REPUBLIKA HRVATSKA

UPRAVNI SUD U RIJECI

Rijeka, Erazma Barčića 5

Poslovni broj: 3 Us I-1936/2023-12

U  I M E  R E P U B L I K E  H R V A T S K E

P R E S U D A

Upravni sud u Rijeci, po sutkinji Mariji Renner Jakovljević, uz sudjelovanje zapisničarke Adriane Bačić, u upravnom sporu tužiteljice J. M. iz Nj., C. t., zastupane po opunomoćeniku P. T., odvjetniku u S., S. S. K., protiv tuženika Odbora za državnu službu, Zagreb, Palmotićeva 5, radi raspoređivanja na radno mjesto, 1. veljače 2024.,

p r e s u d i o  j e

I. Poništava se dio izreke točke II. rješenja Odbor za državnu službu je rješenjem, KLASA: UP/II-112-07/23-01/214, URBROJ: 566-01/1-23-3 od 14. srpnja 2023. koji glasi: „i predmet se dostavlja prvostupanjskom tijelu na ponovno rješavanje“.

II. Poništava se rješenje Državnog inspektorata, KLASA: UP/I-112-02/20-01/125, URBROJ: 443-01-02-02-23-11 od 20. siječnja 2023.

III. Upravni postupak se obustavlja.

IV. Nalaže se tuženiku da tužiteljici nadoknadi trošak upravnog spora u iznosu od 2.500,00 eura (slovima: dvije tisuće petsto eura) u roku od 30 dana od dana dostave pravomoćne odluke u ovom upravnom sporu, dok se u preostalom dijelu do iznosa od 5.000,00 eura (pet tisuća eura) odbija zahtjev tužiteljice za nadoknadu troška upravnog spora.

Obrazloženje

1. Prvostupanjskim rješenjem Državnog inspektorata, KLASA: UP/I-112-02/20-01/125, URBROJ: 443-01-02-02-23-11 od 20. siječnja 2023., donesenim u ponovnom postupku, u postupku izvršenja rješenja tuženika od 22. studenoga 2022., tužiteljica je s danom 1. lipnja 2020. raspoređena u Državni inspektorat, Područni ured Rijeka, na radno mjesto tržišni inspektor II. vrste u Ispostavi u Krku, uz utvrđivanje pripadajuće plaće i dodatka na plaću, a kako je to pobliže precizirano u točkama 1., 2.,3.,4. i 5. izreke prvostupanjskog rješenja.

2. Tuženik Odbor za državnu službu je rješenjem, KLASA: UP/II-112-07/23-01/214, URBROJ: 566-01/1-23-3 od 14. srpnja 2023. odlučujući o žalbi tužiteljice, poništio prvostupanjsko rješenje od 20. siječnja 2023., uz dostavu predmeta prvostupanjskom tijelu na ponovno rješavanje. Drugostupanjska odluka tuženika bazira se, u osnovi, na utvrđenjima da je obrazloženje prvostupanjskog rješenja manjkavo, te da sadržava pozivanje na propis koji u vrijeme donošenja rješenja o rasporedu tužiteljice više nije na snazi. Pritom je prvostupanjskom tijelu dana uputa da je potrebno konkretizirano obrazložiti potrebu službe u odnosu na dotičnu službenicu, imajući u vidu i odredbu članka 132. Zakona o državnom inspektoratu („Narodne novine“, broj 115/18). Tuženik također ukazuje da postupak prethodnog rasporeda tužiteljice nije okončan, a ishod tog postupka utječe i na kasnije raspoređivanje tužiteljice u novom tijelu (Državnom inspektoratu).

