Poslovni broj: Usž-3074/2022-3

REPUBLIKA HRVATSKA

VISOKI UPRAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

Z A G R E B

Frankopanska 16

U  I M E  R E P U B L I K E  H R V A T S K E

P R E S U D A

Visoki upravni sud Republike Hrvatske u vijeću sastavljenom od sutkinja toga suda, Marine Kosović Marković predsjednice vijeća, Jelene Rajić i Eveline Čolović Tomić, članica vijeća, te više sudske savjetnice Ivane Mamić Vuković, zapisničarke, u upravnom sporu tužitelja S. u R., R., kojeg zastupa opunomoćenik E. B. odvjetnik u Odvjetničkom društvu K. i partneri j.t.d., R., protiv tuženika Ministarstva regionalnoga razvoja i fondova Europske unije, Z., radi postupanja javnopravnog tijela, odlučujući o žalbi tuženika protiv presude Upravnog suda u Rijeci, poslovni broj: UsI-790/21-21 od 13. svibnja 2022., na sjednici vijeća održanoj 27. ožujka 2024.

p r e s u d i o  j e

I. Odbija se žalba tuženika i potvrđuje presuda Upravnog suda u Rijeci, poslovni broj: UsI-790/21-21 od 13. svibnja 2022.

II. Odbija se zahtjev tuženika za naknadu troška upravnog spora.

Obrazloženje

1. Osporenom presudom prvostupanjskog suda poništava se točka I. izreke rješenja Ministarstva regionalnoga razvoja i fondova Europske unije, KLASA: UP/I- 910-04/18-02/440, URBROJ: 538-05-2-2-2/313-19-6 od 13. kolovoza 2019. (točka I. izreke) te se prihvaća prigovor tužitelja izjavljen na postupanje Središnje agencije za financiranje i ugovaranje programa i projekata Europske Unije povodom Obavijesti o utvrđenim nepravilnostima, KLASA: 910-01/14-01/85, URBROJ: 358-09-18-979 od 13. studenog 2019., u dijelu kojim se osporava nepravilnost utvrđena u odnosu na neadekvatno propisivanje iznosa jamstva (točka II. izreke). Istom presudom se nalaže tuženiku da tužitelju nadoknadi troškove ovog upravnog spora u iznosu 13.281,25 kn u roku od 60 dana od dostave pravomoćne presude, dok se odbija zahtjev tužitelja za naknadu troškova ovog upravnog spora iznad dosuđenog iznosa od 13.281,25 kn kao i zahtjev tuženika u cijelosti (točke IV. I V. izreke).

2. Rješenjem tuženika odbijen je prigovor tužitelja izjavljen na postupanje Središnje agencije za financiranje i ugovaranje programa i projekata Europske Unije (dalje SAFU) povodom Obavijesti o utvrđenim nepravilnostima, KLASA: 910-01/14- 01/85, URBROJ: 358-09-18-979 od 13. studenog 2019. (dalje Obavijest), u dijelu kojim se osporava nepravilnost utvrđena u odnosu na neadekvatno propisivanje iznosa jamstva.

