REPUBLIKA HRVATSKA

VRHOVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

Z A G R E B

Broj: U-zpz-12/2016-8

U  I M E  R E P U B L I K E  H R V A T S K E

P R E S U D A

Vrhovni sud Republike Hrvatske u vijeću sastavljenom od sudaca Marine Paulić, predsjednice vijeća, Ivana Vučemila člana vijeća i suca izvjestitelja, te Darka Milkovića, Dragana Katića i mr. sc. Senije Ledić, članova vijeća, u upravnom sporu tužiteljice Općine Lovinac, Lovinac, Svetog Mihovila 11, OIB 42430050707, i Hrvatskih autocesta d.o.o, Zagreb, Širolina 4, OIB 57500462912, protiv tuženika Ličko-senjske županije, Upravnog odjela za graditeljstvo, zaštitu okoliša i prirode te komunalno gospodarstvo, Gospić, Franje Tuđmana 4, radi utvrđivanja komunalnog doprinosa, odlučujući o zahtjevu Državnog odvjetništva Republike Hrvatske broj GZ- DO-27/2016-5 od 18. svibnja 2016., za izvanredno preispitivanje zakonitosti pravomoćne presude Visokog upravnog suda Republike Hrvatske poslovni broj Usž- 1371/15-2 od 26. studenoga 2015., kojom je poništena presuda Upravnog suda u Rijeci poslovni broj Usl-893/13-15 od 2. lipnja 2015. i rješenje Ličko-senjske županije Upravnog odjela za graditeljstvo zaštitu okoliša i prirode te komunalno gospodarstvo, Klasa: UP/II-363-01/13-01/2, Ur broj: 2125/01-08-13-5 od 8. travnja 2013., a potvrđeno rješenje općine Lovinac, Jedinstvenog Upravnog odjela, Klasa: UP/I-363- 01/13-01/01, Ur broj: 2125/10-13-01 od 10. siječnja 2013., u sjednici održanoj 10. rujna 2024.,

p r e s u d i o  j e:

Usvaja se zahtjev DORH-e, te se preinačuje presuda Visokog upravnog suda Republike Hrvatske poslovni broj Usž-1371/15-2 od 26. studenoga 2015., na način da se odbija žalba tužiteljice Općine Lovinac podnesena protiv presude Upravnog suda u Rijeci poslovni broj Usl-893/13-15 od 2. lipnja 2015., u odnosu na točke I., II. i III. izreke.

Obrazloženje

1. Rješenjem Općine Lovinac, Jedinstvenog Upravnog odjela od 10. siječnja 2013., utvrđen je komunalni doprinos investitoru Hrvatske autoceste d.o.o. Zagreb u iznosu od 19.422.051,00 kn, za izgradnju autoceste A1 Zagreb-Split, u dijelu kojim prolazi područjem općine Lovinac, a rješenjem Ličko-senjske županije Upravnog odjela za graditeljstvo zaštitu okoliša i prirode te komunalno gospodarstvo od 8. travnja 2013., djelomično je poništeno naprijed navedeno rješenje Općine Lovinac u pogledu ukupno utvrđene visine obveze u iznosu od 19.422.051,00 kn te je naloženo Općini Lovinac donošenje novog rješenja izmijenjeno u pogledu visine utvrđenog preostalog dijela obveze, dok je u svemu ostalom prvostupanjsko rješenje ostavljeno na snazi.

2. Presudom Upravnog suda u Rijeci od 2. lipnja 2015., točkom I izreke poništeno je rješenje tuženika Ličko-senjske županije, Upravnog odjela za graditeljstvo, zaštitu okoliša i prirode te komunalno gospodarstvo od 8. travnja 2013., rješenje Općine Lovinac, Jedinstvenog upravnog odjela od 10. siječnja 2013., točkom II izreke postupak utvrđivanja komunalnog doprinosa je obustavljen, a točkom III izreke presude odbijen je zahtjev tužitelja Općine Lovinac za poništenje rješenja Ličko- senjske županije od 8. travnja 2013., i zahtjev za odbijanje žalbe protiv rješenja Općine Lovinac od 10. siječnja 2013. Točkom IV izreke presude odbijen je tužbeni zahtjev tužitelja Hrvatskih autocesta d.o.o. Zagreb u dijelu u kojem je zatraženo oglašavanje ništavim rješenja Općine Lovinac od 10. siječnja 2013.

