Poslovni broj: UsI-1542/2022-15
REPUBLIKA HRVATSKA
UPRAVNI SUD U ZAGREBU
Avenija Dubrovnik 6 i 8
U I M E R E P U B L I K E H R V A T S K E
P R E S U D A
Upravni sud u Zagrebu po sucu toga suda Vlahu Bassegli Gozze i Andreje Fortunić kao zapisničarke, u upravnom sporu tužitelja SVEUČILIŠTA U Z.; SVEUČILIŠNOG…, u Z., protiv tuženika Ministarstva regionalnog razvoja i fondova Europske unije u Z., radi dodjele bespovratnih sredstava, 28. veljače 2024.
p r e s u d i o j e
I Poništava se rješenje Ministarstva regionalnog razvoja i fondova Europske unije, KLASA: UP/I-910-04/19-02/775, URBROJ: 538-05-3-2-1/296-22-6, od 26. travnja 2022.
II Nalaže se tuženiku da u roku od 60 dana od dana zaprimanja ove presude donese novu odluku po žalbi tužitelja.
Obrazloženje
1. Odlukom o utvrđenoj nepravilnosti Središnje agencije za financiranje programa i projekata Europske unije, Broj K.K.01.1.1.08.0001/IRR01, od 30. kolovoza 2019. (u daljnjem tekstu Odluka) i nakon ex - post provjere javne nabave usluga „Usluga tima stručnjaka za podršku u provedbi projekta HR-ZOO“, a koju nabavu je proveo tužitelj, utvrđene su nepravilnosti iz točke 25 Pravila o financijskim korekcijama, iz kojeg razloga je primijenjena stopa korekcije od 10%.
2. Osporenim rješenjem odbijen je prigovor tužitelja, izjavljen protiv naprijed navedene Odluke, uz obrazloženje tuženika kako u postupku koji je prethodio odabiru, na zakonom propisani način nije dokazano nepostojanje osnova za isključenje gospodarskog subjekta P. P. d.o.o., odnosno da nije utvrđeno da taj subjekt nije pravomoćno osuđen za kaznena djela koja prema nacionalnim propisima države poslovnog nastana gospodarskog subjekta (Republika Slovenija), obuhvaćaju razloge za isključenje iz članka 57. stavka 1. točaka od a do f Direktive 2014/24/EU Europskog parlamenta i vijeća od 26. veljače 2014. o javnoj nabavi i o stavljanju izvan snage Direktive 2004/18/EZ.
3. Osporavajući zakonitost navedenog rješenja tužitelj ističe kako je svoj stav tuženik, odnosno Središnja agencija za financiranje programa i projekata Europske unije, utemeljio na tvrdnji da se izjava o nekažnjavanju iz članka 265. stavak 2. Zakona o javnoj nabavi može prihvatiti isključivo u situaciji u kojoj se u državi čiji je osoba državljanin ne izdaju dokumenti iz članka 265. stavak 1. Zakona o javnoj nabavi, a što je tužitelj trebao utvrditi uvidom u e - Certis. Suprotno ovom stavu tužitelj tvrdi da u trenutku provođenja postupka pregleda i ocjena ponuda nije postojala na zakonu propisana obveza primjene e - certisa, iz kojeg razloga je dostatno bilo pozivanje ponuditelja na dostavu ažuriranih podataka o njegovom nekažnjavanju. Budući da je odabrani ponuditelj dostavio tražene podatke, smatrao je da postoji razumno uvjerenje o nepostojanju osnova za isključenje. Isto tako ukazuje i kako je cjelokupni postupak javne nabave i to temeljem žalbe drugo ponuditelja, bio predmetom žalbenog postupka pred Državnom komisijom za kontrolu postupaka javne nabave te da to tijelo u svojoj odluci jasno navelo kako temeljem dokumentacije nije utvrđeno postojanje obveznih osnova za isključenje odabranog ponuditelja. Konačno navodi i kako je naknadnom dostavom Potvrde Ministarstva pravosuđa Republike Slovenije dokazano da u vrijeme provođenja predmetnog postupka nisu postojale osnove za isključenje odabranog gospodarskog subjekta. Tužitelj posebno ističe kako se nepravilnost u smislu primjene pravila o korekcijama definira kao kršenje prava Europske unije, ili nacionalnog prava u vezi s njegovom primjenom, koje proizlazi iz djelovanja ili iz propusta gospodarskog subjekta uključenog u provedbu europskih strukturnih i investicijskih fondova koje šteti, ili bi moglo naštetiti proračunu Unije, tako da optereti proračun Unije neopravdanim izdatkom. Slijedom tog određenja smatra kako navedena nepravilnost, čak i u situaciji u kojoj bi se smatralo da je ona počinjenja, u niti jednom slučaju ne bi štetila proračunu Unije, jer bi prihvaćanje drugo rangirane ponude dovelo do znatno većeg financijskog troška Unije. Iz ovog razloga zaključuje da bi upravo primjenom formalističke logike tuženika doista bila kreirana situacija u kojoj bi proračun Unije bio oštećen, a što tuženik upravo proklamira da štiti. Smatra da takav pogrešan stav dovodi ne samo do štete proračunu, već i da, imajući na umu i pravnu nesigurnost kreiranu različitim odlukama tuženika i Državne komisije za kontrolu postupaka javne nabave, odvraća sve potencijalne naručitelje od ulaska u postupe javne nabave, a što posljedično proizvodi negativan učinak na cjelokupan investicijski ciklus u Republici Hrvatskoj. Konačno ukazuje i kako i samo određenje korektivne stope od 10 % nije razmjerno niti prikladno povredi koju je eventualno počinio te takvu odluku smatra direktno suprotnoj smislu i načelu razmjernosti uspostavljenu u članku 3. Pravila. Predlaže sudu da uvaži navode tužbe, usvoji tužbeni zahtjev te poništi osporeno rješenje.