3. Tuženik u žalbi osporava donošenje prvostupanjske presude zbog pogrešno i nepotpuno utvrđenog činjeničnog stanja i pogrešne primjene materijalnog prava. U žalbi upućuje na članak 2. točkom 36. Uredbe (EU) br. 1303/2013 Europskog Parlamenta i Vijeća od 17. prosinca 2013. o utvrđivanju zajedničkih odredbi o Europskom fondu za regionalni razvoj, Europskom socijalnom fondu, Kohezijskom fondu, Europskom poljoprivrednom fondu za ruralni razvoj i Europskom fondu za pomorstvo i ribarstvo i o utvrđivanju općih odredbi o Europskom fondu za regionalni razvoj, Europskom socijalnom fondu, Kohezijskom fondu i Europskom fondu za pomorstvo i ribarstvo te o stavljanju izvan snage Uredbe Vijeća (EZ) br. 1083/2006 (dalje Uredba br. 1313/2013) i u njemu definiranu "nepravilnost" kao svako kršenje prava Europske unije (dalje EU) ili nacionalnog prava u vezi s njegovom primjenom koje proizlazi iz djelovanja ili propusta gospodarskog subjekta uključenog u provedbu ESI fondova koje šteti ili bi moglo naštetiti proračunu EU, tako da optereti proračun EU neopravdanim izdatkom. Također upućuje i na članak 74. stavak 3. Uredbe (EU) 1303/2013 prema kojem države članice osiguravaju postojanje učinkovitih mehanizama za provjeru pritužbi na europske strukturne i investicijske fondove. Stoga ističe da se predmetna nepravilnost ne reflektira na direktni utjecaj na proračun EU, već u činjenici da je tužitelj nezakonito propisao visinu jamstava u dokumentaciji za nadmetanje čime je prekršio odredbe Zakona o javnoj nabavi ("Narodne novine", 120/16. dalje ZJN), a podredno Ugovora o dodjeli bespovratnih sredstava što je moglo imati utjecaj na proračun Fonda EU. Upućuje na presude Europskog suda Unije poslovni broj C-406/14 od 14. srpnja 2016. i C-408/16. od 6. prosinca 2017. prema kojima se ne mora dokazivati postojanje točno određene financijske posljedice nepravilnosti, odnosno dovoljno je da se ne može isključiti mogućnost da ta povreda utječe na proračun Fonda EU. Napominje da je utvrđena nepravilnost opisana u točki 16. (nedostatak transparentnosti i/ili jednakog postupanja tijekom ocjene) sukladno Smjernicama za utvrđivanje financijskih ispravaka koje u slučaju nepoštivanja pravila o javnoj nabavi Komisija primjenjuje na izdatke koje u okviru podijeljenog upravljanja financira EU (dalje Smjernice), a za koju je predviđena ista stopa ispravka od 25%, koja se može smanjiti na 10% i 5%, kao i za vrstu nepravilnosti u točki 9. (nezakoniti i/ili diskriminirajući uvjeti sposobnosti i/ili kriteriji za odabir ponude utvrđeni u pozivu na nadmetanje ili dokumentaciji za nadmetanje), koja je mjerodavna za konkretan slučaj pa je SAFU pravilno odredio primjenu najniže stope ispravka od 5% uzevši u obzir olakotne okolnosti. Ističe da je tužitelj prije sklapanja Ugovora o dodjeli bespovratnih sredstava bio upoznat sa sadržajem Smjernica te propisanim stopama financijskih korekcija. Osporava tvrdnju prvostupanjskog suda da u konkretnom slučaju nije počinjena nepravilnost koja bi imala za posljedicu određivanje financijske korekcije. Iznosi da su sve činjenice na kojima prvostupanjski sud temelji svoj zaključak uzete u obzir kao olakotne okolnosti s obzirom na koje je procijenjeno da je odvraćajući učinak bio nizak radi čega je određena minimalna stopa financijskog ispravka od 5% vrijednosti predmetnog ugovora o nabavi. Objašnjava da ne postoji mogućnost proizvoljnog određivanja stope financijske korekcije te da se kod postupka javne nabave koji je podijeljen na grupe uzimaju u obzir sve nepravilnosti