3. Presudom Visokog upravnog suda Republike Hrvatske poslovni broj Usž-1371/15- 2 od 26. studenoga 2015, u točki I. izreke poništena je presuda Upravnog suda u Rijeci poslovni broj Usl-893/13-15 od 2. lipnja 2015., dok je u točki II. izreke prihvaćen tužbeni zahtjev tužitelja Općine Lovinac te je poništeno rješenje Ličko- senjske županije, Upravnog odjela za graditeljstvo zaštitu okoliša i prirode te komunalno gospodarstvo, Klasa:UP/II-363-01/13-01/02, Ur. broj: 2125/1-08-13-5 od 8. travnja 2013., a odbijena žalba Hrvatskih autocesta d.o.o. izjavljena protiv rješenja Općine Lovinac, Jedinstvenog upravnog odjela, Klasa: UP/I-363-01/13-01/01, Ur. broj: 2125/10-13-01 od 10. siječnja 2013.

4. Protiv te presude Državno odvjetništvo RH podnijelo je zahtjev za izvanredno preispitivanje zakonitosti pravomoćne presude zbog pogrešne primjene materijalnog prava. Predlaže Vrhovnom sudu Republike Hrvatske prihvatiti zahtjev, preinačiti ili ukinuti presudu Visokog upravnog suda Republike Hrvatske poslovni broj Usž- 1371/15-2 od 26. studenoga 2015.

5. Zahtjev je osnovan.

6. Predmet postupka je utvrđivanje obveze plaćanja komunalnog doprinosa glede izgradnje predmetnih dionica autoceste.

Postupajući na temelju odredbe čl. 49. Zakona o upravnim sporovima ("Narodne novine" broj 53/91, 9/92 i 27/92 - dalje: ZUS) i odredbe čl. 90. Zakona o upravnim sporovima ("Narodne novine" broj 20/10 - dalje ZUS) Vrhovni sud Republike Hrvatske ispitao je pobijanu presudu samo u granicama zahtjeva DORH-e.

7. U ovom stupnju postupka, u povodu zahtjeva za izvanredno preispitivanje zakonitosti presude, i dalje je sporno pitanje zastare prava na utvrđivanje obveze plaćanja komunalnog doprinosa glede izgradnje predmetnih dionica autoceste.

8. U prvostupanjskom upravnom postupku je utvrđeno:

- da su Općina Lovinac i Hrvatske autoceste d.o.o. protiv tuženika podnijele odvojene tužbe kojima osporavaju zakonitost navedenog prvostupanjskog rješenja, a koji postupci su iz razloga ekonomičnosti spojeni u jedan predmet,

- da je obveza plaćanja komunalnog doprinosa propisana Zakonom o komunalnom gospodarstvu ("Narodne novine" broj 26/03, 82/04, 178/04, 38/09, 79/09 i 49/11 - dalje ZKG) i to odredbom čl. 31. st. 3., kojom je propisano da komunalni doprinos plaća vlasnik građevne čestice na kojoj se gradi građevina, odnosno investitor, te Zakonom o gradnji ("Narodne novine" broj 52/99, 75/99, 117/01 i 47/03 - dalje: ZOG), kojim je bilo propisano da u postupku izdavanja akta kojim se odobrava gradnja upravno tijelo jedinice lokalne samouprave donosi rješenje o komunalnom doprinosu u skladu sa zakonskim i podzakonskim aktima, na temelju odluke o komunalnom doprinosu,

- da je za gradnju izgrađene trase autoceste dionica Lički Osik-Sveti Rok, koja prolazi kroz Općinu Lovinac, za glavnu trasu izdana građevna dozvola 25. listopada 2002., izmjena i dopuna te građevne dozvole 14. travnja 2003., i izmjena i dopuna građevne dozvole 27. svibnja 2003.,

