema potrebi uključuju unakrsne provjere kojima se utvrđuje nesukladnost s propisanim uvjetima. Stavkom 3. istog članka Pravilnika propisano je da ovisno o programu potpore, Agencija za plaćanja provodi kontrolu na terenu na kontrolnim uzorcima u skladu s člancima 30. do 36. Provedbene uredbe Komisije (EU) br. 809/2014. Člankom 138. Pravilnika stavcima 1., 2. i 3. Pravilnika propisano je da se za skupine usjeva, osnovica za izračun prijavljenih površina, te administrativne kazne kod prekoračenja prijava za potrebe provedbe plaćanja vezanih uz površinu primjenjuju sukladno člancima 17. do 19.a Delegirane uredbe Komisije (EU) br. 640/2014. Ako razlika između prijavljene i utvrđene površine nije veća od 10% utvrđene površine, administrativna kazna za prvo prekoračenje u prijavi površine umanjuje se 50% sukladno članku 19.a stavku 2. Delegirane uredbe Komisije (EU) br. 640/2014. Ukoliko se iduće godine ponovno utvrde nepravilnosti u prijavi površina, administrativna kazna plaća se u punom iznosu uključujući iznos umanjenja kazne iz protekle godine, u skladu s člankom 19.a stavkom 3. Delegirane uredbe Komisije (EU) br. 640/2014. Prije svega, Ministarstvo ukazuje da je predmetna Odluka donesena u ponovljenom postupku. Naime, Agencija za plaćanja je prethodno donijela Odluku o povratu potpore za 2018., KLASA: 320-01/18-03/88143, URBROJ: 343-0100/01-22-004 od 20. svibnja 2022., a koju je Ministarstvo povodom izjavljene žalbe Korisnika rješenjem od 16. studenoga 2022., KLASA: UP/II-034- 08/22-01/280, URBROJ: 525-04/128-22-3, poništilo i predmet vratilo na ponovni postupak Agenciji za plaćanja, budući da predmetna Odluka nije sadržavala razlog kako i na temelju čega je izračunat iznos od 23.133,16 HRK, odnosno na koji način je provedeno ažuriranje ARKOD podataka. Nadalje, u ponovljenom postupku Agencija za plaćanja je dana 16. prosinca 2022. donijela Odluku protiv koje je Korisnik i podnio ovu žalbu. Uvidom u obrazloženje Odluke vidljivo je kako je Korisnik podnio Jedinstveni zahtjev za 2018. godinu za Plaćanja u područjima sa značajnim prirodnim ograničenjima i prijavio da obavlja poljoprivrednu djelatnosti u ukupnoj površini 102,63 ha. Iz Odluke nadalje proizlazi kako je Agencija za plaćanja u vremenu od 23. veljače 2021. do 4. ožujka 2021. provodila ažuriranje ARKOD parcela na poljoprivrednom gospodarstvu Korisnika u skladu s člankom 9. stavkom 4. Pravilnika o evidenciji, a na temelju novih podataka od Državne geodetske uprave, odnosno na temelju novog DOF-a, snimljenog 5. rujna 2020. godine. Obavijest o provedenom ažuriranju ARKOD parcela poslana je Korisniku na kućnu adresu dana 24. rujna 2021. godine, a Agencija za plaćanja je dana 28. rujna 2021. godine zaprimila dokaz o primitku. Slijedom prethodnog ažuriranja, u Odluci je navedeno da je utvrđena nepravilnost na dijelovima ARKOD parcela ID-a, 270184, 270342, 270533, 270570, 301914, 302782, 302981, 305660, 912075, 912570, 913047, 913139, 913748, 968164, 968261, 2950275, 2950523, te na cijelim ARKOD parcelama ID-u 270353, 305199, 879370, 913022, 2950372, gdje je za navedene parcele utvrđeno da su zapuštene i da nije provedena poljoprivredna aktivnost. Stoga je primijenjeno retroaktivno umanjenje i