REPUBLIKA HRVATSKA

Poslovni broj: UsII-166/2023-7

VISOKI UPRAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

Z A G R E B

Frankopanska 16

U  I M E  R E P U B L I K E  H R V A T S K E

P R E S U D A

Visoki upravni sud Republike Hrvatske u vijeću sastavljenom od sudaca toga suda Blanše Turić, predsjednice vijeća, Borisa Markovića i mr. sc. Mirjane Juričić, članova vijeća, te sudske savjetnice Tajane Šimunović, zapisničarke, u upravnom sporu tužitelja P. d.o.o., Z., Općina G., OIB: …, zastupan po opunomoćeniku, odvjetniku N. Ć., Z., protiv tuženika Agencije za zaštitu tržišnog natjecanja, Z., uz sudjelovanje zainteresirane osobe Z. h. d.o.o., Podružnica Č., Z., radi tržišnog natjecanja, na sjednici vijeća održanoj 23. svibnja 2024.

p r e s u d i o  j e

Odbija se tužbeni zahtjev za poništavanje rješenja Agencije za zaštitu tržišnog natjecanja, klasa: UP/I 034-03/23-03/003, urbroj: 580-10/63-2023-004 od 26. srpnja 2023.

Obrazloženje

1. Osporenim rješenjem tuženika odbačena je inicijativa tužitelja jer ne postoje uvjeti za pokretanje postupka po službenoj dužnosti.