- da je za gradnju izgrađene dionice Sveti Rok-tunel Sveti Rok izdana građevna dozvola 15. srpnja 2002., druga izmjena i dopuna građevne dozvole 18. lipnja 2003., treća dopuna građevne dozvole 8. prosinca 2003., te četvrta izmjena građevne dozvole 9. veljače 2004.,

- da je za gradnju izgrađene dionice tunel Sveti Rok (prva faza izgradnje – desna tunelska cijev) izdana izmjena i dopuna građevne dozvole 18. lipnja 2003.

9. Drugostupanjsko upravno tijelo, odlučujući po žalbi Hrvatskih autocesta d.o.o. odbilo je prigovor zastare utvrđivanja obveze plaćanja komunalnog doprinosa glede izgradnje predmetnih dionica autoceste smatrajući da se u konkretnom slučaju ne primjenjuje zastarni rok od 10 godina iz čl. 233. st. 2. Zakona o obveznim odnosima, ali svoje pravno shvaćanje osim navedenog nije podrobnije pojasnilo.

10. Prema (suprotnom) pravnom shvaćanju Upravnog suda u Rijeci, u konkretnom slučaju je nastupila zastara prava na utvrđivanje komunalnog doprinosa. Iznoseći navedeno shvaćanje Upravni sud u Rijeci se poziva na odredbu čl. 23. st. 1. ZKG, kojom je propisano da su komunalni doprinosi novčana javna davanja koja se plaćaju za građenje i korištenje objekata i uređaja komunalne infrastrukture, pa kako komunalni doprinos ima sva obilježja javnih davanja (jer se radi o davanju u novcu kojeg su na temelju zakona obveznici plaćanja komunalne naknade dužni platiti jedinici lokalne samouprave, a koja taj doprinos koristi za financiranje utvrđenih javnih izdataka, konkretno za gradnju komunalne infrastrukture), i kako se na javna davanja, sukladno odredbi čl. 2. st. 8. Općeg poreznog zakona ("Narodne novine" broj 147/08, 18/11, 78/12 i 136/12 - dalje OPZ) primjenjuje OPZ, slijedom toga se i na pitanje zastare navedenog javnog davanja primjenjuju odredbe OPZ-a o zastari, jer je tom odredbom propisano da se odredbe toga zakona, propisane za poreze, na odgovarajući način primjenjuju i na druga javna davanja, osim ako tim zakonom ili posebnim propisima nije drugačije uređeno, a prema čl. 1. OPZ-a tim zakonom se uređuje odnos između poreznih obveznika i poreznih tijela koja primjenjuju propise o porezima i drugim javnim davanjima.

11. U daljnjem obrazloženju sud se poziva na čl. 94 st. 1. OPZ-a prema kojoj odredbi zastara prava na utvrđivanja porezne obveze nastupa za tri godine računajući od dana kada je zastara počela teći i na st. 3. istog propisa, prema kojem zastara prava na utvrđivanje porezne obveze počinje teći nakon isteka godine u kojoj je trebalo utvrditi poreznu obvezu, te na čl. 96. st. 1. OPZ-a, prema kojem apsolutni rok zastare prava poreznog tijela na utvrđivanje porezne obveze nastupa za šest godina računajući od dana kada je počela zastara prvi put teći.