prema Jedinstvenom zahtjevu za 2018. godinu u ukupnoj površini od 13,31 ha. Zaključno je u predmetnoj Odluci navedeno kako je za potporu Plaćanja u područjima sa značajnim prirodnim ograničenjima, Agencija za plaćanja utvrdila odstupanje od 13,31 ha između ukupno prijavljene površine od 102,63 ha i utvrđene prihvatljive površine od 89,32 ha, te da je primijenjen članak 138. Pravilnika o provedbi izravne potpore poljoprivredi i IAKS mjera ruralnog razvoja za 2018. godinu, odnosno članak 19.a Uredbe (EU) 640/2014. Obzirom na prethodno ustanovljeno odstupanje temeljem rezultata administrativne kontrole između prijavljene i utvrđene površine, Ministarstvo je utvrdilo da je osporavana Odluka donesena u pravilno provedenom postupku ažuriranja ARKOD parcela, te da je na temelju utvrđenog činjeničnog stanja pravilno primijenjen stavak 1. članak 19.a Uredbe 640/2014. Slijedom primjene navedenog članka, Ministarstvo također smatra da je pravilno utvrđen konačni iznos od 48.220,61 HRK za potporu Plaćanja u područjima sa značajnim prirodnim ograničenjima za 2018. godinu. Ministarstvo smatra bitnim istaknuti da su Korisniku kao prilog očitovanja Agencije za plaćanja, dostavljene i snimke DOF-a iz 2020. godine na kojima se može jasno vidjeti koju su parcele u cijelosti, a koje djelomično obuhvaćene nepravilnošću. U odnosu na žalbene navode kako nije jasno obrazložen utvrđeni iznos povrata, Ministarstvo ističe kako je uvidom u predmetnu Odluku utvrđeno da je Korisnik zatražio potporu za Plaćanja u područjima sa značajnim prirodnim ograničenjima za 2018. godinu, za što mu je isplaćen ukupan iznos od 71.353,77 HRK. Budući da konačno odobreno pravo iznosi od 48.220,61 HRK, kako je prethodno obrazloženo, od Korisnika se opravdano traži povrat iznosa od 23.133,16 HRK, kao razlika između isplaćenog i konačno odobrenog iznosa predmetne potpore. Kao jedan od oblika administrativne kontrole propisan je člankom 2. točkom 2. Pravilnika o evidenciji, a podrazumijeva preuzimanje DOF-a od Državne geodetske uprave, u svrhu ažuriranja podataka o uporabi poljoprivrednog zemljišta. Slijedom prethodnog je Agencija za plaćanja primjenjujući članak 9. stavak 4. Pravilnika o evidenciji utvrdila da na dijelovima ARKOD parcela Korisnika ne postoji poljoprivredna aktivnost, odnosno da je zemljište obraslo šumom, šikarom, šibljacima i sličnom drvenastom vegetacijom. Nadalje, na žalbene navode Korisnika da posjeduje zemljište koje je Izvješćem stručne kontrole društva Hrvatske šume d.o.o. utvrđeno prihvatljivim za ekološku poljoprivrednu proizvodnju, a koje dostavlja u prilogu žalbe, Ministarstvo ističe da isto ne znači automatski njihovu stvarnu prihvatljivost za predmetnu potporu sukladno važećim propisima kako to Korisnik pogrešno interpretira obzirom da se tražena potpora ne odnosi na ekološku poljoprivredu. Dakle, svrha kontrole od strane kontrolnog tijela je utvrđivanje provođenja ekološke proizvodnje, dok je svrha administrativne kontrole u Korisnikovu slučaju utvrđivanje stvarno korištenje poljoprivredne površine za predmetnu potporu. Budući da je nesporno kako se radi o različitim tijelima, kontrolama i u konačnici vrsti potpora, navode Korisnika Ministarstvo smatra neosnovanima.

