Poslovni broj: Us II-142/2024-7

REPUBLIKA HRVATSKA

VISOKI UPRAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

Z A G R E B

Frankopanska 16

U  I M E  R E P U B L I K E  H R V A T S K E

P R E S U D A

Visoki upravni sud Republike Hrvatske u vijeću sastavljenom od sudaca toga suda Senke Orlić-Zaninović, predsjednice vijeća, Eveline Čolović Tomić i Marine Kosović Marković, članica vijeća, te više sudske savjetnice Nele Petrović, zapisničarke, u upravnom sporu tužitelja Hrvatske banke za obnovu i razvitak, Zagreb, Strossmayerov trg 9, OIB 26792280390, koju po općoj punomoći zastupa opunomoćenica po zaposlenju KZ, protiv tuženika Povjerenika za informiranje Republike Hrvatske, Zagreb, Trg žrtava fašizma 3, OIB 68011638990, radi prava na pristup informacijama, na sjednici vijeća održanoj 8. listopada 2024.

p r e s u d i o  j e

Odbija se tužbeni zahtjev za poništenje rješenja Povjerenika za informiranje Republike Hrvatske KLASA: UP/lI-008-07/24-01/447, URBROJ: 401-01/03-24-4 od 12. lipnja 2024.

Obrazloženje

1. Osporenim rješenjem tuženik pod točkom 1. izreke poništava točku III. Rešenja tužitelja- Hrvatske banke za obnovu i razvitak, broj: 4/2024 od 28. ožujka 2024. godine, pod točkom 2. izreke odobrava TZ pravo na pristup preslikama ugovora o poslovnoj suradnji koje je Hrvatska banka za obnovu i razvitak sklopila za medijsko oglašavanje tijekom 2023. godine i koji su pojedinačno specificirani pod tom točkom 2., pod točkom 3. izreke tuženik djelomično odobrava TZ pravo na pristup preslikama ugovora o poslovnoj suradnji koje je Hrvatska banka za obnovu i razvitak sklopila za medijsko oglašavanje tijekom 2022. i 2023. godine i koji su pojedinačno specificirani pod tom točkom 3. te pod točkom 4. izreke nalaže tužitelju postupiti sukladno točki 2. i 3. izreke rješenja u roku od 8 dana od dana pravomoćnosti osporenog rješenja.

2. U pravodobnoj tužbi osporava tvrdnju tuženika da je tužitelj pogrešno utvrdio činjenično stanje i pogrešno primijenio Zakon o pravu na pristup informacijama ("Narodne novine", broj 25/13., 85/15., 69/22., dalje: ZPPI) jer je ugovore o poslovnoj suradnji za 2020. i 2021. godinu dostavio podnositeljici zahtjeva u cijelosti, a za ugovore o poslovnoj suradnji za 2022. i 2023. godinu dao podatak o imenu ili nazivu davatelja usluge, isplaćenim iznosima te namjeni plaćanja, te u preostalom dijelu odbio žaliteljicu. Pojašnjava da je povodom ranijeg zahtjeva kojim su je drugi podnositelj zahtjeva tražio ugovore za medijsko oglašavanje za 2020. i 2021. godinu, postupio po presudi poslovni broj: Usll-8/23-4 i tom tražitelju dostavio preslike ugovora za medijsko oglašavanje tijekom 2020. i 2021. godine. Što se tiče zahtjeva podnositeljice smatra da je pravilno odbio dati ugovore o poslovnoj suradnji za 2022. i 2023. godinu, primjenjujući relevantne odredbe članka 15. stavka 2. točaka 2. i 7. ZPPI-a, nakon provedenog testa razmjernosti i javnog interesa, u zakonskom roku dostavio je podnositeljici zahtjeva dostavio podatke o imenu ili nazivu davatelja usluge, isplaćenim iznosima i namjeni plaćanja te u preostalom dijelu odbio zahtjev.