12. Cijeneći da je prema prvostupanjskom rješenju utvrđen komunalni doprinos na temelju akata o građenju, koji su izdani u razdoblju od 25. listopada 2002. do 9. veljače 2004., i da se prema čl. 24. st. 1. ZKG postupak utvrđivanja komunalnog doprinosa pokreće po službenoj dužnosti, temeljem obavijesti nadležnog tijela koje donosi upravni akt na temelju kojeg se može graditi, (koje je dužno u roku od osam dana od dana podnošenja zahtjeva za izdavanje tog akta primjerak projektne dokumentacije dostaviti tijelu koje donosi rješenje o komunalnom doprinosu), smatra da je prema čl. 94. st. 3. OPZ-a zastara prava na utvrđivanje komunalnog doprinosa počela teći pokretanjem postupka za izdavanje akata kojima se odobrava građenje, a budući da u spisu predmeta nema podataka kada su pokrenuti predmetni postupci za izdavanje akata kojima se odobrava građenje, već samo kada su izdani ti akti, kao dan početka tijeka zastare uzima dan kojim je istekla godina izdavanja akta za građenje, smatrajući da su postupci izdavanja akta za građenje pokrenuti najkasnije te godine. Utvrđujući da najnoviji akt kojim je odobreno građenje izdan 9. veljače 2004. nalazi da je zastara obračuna komunalnog doprinosa za taj i sve ranije donesene akte o građenju počela teći 1. siječnja 2005., zbog čega smatra da je apsolutna zastara nastupila 1. siječnja 2011.

13. Prema pravnom shvaćanju Visokog upravnog suda Republike Hrvatske, suprotno navedenom shvaćanju upravnog suda, u konkretnom slučaju nije došlo do zastare utvrđivanja komunalnog doprinosa. To stoga što ZKG-u ne propisuje rok u kojem bi se morala utvrditi obveza plaćanja komunalnog doprinosa, a odredba čl. 32. st. 7. ZKG-a određuje da se izvršno rješenje o komunalnom doprinosu izvršava u postupku na način određen propisima o prisilnoj naplati poreza na dohodak, odnosno poreza na dobit, zbog čega se odredbe OPZ-a primjenjuju, vezano na komunalni doprinos, samo u postupku izvršenja rješenja u kojem je utvrđena obveza plaćanja komunalnog doprinosa i to glede načina izvršenja, ali ne i u odnosu na postupak utvrđivanja obveze. Stoga smatra da se u odnosu na zastaru izvršenja obveze komunalnog doprinosa primjenjuju opće postupovne odredbe Zakona o općem upravnom postupku (ZUP), a što je ujedno i zaključak sjednice Imovinsko - upravnog odjela toga suda od 25. rujna 2015., prema kojem se "rok za provedbu izvršenja rješenja o komunalnom doprinosu ocjenjuje prema odredbama ZUP-a."

14. Ustavni sud Republike Hrvatske u odluci broj U-III-1071/2016 od 29. ožujka 2018., odlučujući o ustavnoj tužbi Hrvatskih autocesta d.o.o. protiv navedene presude Visokog upravnog suda RH odbio je podnesenu tužbu, a odluku obrazlaže navodima da je Visoki upravni sud RH, sud otklanjajući podnositeljev prigovor zastare, za svoja pravna shvaćanja u obrazloženju naveo dostatne i relevantne razloge koja su u skladu sa dosadašnjom sudskom praksom upravnih sudova i Visokog upravnog suda RH, te da sagledavajući postupak koji je prethodio ustavnosudskom postupku kao jedinstvenu cjelinu, i cijeneći sadržaj osporenih odluka, utvrdio da podnositelju nije povrijeđeno ustavno pravo na pravično suđenje zajamčeno čl. 29. st. 1. Ustava RH.

15. Osporavajući pravilnost pravnog shvaćanja Visokog upravnog suda Republike Hrvatske, u zahtjevu za izvanredno preispitivanje zakonitosti navedene presude Visokog upravnog suda Republike Hrvatske, DORH-e ukazuje na pogrešnu primjenu materijalnog prava i izražava shvaćanje prema kojem je u konkretnom slučaju nastupila zastara utvrđivanja obveze plaćanja komunalnog doprinosa. Smatra da se odredbe OPZ-a na odgovarajući način primjenjuju na sve odnose koji nisu uređeni ZKG-u, odnosno da se zastarni rokovi od tri, odnosno šest godina, trebaju primijeniti i u postupku utvrđivanja komunalnog doprinosa, te da je pravilno pravno shvaćanje izneseno u presudi Upravnog suda u Rijeci od 2. lipnja 2015., o odgovarajućoj primjeni OPZ-a glede instituta zastare i zaključak toga suda da zbog proteka zastarnog roka nema uvjeta za vođenje postupka radi utvrđivanja komunalnog doprinosa. Iznoseći navedeno shvaćanje poziva se na odluku Ustavnog suda RH broj U-IV-7939/2014 od 20. listopada 2015., u kojem je taj sud rješavajući sukob nadležnosti između Upravnog tijela Općine Lovinac i Trgovačkog suda u Rijeci, u predmetu povrata komunalnog doprinosa po zahtjevu Hrvatskih autocesta d.o.o. zauzeo pravno shvaćanje prema kojem se na taj slučaj trebaju primijeniti i odgovarajuće odredbe OPZ-a.

