REPUBLIKA HRVATSKA
UPRAVNI SUD U SPLITU
Split, Put Supavla 1
U I M E R E P U B L I K E H R V A T S K E
R J E Š E N J E
Upravni sud u Splitu, po sucu toga suda Silviu Čoviću, sucu pojedincu, te Nataši
Rogošić, zapisničarki, u upravnom sporu tužiteljice S. M. (OIB:
………….) iz M., M. K. .., zastupane po opunomoćenicima
B. S.-R. i O. B., odvjetnicima u D., I. P. ..
, protiv tuženika Grada Dubrovnika (OIB: 217124984719), Dubrovnik, Pred Dvorom
1, zastupanog po zakonskom zastupniku, gradonačelniku M. F., radi najma
stana, 5. prosinca 2023.,
r i j e š i o j e
I. Odbacuje se tužba u ovom upravnom sporu kao nedopuštena.
II. Odbija se zahtjev tužiteljice za naknadom troškova upravnog spora kao
neosnovan.
Obrazloženje
1. Tužiteljica je 3. prosinca 2023. podnijela tužbu, kojom je osporila zakonitost
zaključka Grada Dubrovnika, Gradonačelnika KLASA: 371-01/17-01/099, URBROJ:
2117-1-01-23-23 od 23. listopada 2023., kojim je odbijen zahtjev tužiteljice za
sklapanje ugovora o najmu stana u M., na adresi M. K. .., kojim je
ona obvezana G. D., vlasniku stana naknaditi korist od uporabe
predmetnog stana bez valjanog pravnog osnova i predati mu navedeni stan slobodan
od osoba i stvari u posjedu u roku od 15 dana, od isteka roka korištenja, odnosno od
31. prosinca 2023. Istaknula je da konkretni stan koristi na temelju valjanog ugovora o
najmu sa zaštićenom najamninom kojeg je zaključila s G. D. 1. lipnja
1998., da je redovno plaćala ugovorenu najamninu pridržavajući se ugovornih obveza
i rokova te da joj je osporenom odlukom povrijeđeno temeljno ljudsko pravo na dom.
2 UsI-3173/2023-2
2. Tužba nije dopuštena.
3. U skladu s međunarodnom pravnom stečevinom i regulacijom članka 6.
stavka 1. Konvencije (Europske) za zaštitu ljudskih prava s protokolima 1, 4, 6, 7, 11,
12, 13 i 14, koja je u primjeni od 6. studenog 1997. („Narodne novine – Međunarodni
ugovori“, broj: 18/97., 6/99. – pročišćeni tekst, 8/99. – ispravak, 14/02., 13/03., 9/05.,
1/06. i 2/10., u daljnjem tekstu: Konvencija), pravo na pravično suđenje, koje u sebi
obuhvaća i pravo na pristup sudu, najvažnije je procesno ljudsko pravo, koje je u
hrvatskom pravnom sustavu sadržano na ustavnoj i zakonskoj razini.
4. Tako, Ustav Republike Hrvatske („Narodne novine“, broj: 56/90., 135/97.,
8/98., 113/00., 124/00, 28/01., 41/01., 55/01., 76/10., 85/10. – pročišćeni tekst i 5/14.,
u daljnjem tekstu: Ustav), u članku 29. stavku 1., a Zakon o sudovima („Narodne
novine“, broj: 28/13, 33/15, 82/15, 82/16., 67/18., 126/19., 130/20., 21/22., 60/22. i
16/23., u daljnjem tekstu: ZS), u članku 4. stavku 1., određuje da svatko ima pravo da
zakonom ustanovljeni neovisni i nepristrani sud pravično i u razumnom roku odluči o
njegovim pravima i obvezama, ili o sumnji ili optužbi zbog kažnjivog djela. Dakle,
navedene odredbe osiguravaju svakome da od suda zatraži i dobije djelotvornu sudsku
zaštitu u vezi sa svojim pravima i/ili obvezama.
5. Ustavotvorac, u članku 19. stavku 2. Ustava, jamči sudsku kontrolu zakonitosti pojedinačnih akata upravnih vlasti i tijela koja imaju javne ovlasti.
6. Navedena jamstava prava na pravično suđenje primjenjuje se i na sudski
postupak koji se vodi pred upravnim sudom, a koji je, na ustavnoj razini, reguliran
navedenom odredbom članka 19. stavka 2. Ustava, a na zakonskoj razini, odredbama
Zakona o upravnim sporovima („Narodne novine“, broj: 20/10, 143/12, 152/14 i 94/16).