2. Protiv navedenog rješenja tužitelj je pokrenuo upravni spor te u bitnome navodi da je osporeno rješenje doneseno isključivo temeljem očitovanja Z. h. te uvida u posebne propise kojima je uređeno pružanje javne usluge sakupljanja komunalnog otpada. Navodi da iz obrazloženja osporenog rješenja proizlazi da tuženik tijekom prethodnog ispitivanja stanja na mjerodavnom tržištu nije prikupio podatke i obavijesti bitne za ispitivanje tržišta i utvrđivanja stanja na tržištu od svih subjekata koji na istom djeluju, već je očitovanje zatražio isključivo od Z. h. protiv kojeg je inicijativa i podnesena te je takvim postupanjem tuženik počinio bitnu povredu postupka jer nije proveo cjelovitu analizu mjerodavnog tržišta temeljem koje bi se nesporno moglo utvrditi postojanje dodatnih indicija za pokretanje postupka po službenoj dužnosti. Ističe da je u inicijativi naveo da Z. h. u odnosu na djelatnost prodaje standardiziranih vrećica za odlaganje miješanog komunalnog otpada kao trgovačko društvo sudjeluje u prometu robe te djeluje na tržištu, slijedom čega je isti obvezan postupati u skladu s pravilima i mjerama za zaštitu tržišnog natjecanja te da isti čini zlouporabu vladajućeg položaja na mjerodavnom tržištu iz članka 13. Zakona o zaštiti tržišnog natjecanja („Narodne novine“, 79/09., 80/13. i 41/21.- dalje: ZZTN) i to nametanjem nepravednih kupovina odnosno prodajnih cijena i drugih nepravednih trgovinskih uvjeta te ograničavanjem proizvodnje i tehnološkog razvitka. Nadalje navodi da je Gradska skupština Grada Z. temeljem članka 66. stavka 1. i članka 68. stavka 2. Zakona o gospodarenju otpadom ("Narodne novine", 84/21. – dalje: ZOGO) donijela Odluku o načinu pružanja javne usluge sakupljanja komunalnog otpada na području Grada Zagreba ("Službeni glasnik Grada Zagreba", 7/22., 19/22., 33/22. – dalje: Odluka). Tužitelj ističe da člankom 64. stavkom 1. ZOGO-a, kao ni člankom 4. Odluke nije propisano da javna usluga sakupljanja komunalnog otpada uključuje prodaju vrećica za prikupljanje miješanog komunalnog otpada bilo koje vrste, stoga Z. h. postupa kao poduzetnik u smislu ZTTN-a, a ne kao davatelj javne usluge sakupljanja komunalnog otpada na području Grada Z. Nadalje navodi da su Odlukom i Cjenikom pružanja javne usluge sakupljanja miješanog komunalnog otpada na području Grada Zagreba ("Službeni glasnik Grada Zagreba", 1/23. – dalje: Cjenik) stvoreni uvjeti koji su Z. h. omogućili ulazak na postojeće tržište vrećica za miješani komunalni otpad na kojem prodaje standardizirane vrećice za prikupljanje miješanog komunalnog otpada, u koje su korisnici javne usluge pod prijetnjom plaćanja ugovorne kazne dužni odlagati miješani komunalni otpad, ili u odnosu na navedene sklapa ugovore o skladištenju, distribuciji i prodaji standardiziranih vrećica za miješani komunalni otpad s drugim zainteresiranim trgovcima. Dakle, proizvođači vrećica za odlaganje miješanog komunalnog otpada s kojima nije sklopljen okvirni sporazum istisnuti su s tržišta koje obuhvaća područje Grada Z. odnosno cjelokupno tržište na području Republike Hrvatske na kojem isti sudjeluju, a sve uzimajući u obzir da je Grad Z. najveći i najnaseljeniji grad Republike Hrvatske te da isti predstavlja gotovo 50% tržišta vrećica za odlaganje miješanog komunalnog otpada Republike Hrvatske. Nadalje, Z. h. je jedini poduzetnik kojem je omogućen pristup nabavi standardiziranih vrećica za miješani komunalni otpad jer su temeljem sklopljenog sporazuma odabrani ponuditelji u postupku javne nabave odnosno odabrani proizvođači vrećica dužni proizvedene standardizirane vrećice dostavljati Z. h. kao naručitelju koji ih zatim prodaje korisnicima javne usluge sakupljanja komunalnog otpada u svojim poslovnim prostorijama. Smatra da postupanje Z. h. utječe na proizvođače vrećica za odlaganje miješanog komunalnog otpada, trgovce koji prodaju vrećice za odlaganje miješanog komunalnog otpada te potrošače pa je stoga prilikom provođenja prethodnog ispitivanja stanja na mjerodavnom tržištu bilo nužno zatražiti očitovanje i prikupiti podatke od svih subjekata koji sudjeluju na mjerodavnom tržištu, a ne samo od Z. h. Tužitelj se nadalje poziva na odredbu članka 75. i 76. ZOGO-a, kao i Dodatak IV ZOGO-a kojim je određeno na koji način se obračunava cijena javne usluge za količinu predanog miješanog otpada te ističe da je varijabilni dio cijene javne usluge sakupljanja komunalnog otpada, Cjenikom određen kao cijena paketa sadržaja deset vrećica za prikupljanje miješanog komunalnog otpada volumena 10, 20 i 40 litara, slijedom čega se kupovanje standardizirane vrećice ne može uzeti kao plaćanje javne usluge. Tužitelj pri tom ističe da ni jednim pozitivnim propisom nije dana ovlast predstavničkom tijelu lokalne samouprave kao ni pružatelju javne usluge sakupljanja miješanog komunalnog otpada da prodaje spremnike za sakupljanje komunalnog otpada te time naplaćuje uslugu koju pruža korisnicima javne usluge. Slijedom navedenog, prema mišljenju tužitelja, nesporno je da prodajom standardiziranih vrećica za miješani komunalni otpad, Z. h. kao trgovačko društvo sudjeluje u prometu robe i djeluje na tržištu na kojem je u vladajućem položaju te čini zlouporabu vladajućeg položaja iz članka 13. ZTTN-a. Iz navedenih razloga predlaže da se poništi rješenje tuženika, utvrdi da Z. h. čini zlouporabu vladajućeg položaja te da se naloži tuženiku da mu naknadi troškove upravnog postupka zajedno s pripadajućom zakonskom zateznom kamatom.