3. Smatra da se tuženik pogrešno poziva na dosadašnju upravnu praksu dostave ugovora o poslovnoj suradnji za medijsko oglašavanje, jer se takva praksa temeljila na ranijem, a sada nevažećem članku 16. stavak 3. ZPPI-a. Među strankama je sporno je li tužitelj trebao ili nije trebao dostaviti podnositeljici zahtjeva preostale podatke iz točke III. Rješenja HBOR-a. Obzirom na to da traženi ugovori za 2022. i 2023. sadrže odredbe s izričitim suglasnostima poslovnih partnera da HBOR može u slučaju podnošenja zahtjeva po ZPPI-u podnositelju zahtjeva dostaviti 3 podatka (što je i učinjeno). Očito je i jasno da je HBOR, ako se i stane na stanovište da raspolaže javnim sredstvima, dostavom navedenih podataka ujedno u cijelosti postupio sukladno važećem čanku 16. stavak 3., ZPPI-a te je u preostalom dijelu proveo test razmjernosti i javnog interesa. Upravo zbog izmjena ZPPI-a ("Narodne novine", broj: 69/22.), dosadašnja sudska praksa se više ne može u cijelosti primijeniti, odnosno mogla bi se primijeniti samo u pogledu stava što se ima smatrati raspolaganjem javnim sredstvima te u pogledu automatske obveze dostave 3 podatka (osobno ime ili naziv, iznos i namjena sredstava). Dakle, ako je Povjerenik u žalbenom postupku zauzeo stajalište da u odnosu na HBOR nema potrebe ponovo propitivati stav raspolaže li HBOR javnim sredstvima, u tom slučaju treba imati u vidu da je tužitelj dio podataka već dostavio podnositelju uz Rješenje HBOR-a te time je već dostavio podatke koji se trebaju automatski dostaviti u smislu važećeg članka 16. stavak 3. ZPPI-a., a u odnosu na traženje svih ostalih podataka dosadašnja sudska praksa u slučaju raspolaganja javnim sredstvima ne može se primijeniti jer se u odnosu na sve ostale podatke (dakle, podatke koji nisu osobno ime ili naziv, iznos i namjena sredstava), sada treba provesti test razmjernosti i javnog interesa u kojem se važe suprotstavljeni interes za zaštitom podataka, s jedne strane te interes za dostavom podataka, s druge strane. Mišljenja je da tuženik nije ispravno proveo test razmjernosti i javnog interesa, budući se u pogledu javnog interesa očitovao se samo na razini paušalnih tvrdnji, bez valjanih obrazloženja. Konkretno: - u pogledu javnog interesa tuženik je samo postavio tezu da bilo koja pravna ili fizička osoba koja sklapa ugovor s tijelom javne vlasti mora biti svjesna da ulazi u javni prostor gdje prevladava javni interes i gdje pretežu pojačana načela transparentnosti. Ta teza nije točna obzirom i uskrata informacija može biti u javnom interesu.

4. Tužitelj podsjeća da u hrvatskom zakonodavstvu, pojam javnog interesa nije definiran, međutim prevladava stajalište da javni interes obuhvaća opću dobrobit i blagostanje zajednice, što se suštinski razlikuje od privatnih i partikularnih interesa (interesa pojedinaca ili skupina) (Preuzeto iz Smjernica Povjerenika za informiranje za provedbu testa razmjernosti i javnog interesa, dalje: Smjernice). Isto tako, nisu utvrđeni ni razlozi pretežitog javnog interesa prilikom provedbe testa razmjernosti i javnog interesa, no Smjernicama se ukazuje na okolnosti koje doprinose javnom interesu (npr. kada se informacija odnosi na način raspolaganja javnim sredstvima, informacija ukazuje na nezakonit ili nepravilan rad institucija itd.). Smjernicama (na str. 6.) se ističe da se navedenim testom procjenjuje odnos između dvaju zaštićenih interesa – interesa zaštite određene informacije i interesa pružanja informacije te je važno naglasiti da su oba interesa legitimna i predstavljaju javni interes samim time što su uređeni zakonom i priznati kao legitimni. Navodi se da je u javnom interesu zaštiti vrijednosti i interese koji se štite kao što je u javnom interesu pružiti korisnicima informaciju koja je u posjedu tijela javne vlasti. Svrha je ocijeniti je li javni interes da se omogući pristup informaciji veći od potencijalne i vjerojatne štete koja bi nastala objavom informacije. Dakle, treba uzeti u obzir da je javni interes razlog za davanje informacije podnositelju zahtjeva, da pojam javnog interesa nije vezan isključivo za pozitivnu obvezu tijela javne vlasti glede davanja informacije te da uskrata neke informacije također može biti utemeljena u javnom interesu. Ističe I načelo i načelo razmjernosti u zaštiti prava stranaka i javnog interesa iz Zakona o općem upravnom postupku, a u pogledu testa koji je proveo tuženik, ističe se da je tuženik samo naveo kako je nedvojbeno da postoji javni interes obzirom je ugovoreno medijsko oglašavanje plaćeno javnim sredstvima (pogrešno primjenjujući praksu koja se zasniva na sada nevažećem članku 16. stavak 3. ZPPI-a) i jer se omogućavanjem pristupa traženim informacijama doprinosi javnom interesu u smislu ostvarivanja temeljnih vrijednosti društvenog poretka i specifičnih načela funkcioniranja tijela javne vlasti kao što su dobro upravljanje, zakonitost, odgovornost i integritet, a pogrešno je zaključio da dostava ugovora o poslovnoj suradnji koje je tužitelj sklopio za medijsko oglašavanje ne može imati negativan utjecaj na poslovanje tužitelja u cjelini, odnosno na njegov odnos s klijentima i vjerovnicima. Dostava ugovora koji su za klijente poslovna tajna, po stavu tužitelja nije u javnom interesu, pogotovo u kontekstu važećeg članka 16. stavak 3. ZPPI-a, to jest obvezu dostave samo 3 podatka. Tužitelj zaključuje da je, pogrešno tumačenje javnog interesa samo kao interesa za dostavom podataka, nedostatak balansiranja dva suprotstavljena interesa, uz zanemarivanje pozitivne odredbe članka 16. stavak 3. ZPPI-a rezultiralo donošenjem nezakonitog rješenja pa predlaže poništiti tuženikovo rješenje ili mu vratiti predmet na ponovno odlučivanje.