8. Sud smatra da pobijana odluka nije zasnovana na zakonu, pa nije, barem za sada, prihvatio stajalište tuženika da je Agencija za plaćanja pravilno utvrdila činjenično stanje, odnosno da je uz pravilnu primjenu materijalnih propisa donijela odluku o povratu od 16. prosinca 2022. godine. Naime, tužitelj je podnio Jedinstveni zahtjev za 2018. godinu za Plaćanja u područjima sa značajnim prirodnim ograničenjima i prijavio da obavlja poljoprivrednu djelatnost u ukupnoj površini od 102,63 ha. Međutim, Agencija za plaćanja je donijela odluku dana 20. svibnja 2022. godine o povratu neopravdano isplaćene potpore za Plaćanja u područjima sa značajnim prirodnim ograničenjima za 2018. godinu, i to u iznosu od 23.133,16 kn. To stoga, što je dana 25. veljače 2021. godine Agencija za plaćanja provela ažuriranje ARKOD parcela za 2021. godinu na predmetnom poljoprivrednom gospodarstvu, gdje je na navedenim ARKOD parcelama utvrđena nesukladnost u korištenju prijavljenih poljoprivrednih površina, odnosno utvrđeno je nepoljoprivredno zemljište. Obavijest o utvrđenoj neprihvatljivoj površini za 2021. godinu Agencija za plaćanja poslala je korisniku poštom dana 24. rujna 2021. godine. Sukladno rezultatima ažuriranja ARKOD-a za 2021. godinu utvrđena je nesukladnost koju je potrebno primijeniti i u 2018. godini. Protiv odluke o povratu od 20. svibnja 2022. godine tužitelj je izjavio žalbu, a Agencija za plaćanja je dala svoje očitovanje na istu u skladu s obaviješću Agencije za plaćanja od 23. rujna 2021. godine, te je utvrđeno retroaktivno umanjenje u površini od 11,01 ha. Povodom žalbe tuženik je donio rješenje dana 16. studenog 2022. godine, kojim je usvojio žalbu tužitelja i predmet vratio Agenciji za plaćanja, jer nije navedeno na koji način je provedeno ažuriranje ARKOD podataka, o čemu se sastoji utvrđeno odstupanje, te nije razvidno kako je i na temelju čega izračunat iznos od 23.133,16 HRK, a koji je zatražen kao povrat neopravdano isplaćene potpore. Dakle, predmetna odluka nema razloga o odlučnim činjenicama, zbog čega se osnovanost povrata ne može ispitati, pa treba u ponovnom postupku utvrditi sve odlučne činjenice temeljem kojih Agencija za plaćanja zahtijeva povrat neopravdano isplaćenih sredstava. U ponovnom postupku Agencija za plaćanja donijela je odluku o povratu d 16. prosinca 2022. godine, te u obrazloženju iste navela da je dana 23. veljače do 4. ožujka 2021. godine Agencija za plaćanja provela ažuriranje ARKOD parcela kod tužitelja sukladno Pravilniku o evidenciji uporabe poljoprivrednog zemljišta na temelju novog DOF-a snimljenog 5. rujna 2020. godine. Obavijest o provedenom ažuriranju ARKOD parcela poslana je tužitelju na kućnu adresu dana 24. rujna 2021. godine, Agencija za plaćanja je dana 28. rujna 2021. godine zaprimila dokaz o primitku. Agencija za plaćanja utvrdila je nepravilnost na dijelovima navedenih ARKOD parcela te na cijelim navedenim ARKOD parcelama, gdje je utvrđeno da su navedene parcele zapuštene i da nije provedena poljoprivredna aktivnost. Stoga je primijenjeno retroaktivno umanjenje i prema Jedinstvenom zahtjevu za 2018. godinu u ukupnoj površini od 13,31 ha, dok je ranije umanjenje u naznačenom očitovanju iznosilo 11,01 ha, a sve temeljem obavijesti o utvrđenoj neprihvatljivoj površini od 23. rujna 2021. godine. U obavijesti se navodi da je