Poslovni broj: Usž-3011/2023-2
REPUBLIKA HRVATSKA
VISOKI UPRAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE
Z A G R E B
Frankopanska 16
U I M E R E P U B L I K E H R V A T S K E
P R E S U D A
Visoki upravni sud Republike Hrvatske u vijeću sastavljenom od sudaca toga Suda Lidije Rostaš, predsjednice vijeća, Ljiljane Karlovčan-Đurović i Sanje Štefan, članica vijeća te višeg sudskog savjetnika – specijaliste Srđana Papića, zapisničara, u upravnom sporu tužitelja gradonačelnika Grada S., protiv tuženika Ureda državne uprave u Splitsko-dalmatinskoj županiji, Službe za opću upravu, S., radi provedenog inspekcijskog nadzora, uz sudjelovanje zainteresirane osobe A. P. i zainteresirane osobe M. P. koju zastupa M. P., odvjetnik u Odvjetničkom društvu M. i partneri j.t.d., S., odlučujući o žalbama tužitelja i zainteresiranih osoba A. P. i M. P. protiv presude Upravnog suda u Splitu, poslovni broj: 16 UsI-1906/2021-21 od 27. ožujka 2023., na sjednici vijeća održanoj dana 23. svibnja 2024.
p r e s u d i o j e
I. Odbijaju se žalbe tužitelja i zainteresiranih osoba A. P. i M. P. i potvrđuje se presuda Upravnog suda u Splitu, poslovni broj: 16 UsI-1906/2021-22 od 27. ožujka 2023.
II. Odbija se zahtjev M. P. za naknadu troškova žalbenog postupka.
Obrazloženje
1. Presudom prvostupanjskog suda odbijen je tužbeni zahtjev za poništenje rješenja Ureda državne uprave u S.-d. županiji, Službe za opću upravu od 14. kolovoza 2019. sadržanog u Zapisniku o provedenom posebnom inspekcijskom nadzoru nad radom Grada S. kojim je gradonačelniku Grada S. izrečena mjera. Navedenom mjerom naređeno je poduzimanje mjera radi otklanjanja utvrđenih povreda zakona ili drugog propisa, nepravilnosti i nedostatka u radu nadziranog tijela i usklađivanje organizacije i načina rada nadziranog tijela s propisima, a odnosi se na primjenu članka 26. Odluke o ustrojstvu Gradske uprave Grada Splita koji propisuje da će nakon stupanja na snagu ove Odluke tužitelj, gradonačelnik donijeti Pravilnik o unutarnjem ustrojstvu i načinu rada upravnih tijela te raspisati natječaj za imenovanje pročelnika upravnih tijela i članka 27. citirane Odluke koja propisuje da će do imenovanja pročelnika upravnih tijela temeljem provedenog natječaja gradonačelnik ovlastiti službenike koji će obnašati dužnost pročelnika upravnih tijela osnovanih Odlukom.
2. Protiv navedene presude tužitelj je podnio žalbu u kojoj u bitnome navodi da su i sud i tuženik zanemarili valjano i pravno cijeniti i ocijeniti status pročelnika i njihov radnopravni karakter pročelničke dužnosti, što je u konačnosti u konkretnom slučaju dovelo do izričite primjene odredbe članka 53.a Zakona o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi ("Narodne novine", broj: 33/01., 60/01., 129/05., 109/07., 36/09., 125/08., 36/09., 150/11., 144/12., 123/17., 98/19., 144/20. dalje u tekstu: ZOLPRS), a bez sagledavanja sveukupnosti normativnog određenja statusa pročelnika nakon stupanja na snagu Zakona o službenicima i namještenicima u područnoj (regionalnoj) samoupravi ("Narodne novine", broj: 86/08., 61/11., 4/18., 96/18., 112/19. – dalje: ZSN). Smatra da je status pročelnika upravnih tijela jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave uređen osim ZOLPRS-om i ZSN-om i Zakonom o postupku primopredaje vlasti ("Narodne novine", broj: 94/04., 17/07. – dalje: ZPPV). Odredbom članka 10.e ZPPV-a uređena je zabrana kadrovskih promjena u postupku primopredaje vlasti koja se odnosi i na pročelnike. Pročelnici ne ulaze u krug osoba koje nakon provedenih izbora stavljaju mandat na