REPUBLIKA HRVATSKA

VRHOVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

Z A G R E B

Broj: Rev-647/2024-2

U  I M E  R E P U B L I K E  H R V A T S K E

P R E S U D A

Vrhovni sud Republike Hrvatske u vijeću sastavljenom od sudaca Slavka Pavkovića predsjednika vijeća, dr. sc. Jadranka Juga člana vijeća i suca izvjestitelja, Damira Kontreca člana vijeća, Branka Medančića člana vijeća i Josipa Turkalja člana vijeća, u pravnoj stvari tužitelja T. Č. iz O., OIB: …, zastupanog po punomoćniku J. J., odvjetniku u Z., protiv tuženice Republike Hrvatske, Ministarstvo unutarnjih poslova, OIB: …, radi isplate, odlučujući o reviziji tuženice protiv presude Županijskog suda u Puli-Pola broj Gž R-60/2023-2 od 4. travnja 2023., kojom je djelomično potvrđena, a djelomično ukinuta presuda Općinskog suda u Rijeci broj Pr- 79/2022-16 od 13. siječnja 2023., u sjednici održanoj 8. svibnja 2024.,

p r e s u d i o  j e:

Prihvaća se revizija tuženice i preinačuje presuda Županijskog suda u Puli- Pola broj Gž R-60/2023-2 od 4. travnja 2023. te sudi:

I. Odbija se žalba tužitelja i potvrđuje presuda Općinskog suda u Rijeci broj Pr- 79/2022-16 od 13. siječnja 2023. u dijelu kojim je odbijen tužbeni zahtjev tužitelja za iznos od 883,93 eura/6.660,00 kn sa zateznim kamatama.

II. O troškovima revizijskog postupka odlučit će se zajedno s odlukom o preostalom dijelu tužbenog zahtjeva.

Obrazloženje

1. Drugostupanjskom presudom preinačena je prvostupanjska presuda u dijelu kojim je odbijen tužbeni zahtjev tužitelja za iznos od 883,93 eura/6.660,00 kn sa zateznim kamatama, dok je rješenjem u preostalom dijelu prvostupanjska odluka ukinuta i predmet vraćen na ponovno suđenje.

2. Rješenjem ovog suda broj Revd-3994/2023-2 od 13. prosinca 2023., dopuštena je tuženici revizija protiv drugostupanjske odluke, uz obrazloženje da je pobijana presuda zasnovana na pravnom shvaćanju koje nije podudarno sa pravnim shvaćanjem revizijskog suda (Rev 1206/2022-2 od 17. siječnja 2023.), u odnosu na pitanje:

„Obavljaju li policijski službenici Republike Hrvatske, koji poslove granične policije obavljaju na graničnim prijelazima koji se nalaze na području Republike Slovenije, ustrojenim prema Uredbi o graničnim prijelazima Republike Hrvatske, odnosno Uredbi o područjima, sjedištima, vrstama i kategorijama policijskih uprava i policijskih postaja ("Narodne novine", broj 117/11, 50/14, 32/15, 11/17, 66/18 i 24/19) a koje obavljaju u zonama u skladu sa Sporazumom o jednostavnijem obavljanju granične kontrole u cestovnom i željezničkom prometu, poslove radnog mjesta na koje su raspoređeni, ili se njihov rad ima smatrati radom izvan stalnog mjesta rada za koji se ostvaruje pravo na dodatak na terenu u smislu čl. 56. Kolektivnog ugovora za državne službenike i namještenike ("Narodne novine", broj 104/13, 150/13, 71/16 i 123/16 - dalje: KU/13) odnosno, čl. 50. Kolektivnog ugovora za državne službenike i namještenike ("Narodne novine", broj 112/17, 12/18, 2/19 i 119/19 - dalje: KU/17)?“

3. Postupajući po navedenom dopuštenju tuženica je podnijela reviziju sukladno odredbi čl. 382. Zakona o parničnom postupku ("Narodne novine", broj 53/91, 91/92, 112/99, 88/01, 117/03, 88/05, 84/08, 123/08, 57/11, 25/13, 89/14 70/19, 80/22 i 114/22 - dalje: ZPP) zbog pitanja u odnosu na koje je revizija dopuštena. Predlaže preinačiti drugostupanjsku odluku, uz naknadu troškova sastava revizije.