temeljem Pravilnika o evidenciji uporabe poljoprivrednog zemljišta kod tužitelja provedena promjena ARKOD parcela zbog utvrđenih neprihvatljivih površina prilikom zanavljanja digitalnih ortofoto karata (DOF) i ostalih prostornih podataka. Neprihvatljive površine utvrđene su 2018. i 2020. godine, te su ARKOD parcelama utvrđeni koeficijenti prihvatljivosti, pa se površina pašnjaka određuje umnoškom ukupne površine ARKOD parcele i koeficijentom prihvatljivosti. Sukladno članku 7. Pravilnika o evidenciji uporabe poljoprivrednog zemljišta osnovna jedinica upisa u ARKOD je ARKOD parcela koja isključuje sljedeće neprihvatljive elemente: nepoljoprivredne površine veće od 100 m2, građevinske i infrastrukturne objekte, te homogene cjeline dendrološke vegetacije i/ili stijene veće od 500 m2 u slučaju pašnjaka i krških pašnjaka. Dakle, koeficijent prihvatljivosti nije vezan za utvrđenje tuženika da su navedene parcele zapuštene i da nije provedena poljoprivredna aktivnost, pa je zbog toga primijenjeno retroaktivno umanjenje. Stoga je važan navod iz žalbe, u kojem tužitelja zanima na koji način i u kolikoj mjeri utvrđena nepravilnost (odstupanje) nadilazi dodijeljeni koeficijent prihvatljivosti. U svezi s tim Agencija za plaćanja je odgovorila na upit tuženika da nikada nisu računali u kolikoj mjeri utvrđena nepravilnost (odstupanje) nadilazi dodijeljeni koeficijent prihvatljivosti, jer im je takva terminologija nepoznata. Pri izračunu koriste više kriterija, te korisnik za IAKS potpore može imati više "vrsta" smanjenja, kako je navedeno u prethodno e- mailu, s time da su u konkretnom slučaju nepravilnost evidentne po Agenciji za plaćanja. Stoga je sud mišljenja da je u ponovnom postupku potrebito utvrditi na kojem se smanjenju (od više "vrsta" smanjenja) temelji odluka o povratu, odnosno da li se odluka o povratu temelji na umanjenju površina ARKOD parcela primjenom koeficijenta prihvatljivosti ili na umanjenju površina ARKOD parcela (već umanjene za neprihvatljive površine) uslijed zapuštenosti i neprovođenja poljoprivredne aktivnosti, te da li ortofotografije daju dostatan temelj za zaključak da se radi o primjerenim koeficijentima prihvatljivosti za navedene ARKOD parcele ili o umanjenju površina zbog zapuštenosti ili neprovođenja poljoprivredne aktivnosti. Dakle, i dalje vrijedi utvrđenje tuženika iz obrazloženja rješenja od 16. studenog 2022. godine: "U osporenoj Odluci Agencije za plaćanja je navedeno u odnosu na koje ARKOD parcele je utvrđeno odstupanje između ukupno prijavljene i novo utvrđene poljoprivredne površine, međutim, nije navedeno na koji način je provedeno ažuriranje ARKOD podataka, o čemu se sastoji utvrđeno odstupanje, te nije razvidno kako je i na temelju čega izračunat iznos od 23.133,16 HRK, a koji je zatražen kao povrat neopravdano isplaćene potpore za Plaćanja u područjima sa značajnim prirodnim ograničenjima za 2018. godinu".

9. Uslijed iznijetog, a na temelju članka 117. stavka 1., u svezi s člankom 151. stavkom 2. Zakona o upravnim sporovima, odlučeno je kao u izreci presude.

U Zagrebu 25. listopada 2024. godine

Sudac:

Ivan Levak

Uputa o pravnom lijeku:

Protiv ove presude nije dopuštena žalba.

DNA:

1. DK, [adresa]

2. Ministarstvo poljoprivrede, šumarstva i ribarstva Republike Hrvatske, [adresa] Zagreb, Ulica grada Vukovara 78, sa spisom

3. U spis