Izloženo pravno shvaćanje izraženo u odluci Ustavnog suda Republike Hrvatske
poslovni broj U-III-1001/07 od 7. srpnja 2010. („Narodne novine“, broj: 90/10).
7. U nekolicini odluka Europskog suda za ljudska prava i Ustavnog suda
Republike Hrvatske, izraženo je pravno shvaćanje prema kojem pravo na pristup sudu,
kao važan aspekt prava na sud koje je jedno od imanentnih pravu na pravično suđenje,
nije i ne može biti apsolutno. Ono je podvrgnuto ograničenjima (osobito kad je riječ o
pretpostavkama koje se tiču dopuštenosti ulaganja pravnih sredstava), budući da po
samoj svojoj naravi zahtijeva regulaciju države, koja u tom pitanju ima izvjesnu slobodu
procjene. Ta ograničenja, međutim, ne smiju umanjiti pristup sudu na takav način ili do
takve mjere da s time bude narušena sama bit "prava na sud". Takva se ograničenja
također neće smatrati suglasnima članku 29. stavku 1. Ustava ako nisu propisana radi
ostvarenja legitimnog cilja ili ne postoji razuman odnos razmjernosti između sredstava
koja su upotrijebljena i cilja koji se namjeravao postići (vidi odluku Ustavnog suda broj:
U-III-1/2009 od 3. studenoga 2010., objavljenu u "Narodnim novinama" broj 126/10.).
Drugačije izneseno, takva ograničenja ne smiju ugroziti ili ograničiti pravo na pristup
sudu na način koji ne bi bio u skladu s člankom 6. stavkom 1. Konvencije, osim kada
takva ograničenja služe da bi se ostvario legitiman cilj te kada postoji proporcionalan
odnos između cilja koji se želi ostvariti i nametnutih ograničenja. Ustavni sud je
istaknuo i da je obveza sudova, i u situaciji vlastite nenadležnosti, pa i u situaciji
zakonske podnormiranosti, pitanje sudske nadležnosti ili dopuštenosti pojedinog
2 UsI-3173/2023-2
pravnog sredstva, metodom teleološkog tumačenja osigurati ostvarivanje prava na sud
za svaku stranku, barem usmjeravanjem na drugi raspoloživi put učinkovite pravne
zaštite utvrđenjem koji bi to pravni put bio, a ako ga nema onda utvrđenjem zašto
sudska zaštita nije potrebna. Tako i u odluci poslovni broj U-III-2042/2013 od 19.
svibnja 2020. (dostupno na: www.usud.hr).
8. Može se zaključiti da je obveza suda u upravnom sporu u situaciji kada
posebnim zakonom, kojima se specijalno uređuje određena pravna materija, nije
uređena ikakva daljnja upravno sudska zaštita, prilikom odlučivanja o tužbi podnesenoj
protiv odluka državnih tijela i pravnih osoba s javnim ovlastima (javnopravnih tijela),
kao prvi korak kod ispitivanja tužbe, procijeniti je li riječ o pojedinačnoj odluci u smislu
članka 3. Zakona o upravnim sporovima („Narodne novine“, broj: 20/10., 143/12.,
152/14., 94/16., 29/17. i 110/21., u daljnjem tekstu: ZUS) koju je donijelo javnopravno
tijelo kako je ono definirano člankom 2. stavkom 2. ZUS-a.
9. Prema odredi članka 2. stavka 1. ZUS-a cilj toga zakona je osigurati
zakonitost i sudsku zaštitu prava i pravnih interesa fizičkih i pravnih osoba i drugih
stranaka povrijeđenih pojedinačnom odlukom ili postupanjem javnopravnog tijela, dok
prema stavku 2. toga članka javnopravnim tijelom u smislu toga zakona smatra se tijelo
državne uprave i drugo državno tijelo, tijelo jedinice lokalne i područne (regionalne)
samouprave, pravna osoba koja ima javnu ovlast i pravna osoba koja obavlja javnu
službu (pružatelj javnih usluga).