3. Tužiteljica u tužbi i kasnije u sporu osporava zakonitost tuženikove odluke, opisuje svoje karijerno kretanje i tvrdi, u bitnome, sljedeće. Unatoč usvajanju tužiteljičine žalbe, tuženik je propustio donijeti utemeljenu i potrebnu odluku, primjenom svojih ovlasti iz članka 115. i članka 117. stavka 1. Zakona o općem upravnom postupku („Narodne novine“, broj 47/09 i 110/21, u nastavku teksta: ZUP), umjesto ponovnog poništavanja prvostupanjskog rješenja i vraćanja predmeta na prvostupanjsko odlučivanje. Za takvu odluku tuženik nije dao valjane i obrazložene razloge, iako prvostupanjsko tijelo ne postupa po uputama i pravnom shvaćanju tuženika. Tužiteljica je, stoga, onemogućena žalbom ostvariti svoja prava u predmetu raspoređivanja na radno mjesto, a povrijeđena su joj i prava priznata člancima 19. i 29. Ustava Republike Hrvatske. U odnosu na tužiteljicu primjenjiva je odredba članka 132. Zakona o državnom inspektoratu, koja je u Zakon uvrštena upravo radi sprečavanja šikaniranja službenika zahvaćenih statusnim i ustrojstvenim promjenama, a u službu su primljeni pod drugim uvjetima, važećima u vrijeme zapošljavanja. To što je prvostupanjsko tijelo svojim Pravilnikom o unutarnjem redu eventualno propustilo normirati i status službenika obuhvaćenih člankom 132. Zakona o državnom inspektoratu, ne znači da bi se odredbe takvog Pravilnika smjelo tumačiti nauštrb službenika na koje se ta odredba odnosi. Svako zadiranje u prava radnika, posebice u prava stečena u dotadašnjem radnom odnosu u pogledu plaće, radnoga mjesta i sl., mora biti zasnovano na zakonskim, te na činjenično objektivnim i provjerljivim kriterijima i potrebama službe. U vidu treba imati i načelo primjene za radnika najpovoljnijeg prava (čl. 9. st. 3. Zakona o radu). Spornim rasporedom tužiteljica je zakinuta i za svoja materijalna prava. Tužiteljica je svjesna dosadašnje upravne i sudske prakse u ovoj vrsti predmeta, kada se, pri poništavanju rješenja, predmet u pravilu vraća na ponovni postupak, pravdajući to prirodom upravne stvari te nužnošću neposrednog rješavanja i primjene slobodne ocjene čelnika tijela. No, stranci u svakome predmetu mora biti omogućena stvarna i efikasna kontrola, uz mogućnost preispitivanja zakonitosti i opravdanosti konkretnog postupanja, kroz žalbeni stadij upravnog postupka i kroz upravni spor. U protivnom je stranka prisiljena vrtjeti se u tzv. začaranome krugu. Stoga je tuženik ovdje bio ovlašten i dužan sam riješiti stvar. Tužiteljica predlaže da Sud poništi drugostupanjsko i prvostupanjsko rješenje, te da sam riješi stvar, raspoređivanjem tužiteljice s danom 1. lipnja 2020. u Državni inspektorat, Područni ured Rijeka, na radno mjesto tržišni inspektor u Ispostavi u Krku, uz utvrđivanje pripadajuće plaće. Traži i naknadu troškova upravnog spora.

4.Tuženik u odgovoru na tužbu ostaje kod navoda osporavanog rješenja i dodaje, u bitnome, sljedeće. Tužiteljica uz tužbu ne prilaže činjenice i dokaze na kojima temelji tužbeni zahtjev. Rješenje o rasporedu donosi se, između ostalog, pri donošenju novog pravilnika o unutarnjem redu. Stoga je u konkretnom slučaju nužno neposredno rješavanje prvostupanjskog tijela, koje jedino raspolaže nedvojbenim saznanjima o slobodnim radnim mjestima na koja službenici mogu biti raspoređeni, uz zadovoljavanje za to propisanih uvjeta čl. 54. stavak 3. Zakona o sustavu državne uprave („Narodne novine“ broj 66/19) u svezi s čl. 63. stavak 1. Zakona o državnim službenicima. Upravo zbog prirode stvari, tuženik je, poništivši prvostupanjsko rješenje, predmet vratio prvostupanjskom tijelu na ponovno rješavanje. Navedeni pravni stav tuženika potvrđen je i upravnosudskom praksom u predmetima iste činjenične i pravne osnove (presuda Visokog upravnog suda Republike Hrvatske poslovnog broja Usž-342/2023). Uz to, poništavanjem rješenja poništavaju se i sve pravne posljedice koje je to rješenje proizvelo (čl. 115. st. 5. ZUP-a). Tuženik predlaže da Sud odbije tužbeni zahtjev.