unutar pojedine grupe te se kao jedinstvena stopa uzima ona koja se odnosi na najznačajniju nepravilnost. Ako postoji mogućnost umanjenja stope financijske korekcije, uzima se u obzir postignuta razina tržišnog natjecanja, transparentnosti i jednakog postupanja, odnosno u kojoj je mjeri korisnik poštivao osnovna načela javne nabave iz članka 4. stavka 1. ZJN-a. Sve olakotne okolnosti moraju biti povezane i imati izvorište u navedenim okolnostima. Zaključuje da nepostojanje financijskog ispravka se može razmatrati samo u slučaju da se u postupku utvrdi da nije počinjena neka nepravilnost opisana u Smjernicama ili ako je takva mogućnost predviđena za određenu vrstu nepravilnosti, što ovdje nije slučaj. Naglašava da je kod postupka nabave u projektima financiranim iz EU fondova, načelno nužno strogo formalno pridržavanje propisanih procedura bez mogućnosti njihovog širokog tumačenja. Iznosi da je svrha Smjernica povećati pravnu sigurnost za države članice, odnosno pojasniti okolnosti u kojima povrede primjenjivog prava EU o javnoj nabavi ili nacionalnog prava koje se odnosi na njegovu primjenu, mogu dovesti da Komisija izvrši financijske ispravke. U odnosu na odluku SAFU od 24. prosinca 2021., na koju se poziva prvostupanjski sud, iznosi da se u toj odluci radilo o pregovaračkom postupku bez prethodne objave poziva te je jamstvo za uredno ispunjenje ugovora o javnoj nabavi u slučaju povrede ugovornih obveza moglo biti dostavljeno u obliku bankarske garancije ili solemnizirane bjanko zadužnice, dok se u ovom predmetu radilo o otvorenom postupku javne nabave, a kao jamstvo za uredno ispunjenje ugovora o javnoj nabavi u slučaju povrede ugovornih obveza ponuditelj je morao dostaviti isključivo garanciju banke. Stoga zaključuje da navedena odluka SAFU-a nije mjerodavna za konkretan slučaj. Činjenica da u toj Odluci SAFU-a nije utvrđena povreda postupka javne nabave, ne znači da nezakonito propisivanje visine jamstva u dokumentaciji za javnu nabavu u konkretnom slučaju nije dovelo do povrede načela tržišnog natjecanja i do nepravilnosti sukladno Smjernicama. Naglašava da je država članica u obvezi utvrditi nepravilnost upravo u odnosu na potencijalni učinak koji ponekad nije mjerljiv stvarnim iznosom, već se određuje stopom ispravka u skladu s točkom 1.3. Smjernica. Iznosi da je predmetni postupak započet u trenutku kada je već bio na snazi ZJN bez obzira radi li se o postupku nabave koji je ponovljen zbog ranije poništenog postupka. Bitnom smatra činjenicu je li korisnik adekvatno u skladu s odredbama mjerodavnog prava propisao visinu jamstva, poštivajući pri tome načela javne nabave. Smatra da zakonom nije predviđena mogućnost izjednačavanja greške u pisanju dokumentacije za javnu nabavu s nezakonitim propisivanjem visine jamstva te da je pogrešan zaključak prvostupanjskog suda da je zbog provođenja pregovaračkog postupka nabave, naručitelj morao ustrajati kod prvotno određenog uvjeta jamstva, unatoč tome što je nezakonit. Ističe da u svjetlu osnovnih načela javne nabave, čiji je smisao svesti na minimum prepreke tržišnom natjecanju i povećati broj sposobnih potencijalnih ponuditelja, za odluku o postojanju nepravilnosti, uz nezakonito propisanu visinu jamstva, bitna je činjenica da se u predmetnoj nabavi tražila isključivo bankarska garancija koja je sigurnije sredstvo osiguranja od zadužnice. Stoga predlaže poništiti pobijanu presudu i odbiti tužbeni zahtjev uz naknadu troška upravnog spora od 898,93 kn u roku od 30 dana od dostave rješenje ovog Suda.