4. Na reviziju nije odgovoreno.

5. Revizija je osnovana.

6. Predmet spora u ovom stadiju postupka je zahtjev tužitelja, kao policijskog službenika za zaštitu granice Policijske uprave Primorsko-goranske, Postaje granične policije R., upućenog na rad na međunarodni granični prijelaz P.-S. (Republika Slovenija), za isplatu novčanih iznosa po osnovi terenskog dodatka u razdoblju od 1. prosinca 2016. do 31. listopada 2017.

7. Iz obrazloženja pobijane drugostupanjske odluke u bitnom proizlazi:

- da je tužitelj u utuženom razdoblju bio upućivan na rad na međunarodni granični prijelaz P.-S. na državnom teritoriju Republike Slovenije,

- da je na temelju Zakona o potvrđivanju Sporazuma između Vlade Republike Hrvatske i Republike Slovenije o jednostavnijem obavljanju granične kontrole u cestovnom i željezničkom prometu ("Narodne novine", broj 2/04), ustanovljena iznimka od pravila da se kontrolne stanice granične kontrole nalaze na području matičnih država, pa se službene radnje na tim prijelazima, poduzete na području Republike Slovenije, smatraju kao da su poduzete u Republici Hrvatskoj,

- da prema Kolektivnom ugovoru ("Narodne novine", broj 104/13) službenik ima pravo na terenski dodatak u visini od 150,00 kn koji je vrijedio do 31. listopada 2017., a od 1. studenoga 2017. po Kolektivnom ugovoru ("Narodne novine", broj 112/17 i 12/18), u visini od 170,00 kn ako je na terenu proveo najmanje osam sati, u koje vrijeme se ubraja i vrijeme putovanja, pri čemu se terenski dodatak i dnevnica isključuju,

- da tuženica tužitelju za utuženo razdoblje u kojemu je obavljao poslove granične kontrole na navedenom graničnom prijelazu nije isplatila terenski dodatak u utuženim iznosima, koji u visini nisu sporni.

8. Na temelju navedenog, nižestupanjski sud je prihvatio tužbeni zahtjev pozivom na odredbu čl. 56. Kolektivnog ugovora za državne službenike i namještenike ("Narodne novine", broj 104/13 - dalje: KU/13) kojom je određeno da službenik odnosno namještenik za vrijeme rada izvan stalnog mjesta rada u kojemu je zaposlen i izvan mjesta njegovog stalnog boravka, ima pravo na dodatak za rad na terenu, ako je na terenu proveo najmanje osam sati bez obzira na to koliko je dana radio, te pozivom na tumačenja Zajedničke komisije za tumačenje odredaba i praćenje primjene kolektivnih ugovora broj 7/55 od 20. svibnja 2014. i broj 22/56 od 11. studenoga 2016. Sud je pritom ocijenio da je tužitelj svoj rad obavljao na području državnog teritorija Republike Slovenije, izvan stalnog mjesta rada.

9. Prema pravnom shvaćanju nižestupanjskog suda, pod pojmom stalnog mjesta rada podrazumijeva se mjesto, odnosno područje u kojem službenik obavlja poslove radnog mjesta na koje je raspoređen, s obzirom na opis poslova radnog mjesta iz Pravilnika o unutarnjem redu i nadležnosti ustrojstvene jedinice u koju je raspoređen, utvrđen u aktu o unutarnjem ustrojstvu državnog tijela (čl. 56. st. 2. KU/13). Stoga je sud ocijenio da se rad tužitelja na području druge države, odnosno na državnom teritoriju Republike Slovenije ima smatrati radom na terenu (terenskim radom) zato što lokacija mjesta rada u Republici Sloveniji ne može predstavljati radno mjesto ni područje rada tužitelja prema međudržavnom sporazumu budući da pravo na terenski dodatak policijskih službenika MUP RH nije predmet međudržavnog ugovora zaključenog između Vlade RH i Vlade Republike Slovenije, već se u konkretnom slučaju radi o pravima koja su regulirana pozitivnim pravnim propisima Republika Hrvatske, i kolektivnim ugovorima.