raspolaganje. Smatra da je intencija zakonodavstva bila izuzeti pročelnička radna mjesta iz kruga dužnosničkih položaja te da pročelnici imaju status službenika imenovanih, a potom i raspoređenih na neodređeno vrijeme, a ne status dužnosnika podložnih reizboru. Smatra da pročelnici imaju radnopravni položaj službenika te pročelnička dužnost osim razrješenja može prestati primjenom nekog od instituta službeničkog prava propisanih ZSN-om. Na prava i obveze i odgovornosti pročelnika izravno se primjenjuju odredbe članka 124. stavak 1. ZSN-a prema kojoj pročelnici imenovani od strane poglavarstva jedinice lokalne samouprave na temelju javnog natječaja na neodređeno vrijeme danom stupanja ZSN-a nastavljaju obavljati svoju dužnost. Tužitelj ističe da u slučaju donošenja noveliranog ili novog općeg akta o ustrojstvu tijela jedinice samouprave i novog Pravilnika o unutarnjem redu, pročelnik se rješenjem raspoređuje na isto pročelničko mjesto ako ispunjava uvjete za raspored na to radno mjesto. Isto tako smatra da je sud propustio pravilno ocijeniti utjecaj Odluke o dopuni Odluke o ustrojstvu Gradske uprave Grada Splita ("Službeni glasnik Grada Splita", broj: 70/20. od 23. prosinca 2020.) kojom je dopunjena/ispravljena odredba članka 26. Odluke o ustrojstvu Gradske uprave Grada Splita ("Službeni glasnik Grada Splita, broj: 55/17., 52/18. i 39/19.), dakle, odredba koja je bila predmet upravne inspekcije u konkretnom slučaju. Stoga iako se sud pravilno pozvao na primjenu mjerodavnog prava u vrijeme donošenja osporavanog rješenja upravnog inspektora, temeljem činjenica utvrđenih tijekom postupka, smatra da su se nesporno ispunile zakonske pretpostavke za obustavu predmetnog inspekcijskog postupka. Predlaže da Visoki upravni sud usvoji žalbu tužitelja, poništi prvostupanjsku presudu i sam riješi predmetnu stvar.
3. Zainteresirane osobe A. P. i M. P. u svojoj žalbi iznose tijek postupka, pozivaju se također kao i tužitelj na Odluku o dopuni Odluke o ustrojstvu Gradske uprave Grada Splita ("Službeni glasnik Grada Splita", broj: 70/20. od 23. prosinca 2022.), ističu da je prvostupanjski sud propustio cijeniti utjecaj navedene Odluke na konkretan slučaj. Predlažu da se žalbe usvoje te poništi prvostupanjska presuda i da se presudom riješi upravna stvar. Zainteresirana osoba M. P. također traži troškove upravnog spora za sastav žalbe.
4. Tuženik u odgovoru na tužbu iznosi kronologiju postupka. Navodi da je inspekcijskim nadzorom u Gradu S. utvrđeno da je imenovanje pročelnice Ureda grada i imenovanje pročelnice Službe za unutarnju reviziju nezakonito jer nisu provedeni postupci javnog natječaja. Ističe da je nesporno da je Odlukom Gradskog vijeća te izvršnim i pravomoćnim rješenjem gradonačelnik Grada S. ovlastio službenicu A. P. da obavlja poslove radnog mjesta pročelnice službe za unutarnju reviziju sukladno odredbama članka 26. i 27. nove Odluke o ustrojstvu Gradske uprave do imenovanja pročelnika temeljem natječaja. Zakon o sustavu unutarnjih kontrola u javnom sektoru ("Narodne novine", broj: 78/15.) ne uređuje na drugačiji način propisano člancima 48. stavak 1. točka 3. i 53.a stavak 1. ZOLPRS-a te člankom 11. Uredbe o klasifikaciji radnih mjesta u lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi, osim što propisuje određene uvjete kao što su certifikati potvrde, kojima je propisano da su svi pročelnici za svoj rad odgovorni gradonačelniku koji ih imenuje temeljem provedenog javnog natječaja. Ističe da naknadno donošenje Odluke o dopuni Odluke o ustrojstvu Gradske uprave Grada Splita ("Službeni