4. Tužitelj nije dostavio odgovor na žalbu.

5. Žalba nije osnovana.

6. Prema odredbi članka 66. stavka 1. ZUS-a, protiv presude upravnog suda stranke mogu podnijeti žalbu zbog bitne povrede pravila sudskog postupka, pogrešno ili nepotpuno utvrđenog činjeničnog stanja u sporu i pogrešne primjene materijalnog prava.

7. Ispitujući osporavanu presudu u granicama razloga navedenih u žalbi u smislu članka 73. stavka 1. ZUS-a, ovaj Sud nalazi da se pobijana presuda prvostupanjskog suda, uz obrazloženje kakvo je njome dano, ne može ocijeniti nezakonitom.

8. Prema podacima spisa predmeta tužitelj je u dokumentaciji za javnu nabavu broj 22. "Izvođenje radova na instalaciji fotonaponskih elektrana za vlastite potrebe na krovove Paviljona 1, Paviljona 2 i Paviljona 4 sa studentskim centrom i tehničkim pogonom na Sveučilišnom kampusu" propisao bankovnu garanciju kao isključivo sredstvo osiguranja plaćanja s visinom jamstva za uredno ispunjenje ugovora u iznosu od 10% od ukupno ugovorene cijene s PDV-om. Postupak predmetne javne nabave započeo je tijekom 2017. godine, dakle nakon stupanja na snagu ZJN-a, koji u članku 215. stavku 3. propisuje da maksimalni iznos jamstva ne može biti veći od 10% od vrijednosti ugovora bez PDV-a.

9. U konkretnom slučaju je nesporno da je propisivanje visine jamstva u točki 6.4.2. dokumentacije za javnu nabavu u visini 10% ugovorene cijene s PDV-om protivno članku 215. stavku 3. ZJN. Sporno je radi li se o takvoj povredi pravila o javnoj nabavi radi koje se utvrđuje nepravilnost pod rednim br. 9. Smjernica (nezakoniti i/ili diskriminacijski uvjeti sposobnosti i/ili kriteriji za odabir ponude utvrđeni u pozivu na nadmetanje ili dokumentaciji za nadmetanje) uz određivanje financijskog ispravka od 5%, odnosno jesu li ostvarena sva bitna obilježja nepravilnosti sadržana u članku 2. stavku 1. točki 36. Uredbe br. 1303/2013.

10. Prema članku 2. točki 36. Uredbe br. 1303/2013, nepravilnost se definirana kao svako kršenje prava Unije ili nacionalnog prava u vezi s njegovom primjenom koje proizlazi iz djelovanja ili propusta gospodarskog subjekta uključenog u provedbu ESI fondova koje šteti, ili bi moglo naštetiti proračunu Unije, tako da optereti proračun Unije neopravdanim izdatkom.

11. Sukladno pravnom shvaćanju Suda Europske unije, zauzetom u predmetima C-406/14 i C-408/16 na koje upućuje tuženik, povreda pravila postupka za javnu nabavu predstavlja nepravilnost u smislu citirane odredbe Uredbe br. 1303/2013 (ili čl. 2. tč. t. Uredbe br. 1083/2006), međutim, ne mora se dokazivati postojanje točno određene financijske posljedice nepravilnosti, već da je dovoljno da se ne može isključiti mogućnost da je ta povreda utjecala na proračun predmetnog Fonda.

12. Prvostupanjski sud je u osporenoj presudi utvrdio da u postupanju tužitelja u konkretnom predmetu javne nabave nisu sadržana sva bitna obilježja nepravilnosti radi kojih se može odrediti financijska korekcija obzirom da opisana povreda pravila o javnoj nabavi nije imala ograničavajući učinak na tržišno natjecanje koji bi se mogao dovesti u vezu s potencijalnim ili stvarnim učinkom na proračun EU.

13. Naime, prvostupanjski sud je prilikom donošenja odluke uzeo u obzir da je procijenjena vrijednost predmetne nabave iznosila je 1.500.000,00 kn bez PDV-a odnosno 1.875.000,00 s PDV-om iz čega proizlazi da razlika u maksimalnim iznosima jamstva iznosi 37.500,00 kn, a da je ona i manja ako se uzme u obzir da gospodarski subjekti, u pravilu, u svojim ponudama nude cijene koje su niže od procijenjene vrijednosti nabave. U konkretnom predmetu nabave pristigle ponude od četiri ponuditelja te nije bilo žalbi na dokumentaciju o javnoj nabavi. Također prvostupanjski sud je skrenuo pozornost na Odluku SAFU-a od 24. prosinca 2021. koja je donesena u predmetu u kojem je činjenična situacija dovoljno slična da bi bila usporediva s konkretnim slučajem, a u kojoj SAFU utvrđuje da u postupanju tužitelja nisu kumulativno zadovoljeni svi elementi nepravilnosti iz članka 2. stavka 1. točke 36. Uredbe br. 1303/2013.