10. Sud izražava shvaćanje da kolektivnim ugovorom stranke uređuju prava i obveze iz radnih odnosa ili u vezi s radnim odnosima te da se njegova pravna pravila primjenjuju neposredno i obvezno na sve osobe na koje se taj kolektivni ugovor primjenjuje, i to onako kako ona glase. S obzirom na Tumačenja Zajedničke komisije za tumačenje odredaba i praćenje primjene kolektivnih ugovora u vezi primjene odredbe čl. 56. KU/13 broj 7/55 od 20. svibnja 2014. i broj 22/56 od 11. studenog 2016., koja su vrijedila u utuženom razdoblju, a prema kojima službenik koji je na temelju posebnog rasporeda upućen obavljati poslove radnog mjesta na području graničnog prijelaza P.-S. u Republici Sloveniji ima pravo na terenski dodatak u visini od 150,00 kn (KU/13), ako je na terenu proveo najmanje osam sati, u koje se vrijeme ubraja i vrijeme putovanja, sudi ocjenjuju da sama udaljenost radne stanice u drugoj državi nije odlučna, slijedom čega prihvaća u tom dijelu tužbeni zahtjev.

11. Osnovano revidentica kroz dopušteno pitanje osporava pravilnost primjene materijalnog prava.

12. Odlučujući o osnovanosti tužbenog zahtjeva pravilno je sud pošao od pojma stalnog mjesta rada, jer se terenski dodatak i priznaje u ovisnosti o tome je li konkretni rad službenika izvršen u stalnom mjestu rada ili izvan tog mjesta. Međutim, sud je pogriješio u primjeni materijalnog prava kod tumačenja pojma stalnog mjesta rada tužitelja zato što je taj pojam u slučaju tužitelja tumačio proizvoljno, bez obzira na propise kojima je uređeno mjesto rada tužitelja kao policijskog službenika za zaštitu granice konkretne policijske postaje.

13. Pri tumačenju pojma mjesta rada policijskih službenika za zaštitu granice valja najprije imati na umu da je odredbom čl. 25. st. 3. Zakona o nadzoru državne granice ("Narodne novine", broj 83/13, 27/16, 114/22 i 151/22 - dalje: ZNDG), propisano da se granična kontrola ili dio granične kontrole može, sukladno međunarodnim instrumentima, obavljati i na području druge države, dok u skladu s odredbom čl. 37. st. 2. istog Zakona, policijski službenici Republike Hrvatske smiju, sukladno međunarodnom ugovoru ili odredbama važećih propisa, u drugim državama obavljati određene radnje i poslove iz područja nadzora državne granice i druge poslove međunarodne suradnje, pod uvjetima određenim međunarodnim ugovorom.

14. Međunarodna suradnja između Republike Hrvatske i Republike Slovenije u vezi s obavljanjem granične kontrole uređena je Sporazumom o jednostavnijem obavljanju granične kontrole u cestovnom i željezničkom prometu potpisanim u K. 14. travnja 2003. i potvrđenim Zakonom o potvrđivanju Sporazuma između Vlade Republike Hrvatske i Vlade Republike Slovenije o jednostavnijem obavljanju granične kontrole u cestovnom i željezničkom prometu ("Narodne novine - Međunarodni ugovori", broj 2/2004 - dalje: Sporazum).