3. Tuženik u odgovoru na tužbu u bitnome ističe da ostaje kod svih navoda iz osporenog rješenja. Nadalje navodi da prikupljanje dodatnih očitovanja, podataka i dokumentacije u konkretnom slučaju nije bilo potrebno, budući da su rezultati prethodnog ispitivanja stanja na mjerodavnom tržištu, do kojih se došlo prije svega uvidom u posebne propise te navode inicijative i očitovanja Z. h., pokazali kako ne postoje dostatne indicije za pokretanje postupka po službenoj dužnosti radi utvrđivanja narušavanja tržišnog natjecanja zlouporabom vladajućeg položaja protiv Z. h. u smislu članka 39. ZZTN-a, a primjenom članka 13. navedenog Zakona. U konkretnom slučaju riječ je o materiji uređenoj posebnim propisima i to prije svega ZOGO-om kojim je uređen sustav gospodarenja otpadom i na temelju tog Zakona donesenoj Odluci iz kojih proizlazi da je usluga sakupljanja komunalnog otpada javna usluga od općeg interesa te nije komunalna djelatnost pa slijedom navedenog Z. h. prilikom pružanja javne usluge sakupljanja komunalnog otpada, ne djeluje na tržištu kao poduzetnik po tržišnim principima u smislu članka 13. ZZTN-a, već kao pružatelj javne usluge sakupljanja komunalnog otpada. S tim u vezi tuženik naglašava kako se, sukladno članku 2. ZZTN-a, navedeni Zakon primjenjuje na sve oblike sprječavanja, ograničavanja ili narušavanja tržišnog natjecanja od strane poduzetnika, o čemu u konkretnom slučaju nije riječ. Prema tome, budući da se pravila tržišnog natjecanja primjenjuju isključivo na poduzetnike, Z. h. je glede obavljanja predmetne djelatnosti izvan dometa propisa o zaštiti tržišnog natjecanja te stoga osnovni preduvjet za pokretanje postupka po službenoj dužnosti nije zadovoljen. Tuženik pojašnjava da se srž navedene problematike sastoji u tome što tužitelj nastoji nametnuti svoj stav da je riječ o tržišnoj djelatnosti prodaje standardiziranih vrećica za odlaganje miješanog komunalnog otpada, umjesto javnoj usluzi sakupljanja komunalnog otpada, a na kojem, prema njegovom mišljenju, Z. h. djeluje kao poduzetnik u vladajućem položaju. Pri tome se tek parcijalno poziva na odredbe relevantnih posebnih propisa odnosno izostavlja dijelove koji traže i posljedično opravdavaju postupanje Z. h. u konkretnom slučaju. Slijedom navedenog, prodajom vrećica za komunalni otpad bilo neposredno, bilo posredno putem trgovaca, Z. h. ne djeluje po tržišnim principima s ciljem ostvarivanja dobiti, već radi pružanja građanima Grada Z. javne usluge sakupljanja komunalnog otpada, a koja ovlast mu je dodijeljena Odlukom Gradske skupštine Grada Z. U prilog navedenog zaključka govori i članak 75. ZOGO-a, kojim je propisano da se cijena javne usluge plaća radi pokrića troškova pružanja javne usluge. Slijedom navedenog i cijena koju građani plaćaju kupnjom određenog volumena vrećice za miješani komunalni otpad služi pokriću troškova pružanja javne usluge. Pri tome tuženik ukazuje na činjenicu da, iako cjenik javne usluge donosi davatelj javne usluge, to jest Z. h. iz odredbe članka 77. stavka 5. Zakona, proizlazi kako isti u tome nije autonoman, već ovisi o suglasnosti izvršnog tijela Grada Z., a čiju je suglasnost Z. h. dužan zatražiti prije primjene Cjenika. Tuženik zaključno ističe da je upravo kroz otvoreni postupak javne nabave koji je u konkretnom slučaju i proveden, vezano uz nabavu vrećica za miješani komunalni otpad, omogućeno kako tužitelju tako i ostalim poduzetnicima pristup navedenom tržištu na području Grada Z. odnosno slijedom navedenog ne može se zaključiti da je cilj predmetnog postupanja Z. h. bilo zatvaranje tržišta. Navod tužitelja da su potrošači ograničeni prilikom kupnje vrećica za miješani komunalni otpad, tuženik ponavlja da se kupovinom vrećica za miješani komunalni otpad plaća javna usluga prikupljanja otpada na području Grada Z. od strane korisnika javne usluge, a upravo kupnjom različitog volumena vrećica potrošači odnosno korisnici javne usluge plaćaju javnu uslugu sukladno količini proizvedenog odnosno predanog miješanog komunalnog otpada. Tuženik iz navedenih razloga predlaže ovom Sudu da se tužba odbije.