5. U podnesku zaprimljenim kod ovog Suda 25. siječnja 2024. tužiteljica je obavijestila Sud da joj je prestala državna služba s danom 30. travnja 2023. rješenjem prvostupanjskog tijela od 6. ožujka 2023. te predlaže postupiti u skladu s sudskom praksom (presudom ovog Suda poslovnog broja Usi-262/2023 od 8. ožujka 2023.

6. Sud je, nakon rasprave provedene 25. siječnja 2024. u prisutnosti zamjenika opunomoćenika tužiteljice, a u odsutnosti uredno pozvane službene osobe tuženika, na kojem je zamjeniku opunomoćeniku tužiteljice dana mogućnost izjasniti se o svim zahtjevima i navodima te činjeničnim i pravnim pitanjima odlučnim za rješavanje ovog upravnog spora i kod kojih iznesenih je isti u cijelosti ostao, izveo dokaz uvidom u dokumentaciju koja prileži spisu predmeta upravnog spora, kao i u onu koja prileži spisu predmeta upravnog postupka te je rasprava zaključena.

7. Također, ovaj Sud nije izveo dokazni prijedlog tužiteljice za njezinim saslušanjem, kao i ostale predložene dokaze, jer izvođenje istih nije nužno niti odlučno za zakonito rješavanje ovog upravnog spora

8. Naime, ocjenjujući zakonitost osporavanog rješenja tuženika od 14. srpnja 2023. te razmatrajući sporna činjenična i pravna pitanja utvrđeno je, da je tužbeni zahtjev tužiteljice osnovan iz niže obrazloženih razloga.

9. U osporavanim rješenjima citirane su mjerodavne odredbe Zakona o državnim službenicima („Narodne novine“, broj 92/05, 140/05, 142/06, 77/07, 107/07, 27/08, 34/11, 49/11, 150/11, 34/12, 49/12 – proč. tekst, 38/13, 37/13, 1/15, 138/15, 102/15, 61/17, 70/19 i 98/19). Te su odredbe tužiteljici, stoga, poznate.

10. Odredbe članka 117. stavaka 1. i 2. ZUP-a glase: „(1) Drugostupanjsko tijelo poništit će rješenje i samo riješiti stvar ako utvrdi:

1. da su u prvostupanjskom postupku činjenice nepotpuno ili pogrešno utvrđene,

2. da se u postupku nije vodilo računa o pravilima postupka koja bi bila od utjecaja na rješavanje stvari,

3. da je izreka pobijanog rješenja nejasna ili je u proturječnosti s obrazloženjem, 4. da je pogrešno primijenjen pravni propis na temelju kojega se rješava stvar. (2) Kad je za donošenje novoga rješenja, s obzirom na prirodu upravne stvari, nužno neposredno rješavanje prvostupanjskog tijela, a drugostupanjsko tijelo utvrdi da rješenje treba poništiti, dostavit će predmet na ponovno rješavanje prvostupanjskom

tijelu.“

11. Prijelazne odredbe sadržane u članku 132. Zakona o državnom inspektoratu glase:

„(1) Inspektori i drugi državni službenici koji su na dan stupanja na snagu ovoga Zakona zatečeni u obavljanju poslova u odgovarajućem području iz članaka 5. - 28. ovoga Zakona nastavljaju obavljati te poslove i mogu biti raspoređeni na poslove iz članaka 34. - 52. u odgovarajućem području i u slučaju neispunjavanja uvjeta u pogledu vrste i stupnja obrazovanja te vozačkog ispita prema odredbama ovoga Zakona.