15. Tim je Sporazumom u čl. 2. st. 1. ugovoreno da će ugovorne stranke unutar njegova okvira pojednostaviti i ubrzati obavljanje granične kontrole u cestovnom i željezničkom prometu, dok je u st. 2. istog čl. propisano da će u tu svrhu u domaćoj državi biti određena službena mjesta na kojima se unutar zone obavlja granična kontrola susjedne države. U st. 3. čl. 2. Sporazuma određeno je da službene osobe susjedne države imaju pravo u skladu s ovim Sporazumom obavljati graničnu kontrolu u domaćoj državi u zoni, koja se određuje sukladno ovom Sporazumu.

16. Pritom Sporazum daje i značenje nekim od naprijed spomenutih izraza, pa tako prema čl. 1. toč. 2. izraz „domaća država“ označava ugovornu stranku na čijem državnom području nadležna tijela susjedne države obavljaju graničnu kontrolu, izraz „susjedna država“ označava ugovornu stranku čija nadležna tijela obavljaju graničnu kontrolu na državnom području domaće države (toč. 3. čl. 1. Sporazuma), dok izraz „zona“ označava područje domaće države u kojem službene osobe susjedne države imaju pravo obavljati graničnu kontrolu (toč. 6. čl. 1. Sporazuma). Izraz „službena osoba“ označava službenika tijela državne uprave nadležnih za obavljanje granične kontrole i službenika ovlaštenog za službeni nadzor (toč. 7. čl. 1. Sporazuma).

17. Prema odredbi čl. 3. st. 1. Sporazuma, zona u cestovnom prometu može obuhvaćati: a) službene prostorije određene za obavljanje granične kontrole susjedne države, b) cestovne dionice, c) druge objekte i d) cestu između državne granice i službenog mjesta za obavljanje granične kontrole. U skladu s odredbom čl. 4. st. 1. Sporazuma, u zoni za obavljanje granične kontrole susjedne državne vrijede svi propisi susjedne države za prijelaz osoba preko granice te za uvoz, izvoz i provoz stvari. Službene osobe susjedne države provode ove propise u jednakom opsegu i s jednakim posljedicama kao na vlastitom državnom području, dok prema st. 2. istog čl. službene radnje koje u zoni obave službene osobe susjedne države smatraju se kao da su bile obavljene u općini susjedne države na čijem se državnom području nalazi granični prijelaz.

18. Na temelju čl. 2. st. 4. naprijed spomenutog Sporazuma te čl. 17. Uredbe (EZ), broj 562/2006 Europskog parlamenta i Vijeća od 15. ožujka 2006., kao i poštujući dobru praksu obavljanja granične kontrole na graničnim prijelazima za pogranični promet, vlade dviju država su 12. lipnja 2013. postigle i Dogovor o uvođenju zajedničkih službenih mjesta za obavljanje granične kontrole te su, među ostalim mjestima, utvrdile su takva mjesta i granični prijelazi na kojima je radio tužitelj, za obavljanje hrvatske granične kontrole na slovenskom državnom području (st. 1. toč. 1. Dogovora).

19. Prema odredbi čl. 58. Uredbe o područjima, sjedištima, vrstama i kategorijama policijskih uprava i policijskih postaja ("Narodne novine", broj 117/11, 50/14 i 32/15) koja je bila na snazi u utuženom razdoblju, u nadležnosti Postaje granične policije R. je specijalizirana - granična policijska postaja II. kategorije sa sjedištem na Međunarodnom graničnom prijelazu R., nadležna za nadzor državne granice, odnosno kontrolu prelaska državne granice na pripadajućim graničnim prijelazima i zaštitu dijela državne granice s Republikom Slovenijom u dužini od 51 km.

20. Iz navedenoga proizlazi da policijska postaja nadležna za nadzor državne granice, odnosno kontrolu prelaska državne granice u osnovi predstavlja zemljopisno područje nadležnosti utvrđeno posebnim propisima na kojem policijski službenici za zaštitu granice obavljaju poslove koji čine opis poslova tog radnog mjesta. U konkretnom je slučaju tužitelj upravo radio na zemljopisnom području u nadležnosti PGP R.