4. Tuženo tijelo, u svom odgovoru, navodi kako nije sporno da tijekom kontroliranog postupka javne nabave gospodarski subjekt P.P. d.o.o. nije dokazao da sukladno članku 251. stavku 1. točki 2. Zakona o javnoj nabavi nije pravomoćno osuđen za odgovarajuća kaznena djela koja, prema nacionalnim propisima države poslovnog nastana gospodarskog subjekta (Republika Slovenija), obuhvaćaju razloge za isključenje iz članka 57. stavka 1. točaka od a do f Direktive 2014/24/EU Europskog parlamenta i vijeća od 26. veljače 2014. o javnoj nabavi i o stavljanju izvan snage Direktive 2004/18/EZ. Ukazuje kako je uostalom sam tužitelj, u dokumentaciji za nadmetanje, jasno propisao razloge za isključenje gospodarskog subjekta, a koji se upravo odnose na kažnjiva postupanja, kao i da će naručitelj prije donošenja odluke o odabiru zatražiti od ponuditelja koji je dostavio najpovoljniju ekonomsku ponudu da dostavi ažurirane popratne dokumente koji se odnose na njegovu nekažnjivost i to „ - izvadak iz kaznene evidencije ili drugog odgovarajućeg registra ili. ako to nije moguće, jednakovrijedni dokument nadležne sudske ili upravne vlasti u državi poslovnog nastana gospodarskog subjekta, odnosno državi čija je osoba državljanin, kojim se dokazuje da ne postoje osnove za isključenje iz članka 251. stavka 1. točke 1. Zakona o javnoj nabavi. Ako se u državi poslovnog nastana gospodarskog subjekta, odnosno državi čija je osoba državljanin ne izdaju dokumenti iz prethodnog odlomka ili ako ne obuhvaćaju sve okolnosti iz iz članka 251. stavka 1. točke 1. Zakona o javnoj nabavi oni mogu biti zamijenjeni : - izjavom …“ Slijedom ovog ukazuje kako je tužitelj običnim uvidom u e - Certis mogao utvrditi kako je izvadak iz kaznene evidencije Ministarstva pravosuđa Republike Slovenije moguće pribaviti, iz kojeg razloga nije bio ovlašten prihvatiti Izjavu gospodarskog subjekta kao osnovu nepostojanja isključenja. Navodi da iako uporaba e - Certisa u vrijeme pregleda ponuda nije bila obvezatna taj sustav bio je dostupan te je korisnik u skladu sa svojom obvezom za ispravnim i pažljivim provođenjem postupka javne nabave trebao iskoristiti sva dostupna mu sredstva. Smatra kako okolnost da je naknadno dokazano kako gospodarski subjekt nije kažnjavan, nema utjecaj na tužiteljev formalni propust u tijeku postupka javne nabave. Isto tako i pozivajući se na praksu suda Europske unije, ističe da je taj Sud zauzeo stav kako Uredbu treba tumačiti na način da joj se, pod uvjetom poštovanja načela proporcionalnosti, ne protivi to da nacionalna tijela koja štite financijske interese Europske unije različito ocjenjuju iste okolnosti u postupku dodjele ugovora o javnoj nabavi. Mišljenja je kako je razmjerno primijenio stopu korekcije te da sukladno ustaljenoj praksi suda Europske unije ne postoji potreba dokazivanja točno određene financijske posljedice, već da je dovoljno da se ne može isključiti mogućnost da je ta povreda utjecala na proračun predmetnog fonda. Predlaže Sudu da odbije tužbeni zahtjev, iz razloga navedenih obrazloženjem osporenog rješenja.