(2) Viši inspektor koji obavlja inspekcijske poslove u jednom od područja iz članaka 5. - 28. ovoga Zakona može biti raspoređen na inspekcijske poslove višeg inspektora u drugom području iz članaka 5. - 28. ovoga Zakona ako ispunjava uvjete u pogledu vrste i stupnja obrazovanja i položi posebni stručni ispit za to područje u skladu s posebnim propisom. (3) Državni službenici zatečeni na radnim mjestima s ovlastima građevinskih inspektora u ministarstvu nadležnom za graditeljstvo i prostorno uređenje, preuzeti na rad u Državnom inspektoratu, danom stupanja na snagu ovoga Zakona smatraju se građevinskim inspektorima u smislu ovoga Zakona.“

12. Nesporno je da je tužiteljici 30. travnja 2023. prestala državna služba radi odlaska u mirovinu, kao i da stranke suglasno izlažu da je prije donošenja osporavanog rješenja tuženik više puta poništavao prvostupanjska rješenja kao nezakonita, pri čemu je nezakonito i prvostupanjsko rješenje od 20. siječnja 2023. godine. Stranke su suglasne i da prvostupanjsko tijelo donosi nova rješenja tvrdokorno ignorirajući upute tuženika iznesene u dosadašnjim drugostupanjskim rješenjima. Sud je suglasan sa stajalištem tužiteljice da ovakva situacija ozbiljno dovodi u pitanje pravo tužiteljice na učinkovito pravno sredstvo.

13. Upravna stvar raspoređivanja službenika na radno mjesto rješava se primjenom slobodne (diskrecijske) ocjene. Pritom upravni sud nije ovlašten primijeniti slobodnu ocjenu umjesto javnopravnog tijela (čl. 4. st. 2., vezano uz čl. 58. st. 1. i 3. Zakona o upravnim sporovima, „Narodne novine“, broj 20/10, 143/12, 152/14, 94/16, 29/17 i 110/21, u nastavku teksta: ZUS). Tuženik je, kao drugostupanjsko tijelo u upravnom postupku, ovlašten primijeniti slobodnu ocjenu umjesto prvostupanjskog tijela (čl. 107. st. 2. i čl. 115. st. 1. Zakona o općem upravnom postupku, „Narodne novine“, broj 47/09 i 110/21, u nastavku teksta: ZUP). No, Sud ne nalazi svrhovitim podilaziti / pogodovati opstrukciji prvostupanjskog tijela nalaganjem tuženiku da riješi upravnu stvar umjesto prvostupanjskog tijela, što razumijeva opsežnu analizu ustrojstvenih akata tog tijela, rješenja o raspoređivanju drugih službenika i sl. Pritom opisana situacija ne može ići na štetu tužiteljice, koja tu situaciju nije izazvala, niti joj je doprinijela, a u međuvremenu je otišla u mirovinu.

14. Pravni poredak izrijekom ne predviđa djelotvoran izlaz iz takve situacije, jer se propisi i ne pišu polazeći od toga da će prvostupanjska javnopravna tijela uporno prkositi odlukama drugostupanjskih tijela. Zbog toga je sud dužan pronaći i primijeniti odgovarajuću soluciju za izlaz iz odnosne situacije, kako temeljne vrijednosti vladavine prava ne bi došle u pitanje zbog zlouporabe važećeg normativnog okvira i pravne prirode konkretne vrste predmeta. U tom se svjetlu u cijelosti zakonitim ne može ocijeniti ni drugostupanjsko rješenje, kojim je predmet opetovano vraćen prvostupanjskom tijelu na ponovni postupak, premda je tuženiku poznato to da u konkretnom slučaju više nije riječ o djelotvornom sredstvu za zaštitu prava stranke.