21. Tužitelj je tužbu utemeljio na tvrdnji da mu sporni terenski dodatak pripada zbog činjenice što njegovo mjesto rada obuhvaća i područje Republike Slovenije koje se nalazi izvan mjesta sjedišta PGP R. smatrajući da ta činjenica znači da je on upućen na rad izvan stalnog mjesta rada.

22. Imajući na umu naprijed navedeni pravni okvir, revizijski sud ocjenjuje pogrešnim zaključak nižestupanjskog suda da je tužitelj u obavljanju službe na radnom mjestu policijskog službenika za zaštitu granice u PGP R., koja je ujedno nadležna i za nadzor državne granice, odnosno kontrolu prelaska državne granice s Republikom Slovenijom u zoni navedenog graničnog prijelaza, radio izvan stalnog radnog mjesta. To stoga što njegovo stalno radno mjesto uključuje i područje Republike Slovenije u kojem je on ovlašten obavljati svoje redovne poslove vezane uz graničnu kontrolu i što se njegove službene radnje obavljene u zoni Republike Slovenije kao susjedne države smatraju kao da su obavljene u Republici Hrvatskoj, a u skladu s naprijed navedenim sadržajem međudržavnog Sporazuma. U tom je smislu ta zona kao područje Republike Slovenije u kojem tužitelj ima pravo obavljati graničnu kontrolu odnosno redovne poslove svog radnog mjesta, u skladu s međudržavnim Sporazumom, sastavni dio njegovog radnog mjesta zbog čega njegov rad u toj zoni nema obilježje rada izvan stalnog mjesta rada.

23. U tom smislu pogrešno sud zaključuje da je tužitelj u konkretnom slučaju bio upućen na rad u Republiku Sloveniju budući da radno mjesto tužitelja kao policijskog službenika za zaštitu granice obuhvaća i područje Republike Hrvatske i područje Republike Slovenije. Upućivanje policijskih službenika na rad u inozemstvo je sasvim drugi pravni institut. Naime, prema odredbi čl. 7. točke 9. Zakona o policiji ("Narodne novine", broj 34/11, 130/12, 89/14, 151/14, 33/15, 121/16 i 66/19 - dalje: ZP), Ministarstvo unutarnjih poslova, radi stvaranja uvjeta rada policije organizira, među ostalim, i upućivanje policijskih službenika na rad u inozemstvo. Tako se, u skladu s odredbom čl. 77. st. 2. ZP, policijski službenik upućuje na rad u inozemstvo na temelju utvrđenih pravila o međunarodnoj policijskoj suradnji te posebnih pravila.

24. Kada pravila o međunarodnoj suradnji u vezi s obavljanjem granične kontrole u cestovnom i željezničkom prometu, kao što su ZNDG i spomenuti međudržavni Sporazum, propisuju da je mjesto rada policijskog službenika za nadzor granice i područje domaće države u kojem službene osobe susjedne države imaju pravo obavljati graničnu kontrolu, a da se službene radnje koje u toj zoni obave službene osobe susjedne države smatraju kao da su obavljene u općini susjedne države na čijem se državnom području nalazi granični prijelaz, tada se ne radi o upućivanju radnika na rad u inozemstvo, već se radi o tome da redovno i stalno mjesto rada tih policijskih službenika obuhvaća i zemljopisni prostor domaće države i zemljopisni prostor susjedne strane države. Tako tužitelj zbog činjenice da stalno mjesto njegovog rada obuhvaća i područje druge države nije upućen na rad u inozemstvo u skladu s propisima koji reguliraju upućivanje policijskih službenika na rad u inozemstvo, već je raspoređen na radno mjesto koje, u skladu s posebnim propisima, uključuje i rad na području druge, susjedne države.