10. Člankom 3. stavkom 1. točkom 1. do 4. ZUS-a je propisano da je predmet
upravnog spora ocjena zakonitosti pojedinačne odluke javnopravnog tijela (upravnog
akta), ocjena zakonitosti postupanja i propuštanja javnopravnog tijela iz područja
upravnog prava da u zakonom propisanom roku odluči o pravu, obvezi ili pravnom
interesu ili redovitom pravnom lijeku stranke odnosno da postupi prema propisi te
ocjena zakonitosti sklapanja, raskidanja i izvršavanja upravnog ugovora, s time da je
točkom 1. toga stavka upravni akt određen kao pojedinačna odluka kojom je
javnopravno tijelo odlučilo o pravu, obvezi ili pravnom interesu stranke u upravnoj
stvari. U tom smislu, elementi pojma pojedinačne odluke pretpostavljaju određenog
nosioca, autoritativnost, pravno djelovanje, konkretnost i da se takva odluka donosi u
nekoj upravnoj stvari.
11. Shodno članku 2. stavku 1. Zakona o općem upravnom postupku („Narodne
novine“, broj: 47/09. i 110/21., u daljnjem tekstu: ZUP), upravnom stvari smatra se
svaka stvar u kojoj javnopravno tijelo u upravnom postupku rješava o pravima,
obvezama ili pravnim interesima fizičke ili pravne osobe ili drugih stranaka (u daljnjem
tekstu: stranke) neposredno primjenjujući zakone, druge propise i opće akte kojima se
uređuje odgovarajuće upravno područje.
12. Iščitavajući citirane norme ZUS-a i ZUP-a valja zaključiti da kumulativne
pretpostavke da bi se pojedini predmet smatrao upravnom stvari koja bi bila
podvrgnuta upravno-sudskoj kontroli podrazumijevaju: a) odlučivanje od javnopravnog
tijela, b) odlučivanje u upravnom postupku, c) odlučivanje o pravima, obvezama ili
pravnim interesima fizičkih ili pravnih osoba ili drugih stranaka i, krajnje, d) neposredna
primjena zakona, drugih propisa ili općih akata, kojima je uređeno pojedino upravno
područje.
2 UsI-3173/2023-2
13. Može se i zaključiti da su razlozi za donošenjem ZUS-a očituju u većoj
pravnoj sigurnosti i kvalitetnijoj zaštiti prava stranaka od odluka i postupanja
javnopravnih tijela, pri čemu su, kao polazna osnova za njegovu izradu, uzeti u obzir
europski standardi funkcioniranja pravne države, osobito članak 6. Konvencije. To je
razvidno i iz obrazloženja Konačnog prijedloga Zakona o upravnim sporovima. Naime,
primarni cilj ZUS-a je osigurati zakonitost i sudsku zaštitu prava i pravnih interesa
fizičkih i pravnih osoba i drugih stranaka povrijeđenih pojedinačnim odlukama ili
postupanjem javnopravnih tijela (članak 2. stavak 1. ZUS-a). Tom cilju je podređena
cjelokupna regulacija, od legitimacije za pokretanje upravnog spora, položaja tužitelja
i zainteresiranih osoba, tijek postupka, poglavito osiguranje usmene rasprave, ovlasti
suda da sam utvrđuje činjenično stanje, da odlučuje o meritumu, odnosno pravu,
obvezi ili pravnom interesu tužitelja (tzv. spor pune jurisdikcije) i konačno osiguranje
izvršenja sudske odluke. U drugom je planu osiguranje objektivnog prava. Ono se, u
pravilu, štiti kroz odlučivanje o subjektivnim pravima tužitelja, budući da se štiteći ta
prava koja su povrijeđena odlukama ili postupanjem javnopravnih tijela, štiti i objektivni
pravni poredak. Samo malobrojnim normama ZUS-a (primjerice ocjena zakonitosti
općih akata) primarni je cilj zaštita objektivnog prava, a ne subjektivnog prava, iako se
i u tim situacijama kroz zaštitu objektivnog prava štite subjektivna prava fizičkih i
pravnih osoba. Stoga se može zaključiti i da je zakonodavac, uređujući novo pravno
uređenje upravnog spora, naglasak stavio na zaštiti prava fizičkih i pravnih osoba,
uglavnom tužitelja od odluka i/ili postupanja javnopravnih tijela, najčešće tuženika u
upravnom sporu.
14. Polazeći od iznesenih pravnih stajališta i ocjena Ustavnog suda Republike
Hrvatske te izloženih općenitih pravnih shvaćanja vezano za definiranje upravne stvari
i cilja uspostavljanja novoga pravnog uređenja upravno-sudske zaštite te primijenivši
ta načelna pravna shvaćanja na konkretan predmet, ocjenjujući pretpostavke za
vođenje upravnog spora, valja istaknuti sljedeće.