5. Sud je 13. rujna 2023., 4. listopada 2023. i 21. veljače 2024. održao usmenu i javnu raspravu, zaključenu u prisutnosti opunomoćenice tužitelja i opunomoćenika tuženika, čime je strankama, u skladu s člankom 6. Zakona o upravnim sporovima (Narodne novine, broj 20/10., 143/12., 152/14., 29/17. i 110/21.), dana mogućnost da se izjasne o zahtjevima i navodima drugih stranaka te o svim pitanjima koja su predmet ovog upravnog spora.
6. Radi ocjene zakonitosti osporene Odluke Sud je u istu izvršio uvid, kao i uvid u spis tuženika i priložene isprave.
7. Na temelju razmatranja svih činjeničnih i pravnih pitanja Sud je, sukladno članku 55. stavak 3. Zakona o upravnim sporovima, utvrdio da je tužbeni zahtjev osnovan.
8. Razmatrajući stanje spisa Sud nalazi kako je u konkretnom postupku javne nabave utvrđena nepravilnost iz točke 25. Pravila o primjeni financijskih korekcija iz Ugovora o dodjeli bespovratnih sredstava za projekte koji se financiraju u okviru Operativnog programa „Konkurentnost i kohezija“ u financijskom razdoblju 2014. - 2020. - Nedostatak transparentnosti i/ili jednakog tretmana tijekom ocjene ponuda. Primjenu ove nepravilnosti tuženik, odnosno Središnja agencija za financiranje programa i projekata Europske unije, nalaze u postupanju tužitelja koji nije dostatno utvrdio okolnost da li gospodarski subjekt na kojeg se zajednica oslanja udovoljava svim uvjetima dokumentacije za nadmetanje odnosno da nije tijekom postupka javne nabave nije pribavio odgovarajući dokaz da kod odabranog gospodarskog subjekta nisu postojale osnove za njegovo isključenje.
9. Ponovljeno temeljem opisanog stanja tuženik zaključuje kako je tužitelj povrijedio pravilo koje nalaže transparentnost i/ili jednaki tretman tijekom ocjene ponuda. Razmatrajući primijenjenu povredu Sud uopće ne nalazi razlog zbog kojeg tuženik smatra da opisano postupanje tužitelja ima ikakav utjecaj na transparentnost postupka ocjene ponuda, ili postupka javne nabave u cjelini, budući se transparentnost definira kao otvorenost, odnosno spremnost imatelja informacije da je što više učine dostupnom. Stoga propust tužitelja da pravilno pribavi dokaz u postupku nabave na niti jedan način nema utjecaja na transparentnost tog postupka, koji je bio transparentan u svim njegovim segmentima. Isto tako Sud ne može razabrati iz kojeg razloga tuženik smatra da bi opisanom povredom tužitelj povrijedio jednaki tretman ponuditelja tijekom ocjene ponuda, posebno imajući na umu kako od drugo ponuditelja nije ni tražena dostava inozemnih izvoda iz kaznenih evidencija. Stoga Sud iz razloga neadekvatnosti obrazloženja osporenog rješenja za sada ne može povezati opisano postupanje tužitelja sa povredom temeljem koje je određena korekcija.
10. Nevezano uz navedeno Sud nalazi i kako tuženik nije dostatno obrazložio razloge zbog kojih smatra da bi u ovom slučaju postojala nepravilnost u smislu Uredbe, odnosno nepravilnost temeljem koje može nastati šteta za Proračun Unije.
11. Člankom 2. točkom 7. Uredbe vijeća (EZ) br. 1083/2006, od 11. srpnja 2006., o utvrđivanju općih odredaba o Europskom fondu za regionalni razvoj, Europskom socijalnom fondu i Kohezijskom fondu i stavljanju izvan snage Uredbe (EZ) br. 1260/1999 (u daljnjem tekstu Uredba), propisano je da u smislu Uredbe, sljedeći izrazi imaju sljedeća značenja: „nepravilnost”: svako kršenje odredaba prava Zajednice koje je posljedica djelovanja ili propusta gospodarskog subjekta i šteti, ili bi štetilo općem proračunu Europske unije, tako da tereti opći proračun neopravdanim izdatkom.