16. U odgovoru na navedeni zahtjev tužiteljica Općina Lovinac osporava navode iz zahtjeva pozivajući se, između ostalog, na zaključak sjednice Imovinskopravnog odjela Upravnog suda RH od 27. studenoga 2006., o tumačenju odredbe čl. 23. ZKG-a, prema kojem zaključku su Hrvatske autoceste d.o.o. obveznik plaćanja komunalnog doprinosa prilikom gradnje javnih cesta, te na ustaljenu praksu Visokog upravnog suda RH o pitanju zastare (Us-3531/2011-4 od 6. ožujka 2013., Us- 12667/2011-4 od 24. travnja 2014., Usž-448/16-2 od 23. ožujka 2016., Us-8661/2001 od 15. veljače 2006.), prema kojoj "nema zastare utvrđivanja obveze plaćanja komunalnog doprinosa jer Zakonom o komunalnom gospodarstvu nije propisan prekluzivni rok nakon kojeg se ne bi mogla utvrditi obveza plaćanja komunalnog doprinosa". Poziva se i na odredbu čl. 32. st. 4. Zakona o izmjenama i dopunama ZKG ("Narodne novine" broj 82/04), prema kojoj se odredbi akt na temelju kojeg se može graditi ne može izdati prije nego je za istu građevinu izvršena uplata komunalnog doprinosa ili kod obročne uplate nakon izvršene uplate prve rate.

17. Ističe da je u, konkretnom slučaju, Ministarstvo prostornog uređenja graditeljstva i stanovanja RH sukcesivno, u razdoblju od 15. srpnja 2002. do 9. veljače 2004. izdavalo građevne dozvole te njihove izmjene i dopune, unatoč tome što investitor i obveznik komunalnog doprinosa (Hrvatske autoceste d.o.o.) nije platio komunalni doprinos i što investitor nije tijelu nadležnom za obračun naplatu komunalnog doprinosa (Jedinstvenom Upravnom odjelu Općine Lovinac) prijavio činjenice bitne za obračun plaćanje komunalnog doprinosa, što je u vrijeme konačnosti akta na temelju kojih se može graditi bila investitorova zakonska obveza, propisana odredbom čl. 24. st. 2. i st. 4. ZKG/95., čl. 21. st. 1. i 3. ZID ZKG ("Narodne novine" broj 59/01) i čl. 32. st. 2. i 4 ZID ZKG/03 ("Narode novine" broj 26/03.), odnosno odredbom čl. 56. st. 1. i 4. tada važećeg OPZ ("Narodne novine" broj 127/00).

18. Tvrdi da u konkretnom slučaju ni navedeno Ministarstvo tužiteljici odnosno njezinom nadležnom tijelu nije dostavljalo predmetne akte (građevne dozvole te njihove izmjene i dopune) za obračun naplatu komunalnog doprinosa niti projektnu dokumentaciju na temelju koje se obračunava navedeni doprinos za predmetne dionice iako mu je to bila zakonska obveza (čl. 4. st. 1. ZKG i čl. 32. st. 1. ZKG/03), a u svezi čega je Općina Lovinac kod navedenog Ministarstva urgirala sa više pisanih akata i inzistirala na dostavi podataka radi utvrđivanja komunalnog doprinosa, a zbog čega, uslijed postupanja nadležnog Ministarstva tužiteljica nije mogla po službenoj dužnosti ranije pokrenuti niti dovršiti postupak za utvrđivanje komunalnog doprinosa.