glasnik Grada Splita", broj: 70./20. od 23. prosinca 2020.) i naknadno donošenje nove Odluke o ustrojstvu Gradske uprave Grada Splita ("Službeni glasnik Grada Splita", broj: 39/22. od 12. kolovoza 2022. ne može biti od utjecaja na već provedeni inspekcijski nadzor, a s tim u vezi niti na utvrđenja upravne inspekcije u provedenom inspekcijskom nadzoru i Zapisnikom naređenih mjera. Isto se odnosi i na žalbu zainteresirane strane A. P.. Što se tiče zainteresirane stranke, službenice M. P., koju je gradonačelnik Grada S. ovlastio da obavlja poslove radnog mjesta pročelnice ureda Grada koja u svojoj žalbi navodi da je izvršenje mjere izrečene Zapisnikom nisu provedive budući da u istom nije naveden datum donošenja Odluke o ustrojstvu Gradske uprave Grada Splita, niti broj Službenog glasnika Grada Splita u kojem je ista donesena te nije poznato temeljem koje odluke je Zapisnik donesen i izrečene su mjere, tuženik ističe da je u Zapisniku izričito navedeno da se radi o Odluci o ustrojstvu Gradske uprave Grada S. koju je donijelo Gradsko vijeće Grada S. na 5. sjednici održanoj dana 6. prosinca 2017. godine, a ista je objavljena u Službenom glasniku Grada Splita dana 21. prosinca 2017. Predlaže da se žalbe odbiju.
5. Žalbe nisu osnovane.
6. Prema ocjeni ovoga Suda nije osnovan žalbeni razlog povrede pravila sudskog postupka, jer je prvostupanjski upravni sud suprotno tvrdnji svih žalitelja pravilno primijenio odredbe Zakona o upravnim sporovima ("Narodne novine", broj: 20/10., 143/12., 152/14., 94/16., 29/17. i 110/21. – dalje: ZUS). U obrazloženju svoje presude sud je dao jasne i dostatne razloge o odlučnim činjenicama u skladu sa pravilima propisanim odredbom članka 60. stavak 4. ZUS-a.
7. Isto tako, nije osnovan žalbeni razlog pogrešno i nepotpuno utvrđenog činjeničnog stanja jer je prvostupanjski sud raspravio sve tvrdnje na temelju kojih stranke temelje svoje zahtjeve i prigovore te na osnovi svih izvedenih dokaza i njihovom ocjenom utvrdio činjenice odlučne za prosudbu osnovanosti tužbenog zahtjeva. Niti tužitelj niti zainteresirane osobe nisu svojim navodima dovele u sumnju odlučne činjenice kako ih je utvrdio prvostupanjski sud, pa zbog toga i ovaj Sud prihvaća takvo utvrđeno činjenično stanje. Na tako utvrđeno činjenično stanje prvostupanjski sud je pravilno primijenio materijalno pravo uz razložno obrazloženje s kojim je ovaj Sud u cijelosti suglasan.
8. Među strankama nije sporno da je zainteresirana osoba A. P. nakon provedenog javnog natječaja na temelju pravomoćnog rješenja od 29. rujna 2009. imenovana za pročelnicu Službe za unutarnju reviziju, a zainteresirana osoba M. P. nakon provedenog natječaja pravomoćnim rješenjem od 13. travnja 2015. za pročelnicu ureda Grada.
9. Isto tako nije sporno da je Gradsko vijeće Grada Sp. 6. prosinca 2017. donijelo Odluku o ustrojstvu Gradske uprave Grada Splita ("Službeni glasnik Grada Splita", broj: 55/17. – u daljnjem tekstu: Odluka/17) na temelju koje se zainteresirana osoba A. P. rješenjem o ovlaštenju za obavljanje poslova radnog mjesta pročelnice Službe za unutarnju reviziju ovlašćuje za obavljanje poslova do donošenja Pravilnika o unutarnjem ustrojstvu i načinu rada upravnih tijela, a zainteresirana osoba M. P. rješenjem o ovlaštenju za obavljanje poslova radnog mjesta pročelnice ureda Grada ovlašćuje za obavljanje poslova do donošenja Pravilnika o unutarnjem ustrojstvu i načinu rada upravnih tijela. 27. veljače 2018. donesen je Pravilnik o unutarnjem redu i načinu rada upravnih tijela Grada Splita ("Službeni glasnik Grada Splita", broj: 5/18.