5. U odgovoru na tužbu, tuženik ostaje kod navoda obrazloženja osporenog rješenja ističući da je tužitelj različito tretirao dijelove zahtjeva, jer je ugovore za 2020. i 2021. godinu dostavio podnositeljici, a odbio ju za ugovore iste vrste za 2023. i 2024. godinu. Vezano za prigovor pogrešne primjene materijalnog prava ističe da se u ovom predmetu primjenjuje važeći ZPPI, pa navođenje svih njegovih izmjena i dopuna ne predstavlja grešku. Sukladno važećem ZPPI-u tuženik je proveo test razmjernosti i javnog interesa te na osnovi rezultata tog testa zaključio o prevladavajućem javnom interesu za pružanje tražene informacije, što je sve obrazložio u osporenom rješenju. Činjenica da je došlo do izmjene ranije odredbe članka 16. ZPPI-a ne znači da treba mijenjati stabilnu sudsku praksu. Osporava tvrdnju da osporeno rješenje ne sadrži propisano člankom 98. ZUP-a, predlaže odbiti zahtjev tužitelja.

6. Tužbeni zahtjev nije osnovan.

7. Iz podataka spisa predmeta je vidljivo da su zahtjevom zainteresirane osobe obuhvaćene informacije koje se tiču raspolaganja javnim sredstvima, jer se traže podaci o tome koga je sve tužitelj, u okviru svoje javne djelatnosti, u određenom periodu, ovlastio na naplatno medijsko oglašavanje, dakle, kome je sve platio za tu uslugu, koja se plaća iz novčanih sredstava tužitelja. Novčana sredstva kojima raspolaže tužitelj, temeljem članka 16. stavka 3. ZPPI-a treba učiniti dostupnim, osim ako se ne radi o klasificiranim podacima, koji se, zbog rezultata provedenog testa razmjernosti i javnog interesa, sukladno zakonu, smiju uskratiti.

8. Tužitelj je prema odredbama Zakona o Hrvatskoj banci za obnovu i razvitak ("Narodne novine", broj 138/06., 25/13., dalje: ZoHBOR) posebna financijska institucija, koju je osnovala Republika Hrvatska i za čije obveze Republika Hrvatska jamči bezuvjetno. Iz ovog zakona ne proizlazi da pojedini plasmani novčanih sredstava, iz ugovornih obveza tužitelja, bez obzira odnose li se na izvorne ovlasti tužitelja (financiranje strateških ciljeva Republike Hrvatske) ili na plaćanje ugovorenih usluga, po ocjeni ovog Suda, predstavljaju trošenje javnih sredstava pa postoji javni interes za transparentnost u raspolaganju sredstvima kojima tužitelj obavlja svoju djelatnost.

9. Tužitelj tvrdi da ugovori kojima angažira razne medijske kuće za potrebe oglašavanja, ne ulaze u domenu raspolaganja javnim sredstvima te da je sukladno važećem ZPPI-u pružio informacije koje je, prema važećem članku 16. tog zakona morao dati, dok je za preostale, po tuženiku odobrene informacije (ugovore) proveo test razmjernosti i test javnog interesa te, potom, odbio zahtjev, radi zaštite poslovne tajne. Osporava pravilnost provedenog testa koji je u žalbenom postupku proveo tuženik.