19. Ističe da je, prema obrazloženju prvostupanjskog suda, od lipnja 2009. do 27. prosinca 2012. prvostupanjsko tijelo tužiteljice poduzimalo službene radnje radi utvrđivanja naplate komunalnog doprinosa, podnosilo tužbe, vodilo sporove pred sudovima i drugim nadležnim tijelima, te smatra da je time došlo do prekida eventualne zastare, te da se na razdoblje od konačnosti akta na temelju kojih se može graditi do donošenja prvostupanjskog rješenja o komunalnom doprinosu (10. siječnja 2013.) primjenjuju odredbe o zastoju zastarijevanja propisane čl. 383. i 384. Zakona o obveznim odnosima ("Narodne novine" broj 53/91, 73/91, 111/93, 3/94, 7/96, 91/96, 112/99 i 88/01), odnosno čl. 237. čl. 238. Zakona o obveznim odnosima ("Narodne novine" broj 35/05, 41/08 i 125/11), a da su dionice trase autoceste koje prolaze područjem Općine Lovinac građene u razdoblju od 2003. do 2010.

20. Pojašnjava da je nakon stupanja na snagu čl. 8. st. 3. Zakona o izmjenama dopunama ZKG ("Narodne novine" broj 82/04), kojim je propisano da se ne može izdati građevinska dozvola prije nego što je za istu građevinu izvršena uplata komunalnog doprinosa, investitor Hrvatske autoceste d.o.o., u svrhu ishođenja građevinskih dozvola za izgradnju nadstrešnice na CP - Gornja ploča i Sveti Rok, u lipnju 2009., nadležnom tijelu tužiteljice podnio zahtjev za određivanje komunalnog doprinosa za navedene nadstrešnice, te da je temeljem uvida u dostavljenu projektnu dokumentaciju došla do saznanja o postojanju konačne građevinske dozvole i projekte dokumentacije temeljem koje su izgrađene dionice autoceste u dijelu kojim prolazi područjem Općine Lovinac koji nisu dostavljene Upravnom odjelu tužiteljice, u odnosu na koje investitor nije podnio zahtjev za određivanje komunalnog doprinosa, zbog čega je upravno tijelo Općine Lovinac odmah po saznanju, po službenoj dužnosti pokrenulo taj postupak i prvostupanjskim rješenjem od 10. siječnja 2013. utvrdilo navedenu obvezu investitora, a koje je doneseno nakon što je rješenjem Ministarstva graditeljstva i prostornog uređenja od 18. svibnja 2011. oglašeno ništavim ranije doneseno prvostupanjsko rješenje od 2. rujna 2009.

21. Analizom iznesenog, a polazeći od:

- odredbe čl. 1. OPZ-a, prema kojoj odredbi taj zakon uređuje odnos između poreznih obveznika i poreznih tijela koja primjenjuju propise o porezima i drugim javnim davanjima, ako posebnim Zakonom o pojedinim vrstama poreza i drugim javnim davanjima nije određeno drugačije i predstavlja zajedničku osnovu poreznog sustava,

- odredbe čl. 2. st. 1. OPZ-a, prema kojoj su "druga javna davanja" i doprinosi, te sva davanja čije je utvrđivanje i/ili naplata i/ili nadzor prema posebnim propisima u nadležnosti poreznog tijela, st. 8. citiranog članka, prema kojem se odredbe tog zakona propisane za poreze na odgovarajući način primjenjuju na druga javna davanja propisana tim zakonom, ako tim zakonom ili posebnim propisima nije određeno drugačije,

- odredbe čl. 94. st. 1. OPZ, prema kojoj odredbi pravo poreznog tijela na "utvrđivanje porezne obveze i kamata", zastarijeva za tri godine računajući od dana kada je zastara počela teći, st. 3. istog članka, prema kojem zastara prava na utvrđivanje porezne obveze kamata počinje teći nakon isteka godine u koju je trebalo utvrditi porezne obveze kamate, st. 8., prema kojem se na poreznu zastaru primjenjuje Zakon o obveznim odnosima, ako tim zakonom nije uređeno drugačije određeno,