15. Nije sporno da je tužiteljica pokrenula upravni spor radi osporavanja i ocjene zakonitost odluke vezano za davanje u najam stana.
15.1. Iz osporene odluke je razvidno da je u konkretnom predmetu jedinica
lokalne samouprave odlučivala o davanju u najam stana u vlasništvu te jedinice lokalne
samouprave, pa je u tom postupku nastupila kao vlasnik toga stana.
16. Pokazalo se spornim je li osporena odluka može biti predmet ocjene u
upravnom sporu. Je li, u biti, riječ o pojedinačnoj odluci javnopravnog tijela čiju se
zakonitost razmatra unutar upravno-sudske kontrole ili je riječ o postupanju
javnopravnog tijela iz područja upravnog prava.
17. Člankom 34. stavkom 1. točkom 7. Zakona o parničnom postupku (Narodne
novine, broj 53/91., 91/92., 58/93., 112/99., 88/01., 117/03., 88/05., 2/07., 84/08.,
96/08., 123/08., 57/11., 148/11., 25/13., 89/14., 70/19., 80/22. i 114/22.) propisano je
da općinski sudovi u parničnom postupku uvijek sude u prvom stupnju u sporovima iz
najamnih, zakupnih i stambenih odnosa (osim sporova iz članka 34.b točke 1.).
2 UsI-3173/2023-2
18. Tumačeći i iščitavajući citirane odredbe ZUS-a, ZUP-a i ZPP-a sud smatra
da u konkretnom predmetu nije riječ o pojedinačnoj odluci javnopravnog tijela kojom
se odlučuje o ikakvim pravima i pravnim interesima tužiteljice na području upravnog
prava. Nije riječ o odluci koja bi bila predmet ocjene u upravnom sporu i o situaciji u
kojoj bi tužiteljici bila osigurana upravno-sudska zaštita. Naime, ovdje je riječ o aktu
raspolaganja jedinice lokalne samouprave kao vlasnika stana vezano za davanje stana
u najam, a za što je njoj osigurana sudska zaštita pred redovnim sudom prema
pravilima parničnog postupka.
19. Izloženo pravno shvaćanje ovoga suda utemeljeno je na pravnim
stajalištima i ocjenama Visokog upravnog suda Republike Hrvatske, koje je on zauzeo
u odlukama poslovni broj Usž-749/2019-2 od 14. lipnja 2019. i Usž-3588/2018-2 od
20. ožujka 2019.
20. U izloženom, sud ocjenjuje da u konkretnom predmetu nije riječ o
pojedinačnoj odluci kojom se dira, odnosno odlučuje o ikakvom pravu, obvezi ili
pravnom interesu tužiteljice neposredno primjenjujući propise kojima je uređeno neko
upravno područje ili o postupanju javnopravnog tijela na području upravnog prava u
smislu odredbi članka 3. ZUS-a i članka 2. stavka 1. ZUP-a.
21. Stoga, a budući da ne postoje pretpostavke za vođenje upravnog spora,
valjalo je, na temelju odredbe članka 30. stavka 1. točke 7. ZUS-a, odbaciti tužbu kao
nedopuštenu, odnosno riješiti kao pod točkom I. izreke.
22. S obzirom na to da tužiteljica nije uspjela u upravnom sporu, trebalo je, na
temelju odredbe članka 79. stavka 4. i 6. ZUS-a, odbiti njezin zahtjev za naknadom
troškova spora kao neosnovan, odnosno odlučiti kao pod točkom II. izreke.
U Splitu 5. prosinca 2023.
S U D A C
Silvio Čović
UPUTA O PRAVNOM LIJEKU:
Protiv ovoga rješenja dopuštena je žalba, u roku 15 dana od dana primitka
pisanog otpravka istog, u dovoljnom broju primjeraka za sud i sve stranke u sporu,
putem ovog suda, pisano, za Visoki upravni sud Republike Hrvatske (članak 67. stavak
1. u vezi s člankom 30. stavkom 2. i člankom 79. stavkom 7. ZUS-a).
DNA:
- opunomoćenicima tužiteljice B. S.-R. i O. B.,
odvjetnicima u D., I. P. ..,
- u spis.