15. Usto, daljnje vođenje postupka bitno bi povećalo rizik utvrđivanja povrede prava na suđenje u razumnom roku, pri čemu se u tom pogledu u kontekstu upravnoga spora trajanje rješavanja predmeta računa od prvog izjavljivanja žalbe u upravnom postupku.

16. Sukladno prethodnom, Sud je, na temelju članka 58. stavka 1. ZUS-a, poništio drugostupanjsko rješenje u dijelu kojim je predmet dostavljen prvostupanjskom tijelu na ponovno odlučivanje, te je sam riješio upravnu stvar obustavom upravnog postupka (odgovarajućom primjenom čl. 46. st. 5. ZUP-a), bez vraćanja predmeta na ponovni postupak. S obzirom na učinke poništavanja rješenja (čl. 115. st. 5. ZUP-a), tužiteljica u odnosnom razdoblju ostaje neraspoređena, a plaću za konkretno razdoblje ostvaruje prema posljednjem važećem i izvršnom rješenju o plaći (čl. 127. st. 7. Zakona o državnim službenicima). Sud pritom podsjeća da je rok za raspoređivanje službenika nakon preustroja, propisan člankom 127. stavkom 5. navedenog Zakona, instruktivnog karaktera, a za razdoblje od prestanka tužiteljičine službe više nije potrebno utvrđivati njezin raspored.

17. Ovaj način rješavanja spora u usporedivim predmetima prošao je i drugostupanjsku provjeru (npr. presuda Visokoga upravnog suda Republike Hrvatske, posl. br. Usž-3021/23-2 od 6. prosinca 2023.).

18. Točka IV. izreke rješenja temelji se na odredbi članka 79. ZUS-a kojom je propisano da stranka koja izgubi spor u cijelosti snosi sve troškove spora, ako zakonom nije drukčije propisao pa imajući u vidu navedeno, tužiteljici su priznati troškovi zastupanja putem njezina opunomoćenika sukladno Tbr. 27. u svezi Tbr. 48. i 52. Tarife pa je tužiteljici priznat trošak sastava tužbe i pristupa na ročište za raspravu održano 25. siječnja 2024. u iznosu od 1.000,00 eura za svaku radnju, te je navedeni trošak valjalo uvećati za trošak PDV-a u iznosu od 500,00, eura, slijedom čega je tužiteljici valjalo dosuditi iznos od 2.500,00 eura, dok je u preostalom dijelu do iznosa od 5.000,00 eura valjalo odbiti zahtjev tužiteljice za nadoknadu troška upravnog spora. Naime, tužiteljici nije priznat trošak sastava podneska od 10. siječnja 2024. i podneska od 25. siječnja 2024. u iznosu od 1.250,00 eura za svaki( u koji iznos je uračunat PDV od 25%), jer se ne radi o opravdanom izdatku po mišljenju Suda, slijedom čega je odlučeno kao u točki IV. izreke rješenja.

19. Kako tužba nije odbačena, niti je tužbeni zahtjev odbijen, te uzevši u obzir propisana oslobođenja od plaćanja sudskih pristojbi, tužiteljica nije pozvana na plaćanje sudske pristojbe, sukladno odredbama članka 22. stavka 1. i članka 11. stavka 1. točke 4. Zakona o sudskim pristojbama („Narodne novine,“ broj 118/18 i 51/23).

U Rijeci 1. veljače 2024.

S u t k i nj a

Marija Renner Jakovljević

Uputa o pravnom lijeku:

Protiv ove presude dopuštena je žalba Visokom upravnom sudu Republike Hrvatske. Žalba se podnosi putem ovog Suda u tri primjerka, u roku od 15 dana od dana primitka prijepisa ove presude.