- odredbe čl. 95. st. 1. OPZ-a, prema kojom se tijek zastare prava na utvrđivanje odnosno prava na naplatu poreza kamata i troškova ovrhe prekida svakom službenom radnjom poreznog tijela usmjerenog na utvrđivanje ili naplatu poreza,

- odredbe čl. 96. st. 1. OPZ, prema kojoj apsolutni rok zastare prava poreznog tijela na utvrđivanje porezne obveze kamata, naplatu poreza kamata i troškova ovrhe, te prava poreznog obveznika na povrat poreza, kamata i troškova ovrhe nastupa za šest godina računajući od dana kada je zastara počela prvi put teći, a prema odredbama čl. 94. st. 3. 4. i 5. toga zakona,

- odredbe čl. 23. st. 2. ZKG-a, prema kojoj rješenje o komunalnom doprinosu donosi upravno tijelo jedinice lokalne samouprave nadležno za komunalno gospodarstvo, na temelju odluke o komunalnom doprinosu iz čl. 23. st. 3. toga zakona, u postupku pokrenutom po zahtjevu stranke ili po službenoj dužnosti,

- odredbe čl. 32. st. 1. ZKG-a, prema kojoj je tijelo državne uprave, koje donosi akt na temelju kojeg se može graditi, dužno u roku od osam dana od dana podnošenja zahtjeva za izdavanje tog akta jedan primjerak projektne dokumentacije dostaviti upravnom odjelu jedinice lokalne samouprave nadležnom za poslove komunalnog gospodarstva, radi donošenja rješenja o komunalnom doprinosu, a prema st. 2. tog članka rješenje o komunalnom doprinosu donosi upravno tijelo jedinice lokalne samouprave nadležno za komunalno gospodarstvo, na temelju odluke o komunalnom doprinosu iz čl. 31. st. 3. toga Zakona, u postupku pokrenutom po zahtjevu stranke ili po službenoj dužnosti, st. 4. tog članka, prema kojem obveza plaćanja komunalnog doprinosa po rješenju iz st. 2. citiranog članka počinje teći od dana konačnosti akta na temelju kojeg se može graditi , te st. 7., prema kojem izvršno rješenje o komunalnom doprinosu izvršava upravno tijelo iz st. 2. citiranog članka u postupku na način određen propisima o prisilnoj naplati poreza na dohodak, odnosno dobit, proizlazi da pitanje zastare u upravnom pravu treba promatrati uzimajući u obzir osnovna obilježja instituta zastare, ali i posebnosti upravnog prava i upravnog postupka. Propisivanjem zastare u području upravnog prava nastoji se postupke pred tijelima javne uprave staviti u čvrste zakonske rokove i disciplinirati tijela javne uprave te tako postići učinkovitost i ekonomičnost upravnih postupaka.

22. Izneseno pravno shvaćanje Visokog upravnog suda Republike Hrvatske, prema kojem se odredbe OPZ-a primjenjuju, vezano na komunalni doprinos, samo u postupku izvršenja rješenja u kojem je utvrđena obveza plaćanja komunalnog doprinosa i to glede načina izvršenja, ali ne i u odnosu na postupak utvrđivanja obveze, ovaj sud ne može prihvatiti jer ono zanemaruje sadržaj odredbe čl. 1., čl. 2. st. 3. i 8. OPZ-a, kojima je izričito propisano da se odredbe toga zakona "na odgovarajući način" primjenjuju i na "druga javna davanja", a druga javna davanja su, kako je navedeno i doprinosi, pa tako i komunalni doprinos. Stoga, bez obzira što ZKG-u, nema odredbi koje reguliraju pitanje zastare, ne može se zaključiti da se odredbe OPZ-a primjenjuju samo u postupku izvršenja rješenja u kojem je utvrđena obveza plaćanja komunalnog doprinosa i to glede načina izvršenja, ali ne i u odnosu na postupak utvrđivanja obveze plaćanja komunalnog doprinosa i to samo što je st. 7. čl. 32. st. 1. ZKG-a, propisano da izvršno rješenje o komunalnom doprinosu izvršava upravno tijelo iz st. 2. citiranog članka u postupku na način određen propisima o prisilnoj naplati poreza na dohodak, odnosno dobit.