25. Ovakvo je pravno shvaćanje izraženo u presudi ovog suda broj Revr 391/2009-2 od 3. lipnja 2009., iako ne u istim već srodnim činjeničnim okolnostima, ali primjenjivim i u konkretnom slučaju. Prema tom pravnom shvaćanju, terenski dodatak služi za povećane troškove službenika koji se sastoje u izdacima za hranu i smještaj za vrijeme boravka na terenu, pri čemu se rad policajca koji je premješten na rad u drugo mjesto rada unutar iste policijske uprave ne može smatrati radom na terenu. Primjenjivo na konkretni slučaj, rad policijskog službenika unutar jedne policijske postaje u kojoj su pojedine točke u kojima se taj rad obavlja međusobno udaljene, ali čine cjelinu sastava te policijske postaje, ne može se smatrati radom na terenu niti je obuhvaćeno odredbom čl. 56. KU/13, kao ni čl. 50. KU/17 zato što policijski službenik u takvim okolnostima radi unutar svog stalnog mjesta rada.

26. Sud je prihvatio tužbeni zahtjev i na temelju ocjene da se konkretnom slučaju ima primijeniti Tumačenje Zajedničke komisije broj 7/55 u vezi s primjenom čl. 55. i 56. KU/16 prema kojem službenik koji je temeljem posebnog rasporeda upućen obavljati poslove radnog mjesta na području graničnog prijelaza, u tom slučaju u D. na državnom teritoriju Republike Slovenije, ima pravo na terenski dodatak u visini od 150,00 kuna ako je na terenu proveo najmanje osam sati, u koje vrijeme se ubraja i vrijeme putovanja pri čemu se terenski dodatak i dnevnice isključuju.

27. Osnovana je tvrdnja tuženice da je nižestupanjski sud pogrešno primijenio materijalno pravo kada je o osnovanosti zahtjeva odlučio i na temelju navedenog Tumačenja. Naime, ovo je Tumačenje dano u drugačijim činjeničnim okolnostima, i to u okolnostima upućivanja djelatnika PU Zagrebačke i posebnog rasporeda rada policijskog službenika na područje Graničnog prijelaza D. uz službeno ovlaštenje za rad na GP D. izdano na temelju čl. 9. Sporazuma pri čemu u Postaji granične policije Z. nema ustrojenog graničnog prijelaza D. na području Republike Slovenije i granični prijelaz D. ne ulazi u područje nadležnosti MUP RH sukladno Uredbi o unutarnjem ustrojstvu MUP.

28. U okolnostima konkretnog slučaja, tužitelj je redovno i stalno, a ne po posebnom rasporedu, raspoređen na rad na radno mjesto policijskog službenika za zaštitu granice u PGP R. Taj se rad obavlja u skladu s odredbom čl. 4. Sporazuma, a ne na temelju odredbe čl. 9. Sporazuma kao u slučaju na koji se odnosi spomenuto Tumačenje. Osim toga, sadržaj pitanja koje je postavljeno Zajedničkoj komisiji upućuje da u Postaji granične policije Z. nema ustrojenog graničnog prijelaza D. na teritoriju Republike Slovenije, što je u skladu s odredbama čl. 25. i 27. Uredbe o područjima, sjedištima, vrstama i kategorijama policijskih uprava i policijskih postaja ("Narodne novine", broj 117/11, 50/14 i 32/15). U takvim se okolnostima Tumačenje broj 7/55 ne može primijeniti u konkretnom slučaju (tako ovaj sud u odluci Rev 294/2023-2 od 22. studenog 2023.). Na naprijed iznijeti način odgovoreno je na postavljeno pravno pitanje.

29. Stoga je reviziju tuženice valjalo prihvatiti i preinačiti pobijanu presudu odbijanjem tužbenog zahtjeva te na temelju odredbe čl. 395. st. 1. ZPP presuditi kao u izreci.

30. Obzirom da je drugostupanjskom odlukom djelomično ukinuta prvostupanjska presuda, to će se o troškovima revizijskog postupka odlučiti u konačnoj odluci.

Zagreb, 8. svibnja 2024.

Predsjednik vijeća:

Slavko Pavković, v.r.