10. Međutim, Sud nalazi, da je svaki plasman financijskih sredstava koje tužitelj vrši, u okviru svoje djelatnosti, od javnog interesa i da radi se o sredstvima, za koje, bez obzira na izvor prikupljanja, odgovara Republika Hrvatska, dakle, o javnim sredstvima, o čemu se izjasnio i Vrhovni sud Republike Hrvatske (U-zpz-6/1016).

11. Tuženik je, sukladno pravilno primijenjenoj odredbi članka 16. ZPPI-a, proveo propisani test te je pravilno ocijenio da za određeni niz traženih podataka (imena, brojevi mobitela, e-mail adrese i sl.) prevladava interes zaštite osobnih podataka, dok je za javno objavljene osobne podatke davatelja usluga medijskog oglašavanja (podaci sudskog i obrtnog registra) osnovano naložio pružanje tih informacija. Zaključke o provedenom testu razmjernosti i javnog interesa, koji proizlaze iz detaljnog obrazloženja osporenog rješenja tuženika, Sud nalazi ispravnim te ih u cijelosti prihvaća.

12. Odredbama članka 16. ZPPI-a propisano je da tijelo javne vlasti nadležno za postupanje po zahtjevu za pristup informaciji iz članka 15. stavka 2. točke 2., 3., 4., 5., 6. i 7. i stavaka 3. i 4. ovoga Zakona, dužno je, prije donošenja odluke, provesti test razmjernosti i javnog interesa. Kod provođenja testa razmjernosti i javnog interesa, tijelo javne vlasti dužno utvrditi da li se pristup informaciji može ograničiti radi zaštite nekog od zaštićenih interesa iz članka 15. stavaka 2., 3. i 4. ovog Zakona, zatim bi li omogućavanjem pristupa traženoj informaciji u svakom pojedinom slučaju taj interes bio ozbiljno povrijeđen te da li prevladava potreba zaštite prava na ograničenje ili javni interes. Ako prevladava javni interes u odnosu na štetu po zaštićene interese, informacija će se učiniti dostupnom. Informacije o raspolaganju javnim sredstvima koje se odnose na osobno ime ili naziv, iznos i namjenu sredstava dostupne su javnosti i bez provođenja testa razmjernosti i javnog interesa iz stavka 1. ovoga članka, osim ako informacija predstavlja klasificirani podatak.

13. Suprotno stavu tužitelja, tuženik je, po ocjeni Suda, argumentirao rezultate provedenog testa razmjernosti, pravilno zaključivši da je uskrata dijela traženih osobnih podataka opravdana, jer njihovo otkrivanje ne doprinosi javnom interesu, a prevladava potreba za zaštitom osobnih podataka fizičkih osoba, dok je za preostali sadržaj ugovora o medijskom oglašavanju tuženik ispravno zaključio da nisu zaštićeni ograničenjem iz članka 15. stavka 2. točke 1. i 4. ZPPI-a. te da je davanje ugovora za medijsko oglašavanje koje je tužitelj sklopio tijekom 2022. i 2023. godine, uz prikrivanje, u rješenju tuženika navedenih osobnih podataka, davanje informacije od javnog interesa. Pritom davanje osobnih podataka zakonskih zastupnika davatelja usluge ne predstavlja povredu njihovih osobnih podataka jer se radi o javno objavljenim podacima sudskog i obrtnog registra.

14. Prema tome, bez obzira na izmijenjenu odredbu članka 16. ZPPI-a, a shodno sudskoj praksi ovog Suda, u kojoj je zauzeto stajalište da HBOR raspolaže javnim sredstvima, informacije o raspolaganju javnim sredstvima koje su zaštićene kao poslovna tajna, treba učiniti dostupnim javnosti ovisno o rezultatima provedenog testa razmjernosti i javnog interesa, koji je, u ovom slučaju, tuženik valjano proveo i obrazložio pa Sud ocjenjuje tuženikovo rješenje zakonitim, slijedom čega je tužbeni zahtjev tužitelja odbijen te je temeljem odredbe članka 116. stavka 1. Zakona o upravnim sporovima ("Narodne novine, broj 36/24) presuđeno kao u izreci.

U Zagrebu, 8. listopada 2024.

Predsjednica vijeća

Senka Orlić-Zaninović