23. Ovaj sud prihvaća pravilnim shvaćanje Upravnog suda u Rijeci prema kojem je komunalni doprinos novčano javno davanje koje se plaća za građenje i korištenje objekata i uređaja komunalne infrastrukture, te da se na pitanje zastare navedenog javnog davanja primjenjuju odredbe OPZ-a o zastari, jer je citiranom odredbom OPZ- a propisano da se odredbe toga zakona, propisane za poreze, na odgovarajući način primjenjuju i na druga javna davanja među koja spadaj i komunalni doprinos. Svako drugačije tumačenje citiranih odredbi OPZ-a i ZKG-u bilo bi protivno logici, ali i smislu i svrsi ranije citiranih odredbi o tome što su „druga javna davanja“ i o tome u kojim se rokovima moraju donijeti odluke kojima se utvrđuje obveza plaćanja navedenih davanja. Odredba čl. 32. st. 1. - 4. ZKG-a, koja nameće obvezu državnom tijelu, ima za cilj smanjenje mogućnost manipuliranja vezano za nastupanje zastare prije nego tijelo državne uprave, koje donosi akt na temelju kojeg se može graditi, (koje je dužno u roku od osam dana od dana podnošenja zahtjeva za izdavanje tog akta) jedan primjerak projektne dokumentacije dostaviti upravnom odjelu jedinice lokalne samouprave nadležnom za poslove komunalnog gospodarstva, radi donošenja rješenja o komunalnom naknade, ili prije nego što to tijelo sazna za mogućnost i zakonsku obvezu utvrđivanja i plaćanja komunalnog doprinosa. Propisivanjem zastare u grani upravnog prava, kako je navedeno, nastoji se postupke pred tijelima javne uprave staviti u čvrste zakonske rokove i disciplinirati tijela javne uprave te tako postići učinkovitost i ekonomičnost upravnih postupaka, a ne ostaviti mogućnost izigravanja utvrđivanja i plaćanja zakonskih obveza i onemogućavanja upravnih tijela lokalnih jedinaca u izvršavanju njihove zakonske obveze. Nepostupanje državnog tijela po navedenoj obvezi, s obzirom na sadržaj citiranih odredbi OPZ-a i ZKG-u, ne utječe na početak tijeka zastare utvrđivanja obveze plaćanja, u konkretnom slučaju, komunalnog doprinosa, no u svakom slučaju utječe na eventualno postojanje odgovornosti Republike Hrvatske za naknadu štete u slučaju nepostupanja po navedenoj odredbi, zbog nepravilnog i nezakonitog rada tijela državne uprave u smislu čl. 13. Zakona o sustavu državne uprave. („Narodne novine” broj 75/93, 92/96, 48/99, 15/00, 127/00, 59/01, 199/03 i 79/07.)

24. S obzirom na navedeno, pravilno je pravno shvaćanje Upravnog suda u Rijeci, odnosno shvaćanje Državnog odvjetništva RH, o pitanju zastare utvrđivanja komunalnog doprinosa, a ne shvaćanje Visokog upravnog suda RH o navedenom pitanju.

25. Slijedom iznesenog, kako je pobijanom presudom pogrešno primijenjeno materijalno pravo u odnosu na pitanje zastare valjalo je, na temelju čl. 78. st. 5. Zakona o upravnim sporovima ("Narodne novine" broj 20/10 i 143/12), preinačiti presudu Visokog upravnog suda RH i odbiti žalbu tužiteljice Općine Lovinac.

Zagreb, 10. rujna 2024.

Predsjednica vijeća

Marina Paulić