14. Kod utvrđivanja uzročno-posljedične veze određivanja visine jamstva u iznosu višem od propisanog ZJN-om na proračun EU, ovaj Sud odlučnim smatra da se određivanjem instrumenta osiguranja plaćanja ostvaruje zaštita prava i interesa naručitelja prilikom izvedbe predmetnog projekta nabave u slučaju da izabrani ponuditelj ne ispunjava svoje ugovorne obveze, a čime se, posredno zapravo štiti i proračun EU fondova iz kojih se taj projekt (su)financira. Imajući na umu navedeno te da su u konkretnom slučaju javne nabave pristigle ponude od četiri ponuditelja te je proveden otvoreni postupak javne nabave u kojem nije bilo žalbi na dokumentaciju o javnoj nabavi iako je određena visina jamstva u iznosu višem od propisanog ZJN-om, pravilno prvostupanjski sud nalazi da nije ostvaren ograničavajući učinak na proračun EU, odnosno takvo postupanje zainteresirane osobe kao naručitelja nije imalo odvraćajući učinak na tržište u odnosu na transparentnost.

15. Neosnovano tuženik smatra da nepravilno određena visina jamstva ostvaruje značajniji učinak kod otvorenog postupka javne nabave u odnosu na pregovarački postupak obzirom da je pregovarački postupak manje transparentan, jer se provodi isključivo između naručitelja i gospodarskih subjekata kojima je poslan poziv na dostavu inicijalne ponude. Ovo iz razloga kojeg navodi i prvostupanjski sud, odnosno da su naručitelji kod provođenja pregovaračkog postupka nabave vezani početnim ugovornim uvjetima iz inicijalnog postupka te ih, sukladno izričitoj zakonskoj normi (čl. 131. st. 1. tč. 1. ZJN), ne smiju bitno mijenjati. U tu kategoriju ulaze i uvjeti koji se tiču jamstva obzirom da jamstvo za izvršenje ugovora predstavlja njegov bitni i samim time nepromjenjiv dio. Stoga nije opravdan razlog da se kod ocjene je li neko postupanje imalo odvraćajući učinak na tržište vezano uz transparentnost, ista povreda pravila kod otvorenog postupka javne nabave drugačije tretira od pregovaračkog postupka.

16. Pravilno prvostupanjski sud upućuje da ZJN, osim kad je riječ o davanju novčanog pologa i ograničenju koje je s njime povezano (čl. 214. st. 3. naručitelj ne može tražiti samo novčani polog kao jamstvo), ne sadrži odredbe kojima bi se podrobnije reguliralo ovo pitanje. Naime, ZJN ne određuje koja su to sredstva jamstva niti kriterije za njihovu (ne)dopuštenost po vrstama nabave već, štoviše, ovlašćuje naručitelja da odabere sredstvo jamstva po svojoj volji. Stoga se ne može otegotnom smatrati okolnost što je tužitelj u predmetnoj nabavi tražio isključivo bankovnu garanciju kao sigurnije sredstvo jamstva.

17. U konkretnom predmetu javne nabave nisu sadržana sva bitna obilježja nepravilnosti imajući na umu i navedenu Odluku SAFU-a od 24. prosinca 2021. na koju upućuje prvostupanjski sud iznoseći razloge radi kojih činjenična situacija dovoljno slična da bi bila usporediva s konkretnim slučajem, a koje razloge u cijelosti prihvaća i ovaj Sud, jer su utemeljeni na pravilnom tumačenju relevantnih odredaba primijenjenog materijalnog prava.

18. Slijedom navedenog, pravilna je ocjena prvostupanjskog suda o nezakonitosti rješenja tuženika s obrazloženjem koje u cijelosti prihvaća i ovaj Sud, jer su utemeljeni na pravilnoj ocjeni dokaza provedenih u postupku te na pravilnom tumačenju materijalno-pravnih odredbi relevantnih za donošenje odluke u ovoj stvari.

19. Budući da tuženik žalbenim navodima nije doveo u sumnju zakonitost osporavane presude, obrazložene u smislu članka 60. stavka 4. ZUS-a, Sud je na temelju članka 74. stavka 1. ZUS-a odlučio kao točki I. izreke ove presude te je u skladu s člankom 79. stavkom 4. ZUS-a odbio njegov zahtjev za naknadu troškova sastava žalbe (točka II. izreke).

U Zagrebu 27. ožujka 2024.

Predsjednica vijeća

Marina Kosović Marković, v.r.