12. Slijedom citirane odredbe u svakom postupanju koje se odnosi na ex - post provjeru postupaka javne nabave trebalo bi razmotriti da li konkretan propust gospodarskog subjekta šteti, ili bi mogao štetiti općem proračunu Europske unije, tako da ga tereti neopravdanim izdatkom. Iz ove definicije proizlazi da ne treba dokazivati postojanje točno određene financijske posljedice, već da je dostatno da se ne može isključiti mogućnost da je ta povreda utjecala na proračun fonda, a što je stav sadržan u nizu odluka suda Europske unije, primjerice u odlukama tog suda oznake C - 406/14, od 14. srpnja 2016. i C - 408/16 od 6. prosinca 2017.
13. Stoga u pokušaju slijeđenja logike citiranih presuda, a s kojim sadržajem obrazloženja odluka se ovaj Sud u cijelosti slaže, Sud nalazi kako je dostatno postojanje bilo kakve mogućnosti da nepravilnost utječe na proračun unije, dakle i hipotetske mogućnosti, za ocjenu kako postoji razlog potrebe korekcije. Ova hipotetska mogućnost učestalo se javlja u situacijama u kojima dokumentacija korisnika sadržava grešku koja je mogla dovesti do eventualnog neprijavljivanja nekog trećeg subjekta koji bi bio povoljniji od odabranog, ali i u onim slučajevima u kojima bi ponuda, radi izmijenjenih okolnosti, mogla biti odbijena te iz tog razloga postupak javne nabave bio ponovljen sa povoljnijim posljedicama od provedenog. Sud je mišljenja kako upravo razlog postojanja potencijalne štete za proračun Unije i kreira nadležnost tuženika u ex - post provjerama javne nabave, jer bi se u suprotnom kreiralo dvostruko postupanje kojim bi se nakon postupka javne nabave sadržajno kažnjavao naručitelj radi povreda koji s financijskim interesom unije i nemaj doticaj. Iz ovog razloga Sud je suglasan a stavom tužitelja da ukoliko bi svaka povreda rezultirala financijskom korekcijom tada određenje iz članka 2. točke 7. Uredbe i ne bi imalo nikakvog smisla.
14. Slijedom navedenog Sud s obzirom na navedene okolnosti za sada ne nalazi da bi da u konkretnom slučaju mogla nastupiti štetna posljedica za proračun unije čak ni u hipotetskom slučaju, već upravo suprotno. Naime, nije sporno kako je u postupku javne nabave, čija pravilnost odabira je razlog korekcije u ovom sporu, uz ponudu odabranog ponuditelja pristigla i ponuda društva A. I. d.o.o., a koja ponuda je bila oko 500.000,00 kuna skuplja no odabrana. Sud navodi kako ta druga ponuda nije isključena iz postupka javne nabave, niti je tuženik eventualne razloge isključenja drugo rangirane ponude uopće razmatrao. Stoga se ima za pretpostaviti da bi u situaciji u kojoj bi zbog nepravilnosti dokumentacije tužitelja morao odbiti prvu ponudu, po zakonu bi morao prihvatiti drugo rangiranu, a koja je nesporno nepovoljnija i temeljem koje bi proračun unije dodatno bio terećen. Iz ovog razloga Sud zaključuje kako u konkretnom tuženik nije na jasan način obrazložio mogućnost po kojoj bi odabir tužitelja doveo do nepravilnosti u smislu članka 2. točke 7. Uredbe.
15. Iz opisanih razloga nedostatnog obrazloženja osporenog rješenja, Sud istog ocjenjuje nezakonitim, iz kojeg razloga je odlučeno kao u točki I izreke ove presude.
16. Stoga će u nastavnom postupanju nakon ove presude tuženik obrazložiti razlog podvođenja opisane povrede pod nepravilnost boj 25, nakon čega će jasno navesti razloge temeljem kojih smatra da u ovom slučaju postoji kršenje odredaba prava Zajednice koje je posljedica djelovanja ili propusta djelovanja gospodarskog subjekta i šteti, ili bi štetilo, općem proračunu Europske unije.
17. Trebalo je stoga, temeljem članka 58. stavak 1. Zakona o upravnim sporovima, usvojiti tužbeni zahtjev, poništiti osporeno rješenje te odlučiti kao u izreci presude.
Zagreb, 24. siječnja 2024.
Sudac
Vlaho Bassegli Gozze, v.r.
Uputa o pravnom lijeku:
Sukladno članku 66a. stavak 1. Zakona o upravnim sporovima protiv ove presude žalba nije dopuštena.