4. Zainteresirana osoba, Z. h. u odgovoru na tužbu u bitnome ističe da ne djeluje kao poduzetnik u smislu ZZTN-a, da ne narušava tržišnu konkurenciju te nema vladajući položaj na tržištu, već je jedino trgovačko društvo koje na području Grada Z. vrši javnu uslugu sakupljanja miješanog komunalnog otpada. Navodi da se priklanja stavu tuženika da ne postoje uvjeti za pokretanje postupka po službenoj dužnosti, radi utvrđivanja sprječavanja, ograničavanja ili narušavanja tržišnog natjecanja zlouporabom vladajućeg položaja s obzirom da je sustav gospodarenja otpada detaljno uređen ZOGO-om, a koji Zakon definira da je usluga sakupljanja komunalnog otpada javna usluga od općeg interesa te nije komunalna djelatnost, i da se kupovinom vrećica za miješani komunalni otpad plaća javna usluga koja nije tržišna djelatnost odnosno riječ je o plaćaju varijabilnog dijela cijene javne usluge prikupljanja miješanog komunalnog otpada. Navodi da je postupak javne nabave vrećica za miješani komunalni otpad proveden te da je donesena odluka o odabiru između četiri ponude. Nadalje ističe da je cilj davatelja javne usluge isključivo poštivanje međunarodnih, europskih, nacionalnih, zakonskih i podzakonskih odredbi te što kvalitetnije pružanje usluga korisnicima usluga na što pravedniji način, bez cilja zarade, a iz dostavljenih podataka proizlazi da je korištenje vrećica dovelo do kvalitetnije i optimalnije realizacije javne usluge. Slijedom navedenog predlaže da se odbije tužbeni zahtjev i potvrdi rješenje tuženika.

5. Sukladno odredbi članka 6. Zakona o upravnim sporovima („Narodne novine", 20/10., 143/12., 152/14., 94/16., 29/17. i 110/21. – dalje: ZUS), odgovor tuženika i zainteresirane osobe na tužbu dostavljeni su tužitelju.

6. Tužbeni zahtjev nije osnovan.

7. Ocjenjujući zakonitost osporenog rješenja u granicama zahtjeva iz tužbe, ovaj Sud nalazi da time što je inicijativa tužitelja odbačena iz razloga što ne postoje uvjeti za pokretanje postupka po službenoj dužnosti prema pravilima o primjeni mjerodavnog materijalnog prava, tuženik nije povrijedio zakon na štetu tužitelja.

8. Prema odredbi članka 38. stavka 5. ZZTN-a propisano je da ako agencija na temelju inicijative iz članka 37. istog Zakona tijekom prethodnog ispitivanja stanja na mjerodavnom tržištu u smislu članka 32. točke 1. a) i b) utvrdi da nema uvjet za pokretanje postupka u smislu odredbi ovoga Zakona, dužna je nakon utvrđenja stanja na mjerodavnom tržištu, a najkasnije u roku od šest mjeseci od dana zaprimanja inicijative za pokretanje postupka, o tome donijeti rješenje i isto dostaviti podnositelju iz inicijative iz članka 37. ovoga Zakona.

9. Iz podataka spisa predmeta, dostavljenih ovom Sudu uz odgovor na tužbu proizlazi, da je tužitelj tuženiku podnio inicijativu za pokretanje postupka utvrđivanja narušavanja tržišnog natjecanja zlouporabom vladajućeg položaja u smislu članka 13. ZZTN-a protiv Z. h. Navodi inicijative u bitnome se odnose se na pruženu javnu uslugu sakupljanja miješanog komunalnog otpada na području Grada Z., propisivanje tehničkih specifikacija standardiziranih vrećica za miješani komunalni otpad, određivanje cijene po kojoj se paketi predmetnih vrećica prodaju i određivanje naknada trgovcima za skladištenje, distribuciju i prodaju istih.