– u daljnjem tekstu: Pravilnik/18) nakon čega se zainteresirana osoba A. P. raspoređuje na radno mjesto pročelnice Službe za unutarnju reviziju, a zainteresirana osoba M. P. na radno mjesto pročelnice ureda Grada S.. U postupku je ostalo sporno je li takav raspored sukladan Zakonu. Tužitelj i zainteresirane osobe smatraju da su na ta mjesta zakonito imenovane na temelju ranije provedenih javnih natječaja (2009. godine) te smatraju kako nisu nastupili zakonski uvjeti za razrješenje i da nema zapreke da se iste rasporede na radno mjesto za koje ispunjavaju uvjete. Međutim, takav raspored nije usklađen s odredbama Odluke o ustrojstvu Gradske uprave Grada Splita ("Službeni glasnik Grada Splita", broj: 55/17. – u daljnjem tekstu: Odluka/17). Ostalo je sporno tumačenje odredbe članka 26. Odluke/17 prema kojoj će nakon stupanja na snagu ove Odluke gradonačelnik donijeti Pravilnik o unutarnjem ustrojstvu i načinu rada upravnih tijela te raspisati natječaj za imenovanje pročelnika upravnih tijela i odredbe članka 27. Odluke/17 prema kojoj do imenovanja pročelnika upravnih tijela temeljem provedenog natječaja gradonačelnik ovlašćuje službenike koji će obnašati dužnost pročelnika upravnih tijela osnovanih ovom Odlukom. Prema ocjeni i ovoga Suda, radnopravni status pročelnika kao i uvjeti njihovog imenovanja i razrješenja posebno su uređeni i postoje bitne razlike u odnosu na ostale službenike i namještenike. Prema odredbi članka 53.a ZOLPRS-a upravnim tijelima upravljaju pročelnici koje na temelju javnog natječaja imenuje općinski načelnik, gradonačelnik, odnosno župan. Odredbom članka 5. stavak 3. ZSN-a o imenovanju i razrješenju pročelnika upravnog tijela te o drugim pravima i obvezama pročelnika odlučuje rješenjem općinski načelnik, gradonačelnik odnosno župan. Nesporno je kako je imenovanje za radno mjesto pročelnika vezano za provođenje javnog natječaja i nema mogućnosti da se pročelnici na radno mjesto rasporede. Obveza raspisivanja takvog natječaja propisana je i odredbom članka 26. Odluke/17, a odredba članka 27. Odluke propisuje da će se do imenovanja pročelnika upravnih tijela temeljem provedenog natječaja ovlastiti službenik koji će obnašati dužnost pročelnika upravnih tijela osnovanih ovom Odlukom. Niti jednom odredbom Odluke nije predviđena mogućnost da se imenovanje pročelnika veže za ranije provedeni javni natječaj, niti je takva mogućnost predviđena zakonom. U konkretnom slučaju se ne radi o razrješenju pročelnika i tužitelj i zainteresirane osobe se pogrešno pozivaju na odredbe koje uređuju razrješenje pročelnika već o imenovanju pročelnika uslijed ustrojstvenih promjena. Isto tako, prema ocjeni ovoga Suda pravilno je prvostupanjski sud naveo da je za ocjenu zakonitosti naložene mjere mjerodavno činjenično stanje stvari i zakonski te podzakonski propisi i opći akti koji su tada bili na snazi, pa je bez uspjeha pozivanje na kasnije izmjene Odluke.
10. Kako je utvrđeno da ne postoje razlozi zbog kojih tužitelj i zainteresirane osobe pobijaju prvostupanjsku presudu, kao ni razlozi na koje Visoki upravni sud pazi po službenoj dužnosti, na temelju članka 74. stavak 1. ZUS-a žalbe su odbijene kao neosnovane i potvrđena prvostupanjska presuda. Odluka o troškovima postupka temelji se na odredbi članka 79. stavka 4. ZUS-a.
U Zagrebu, 23. svibnja 2024.
Predsjednica vijeća:
Lidija Rostaš, v.r.