10. Osnovano tuženik ističe da je u konkretnom slučaju prvenstveno riječ o materiji uređene posebnim propisima, i to prije svega ZOGO-om. Sukladno članku 64. ZOGO-a, javna usluga sakupljanja komunalnog otpada podrazumijeva prikupljanje komunalnog otpada na području pružanja javne usluge putem spremnika od pojedinog korisnika i prijevoz i predaju tog otpada ovlaštenoj osobi za obradu takvog otpada. Prema stavku 2. istog članka Zakona javna usluga je usluga od općeg interesa. Nadalje, prema odredbi članka 68. stavka 2. navedenog Zakona predstavničko tijelo jedinice lokalne samouprave odnosno Grad Zagreb donosi odluku o dodjeli obavljanja javne usluge i koncesije za javnu uslugu za područje pružanja javne usluge.

11. Slijedom navedenog, odnosno sukladno članku 66. stavku 1. i članku 68. stavku 2. ZOGO-a Gradska skupština Grada Z. donijela je Odluku. Prema odredbi članka 7. stavka 7. navedene Odluke, miješani komunalni otpad korisnici usluga prikupljaju u standardiziranim vrećicama za miješani komunalni otpad izrađenim od recikliranog materijala, volumena 10, 20 i 40 litara koje korisnici usluga nabavljaju o svom trošku, prema cijeni određenoj cjenikom davatelja usluge u konkretnom slučaju Cjenikom Z. h. te koje korisnici usluga odlažu u standardizirane spremnike za miješani komunalni otpad. Pitanje cijene javne usluge je određeno člankom 75. ZOGO-a, kojim je propisano da se cijena javne usluge plaća radi pokrića troškova pružanja javne usluge, a strukturu cijene javne usluge čini 1. cijena za količinu predanog miješanog komunalnog otpada i 2. cijena obvezne minimalne javne usluge.

12. Osnovano tuženik u osporenom rješenju i u odgovoru na tužbu ističe da na temelju dostavljene inicijative i prikupljenih očitovanja tijekom prethodnog ispitivanja stanja na mjerodavnom tržištu te uvidom u posebne propise proizlazi da nema uvjeta za pokretanje postupka po službenoj dužnosti radi utvrđivanja sprječavanja, ograničavanja ili narušavanja tržišnog natjecanja zlouporabom vladajućeg položaja protiv Z. h. u smislu članka 39. i 13. ZZTN-a. Naime, osnovano tuženik ističe kako Z. h. prilikom pružanja javne usluge sakupljanja komunalnog otpada ne djeluje na tržištu kao poduzetnik po tržišnim principima u smislu članka 13. ZZTN-a, već kao pružatelj javne usluge sakupljanja komunalnog otpada čime nije ispunjen osnovni uvjet za primjenu propisa o zaštiti tržišnog natjecanja.

13. U konkretnom slučaju kako to ističe tuženik, a što ne spori ni tužitelj proveden je otvoreni postupak javne nabave vezano za nabavu vrećice za miješani komunalni otpad te je na taj način tužitelju kao i ostalim poduzetnicima omogućen pristup tržištu na području Grada Z., zbog čega se ne može zaključiti da je cilj predmetnog postupanja Z. h. bilo zatvaranje tržišta. Polazeći od toga da se kupovinom vrećica za miješani komunalni otpad plaća javna usluga koja nije tržišna djelatnost odnosno riječ je o plaćaju varijabilnog dijela cijene usluge prikupljanja miješanog komunalnog otpada, to je tuženik imao osnove zaključiti kako u konkretnom slučaju ne postoje indicije za pokretanje postupka utvrđivanja narušavanja tržišnog natjecanja zlouporabom vladajućeg položaja u smislu članka 39., a primjenom članka 13. ZZTN- a protiv Z. h.

14. Prema ocjeni ovoga Suda tuženik je u obrazloženju osporenog rješenja naveo valjane razloge za donošenje osporene odluke zbog čega se osporeno rješenje ne može ocijeniti nezakonitim. Prigovori tužitelja ne nalaze se osnovanima i od utjecaja na drukčije rješavanje predmetne stvari.

15. S obzirom na navedeno, trebalo je na temelju odredbe članka 57. stavka 1.

ZUS-a odlučiti kao u izreci.

U Zagrebu, 23. svibnja 2024.

Predsjednica vijeća

Blanša Turić, v.r.