REPUBLIKA HRVATSKA

VRHOVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

Z A G R E B

Broj: U-zpz 9/2021-6

U  I M E  R E P U B L I K E  H R V A T S K E

R J E Š E N J E

Vrhovni sud Republike Hrvatske u vijeću sastavljenom od sudaca dr. sc. Jadranka Juga predsjednika vijeća, Slavka Pavkovića člana vijeća i suca izvjestitelja, Damira Kontreca člana vijeća, Gordane Jalšovečki članice vijeća i Branka Medančića člana vijeća, u upravnom sporu tužitelja H. Š. iz Z., kojeg zastupa opunomoćenica S. D., odvjetnica u Z., protiv tuženika Povjerenika za informiranje Republike Hrvatske, Z., radi šutnje uprave u predmetu prava na pristup informacijama, odlučujući o zahtjevu Državnog odvjetništva Republike Hrvatske broj GZ-DO-264/2020 od 21. siječnja 2021. za izvanredno preispitivanje zakonitosti pravomoćnog rješenja Visokog upravnog suda Republike Hrvatske poslovni broj UsII-160/20-4 od 18. lipnja 2020. u dijelu toč. II izreke, u sjednici održanoj 3. siječnja 2024.,

r i j e š i o  j e:

Zahtjev za izvanredno preispitivanje zakonitosti pravomoćnog rješenja Visokog upravnog suda Republike Hrvatske poslovni broj UsII-160/20-4 od 18. lipnja 2020. u dijelu toč. II. izreke se odbija, kao neosnovan.

Obrazloženje

1. Prvostupanjskim rješenjem S. k. d. d. d.d. broj: P-7/20-2/AK od 16. siječnja 2020. odbijen je zahtjev za pristup informacijama o ukupnim isplatama svim odvjetničkim društvima/odvjetničkim uredima/odvjetnicima tijekom 2019. godine po pojedinim odvjetničkim društvima/ odvjetničkim uredima/odvjetnicima.

2. Na to je rješenje tužitelj podnio žalbu, a zbog propuštanja donošenja odluke po toj žalbi u zakonom propisanom roku, je, podnošenjem tužbe, 29. travnja 2020., pokrenuo upravni spor.

3. Rješavajući po toj tužbi, Visoki upravni sud Republike Hrvatske je 18. lipnja 2020. donio rješenje poslovni broj UsII-160/20-4 kojim je (točkom I. izreke) obustavio upravni spor, a (točkom II. izreke) naložio tuženiku da tužitelju naknadi troškove spora u iznosu 2.500,00 kuna, u roku 15 dana.

4. Protiv potonjeg rješenja, u dijelu točke II. izreke, Državno odvjetništvo Republike Hrvatske podnijelo je zahtjev za izvanredno preispitivanje zakonitosti pravomoćne odluke (dalje: Zahtjev) zbog, kako proizlazi iz sadržaja Zahtjeva, nepotpunog utvrđenja činjeničnog stanja i pogrešne primjene materijalnog prava, predlažući ovome sudu prihvatiti Zahtjev, preinačiti pobijano rješenje u spornom dijelu i odbiti zahtjev tužitelja za naknadu troška postupka.

5. Na Zahtjev nije odgovoreno.

6. Zahtjev je neosnovan.

7. Predmet spora u ovome stupnju postupka je zahtjev tužitelja za isplatu troška upravnog postupka, kojeg je sud u pobijanom rješenju priznao, a sve uz činjenična utvrđenja:

- da je tužitelj 29. travnja 2020. pokrenuo upravni spor, jer tuženik nije donio odluku o njegovoj žalbi protiv prvostupanjskog rješenja od 16. siječnja 2020.,

- da je tijekom upravnog spora tuženik o žalbi odlučio donošenjem rješenja od 19. veljače 2020.

7.1. Stoga taj sud zaključuje da je tuženik odlučio o žalbi tužitelja donošenjem drugostupanjskog rješenja koje je priložio uz odgovor na tužbu, odnosno da je tijekom predmetnog upravnog spora u cijelosti postupio prema tužbenom zahtjevu, pa da su nastupili razlozi iz čl. 43. st. 1. Zakona o upravnim sporovima („Narodne novine“, broj 20/2010, 143/2012, 152/2014, 94/2016, 29/2017 - dalje: ZUS) za obustavu upravnog spora.

7.2. Nadalje, taj sud zaključuje da je tužitelj u predmetnom upravnom sporu uspio, pa je ocjenjujući opravdanim zahtjev za naknadu troška spora u iznosu od 2.500,00 kn (za sastav tužbe), ocijenio opravdanim izdatkom u smislu čl. 79. st. 1. ZUS te odluku o trošku donio na temelju odredbe čl. 79. st. 1. i 4. ZUS-a.

8. Ocjena je ovoga suda da je Visoki upravni sud Republike Hrvatske pravilno, no iz djelomično pogrešno obrazloženih razloga, postupio kada je odlučio o ovdje spornom pitanju naknade troška sudskog postupka.

9. Iz Zahtjeva proizlazi da je shvaćanje Državnog odvjetništva Republike Hrvatske da je tuženik donio rješenje po žalbi unutar šezdesetodnevnog roka, kako onoga iz čl. 121. ZUS-a, tako i onog određenog odredbama čl. 25. st. 3. i 5. Zakona o pravu na pristup informacijama („Narodne novine“, broj 25/2013, 85/2015, 69/2022 - dalje: ZPPI), to rješenje dostavio prvostupanjskom tijelu, čime da je u potpunosti postupio pa zakonu, a da činjenica da prvostupanjsko tijelo nije u određenom roku rješenje doneseno po žalbi dostavilo stranci, ne može pasti na teret tuženika.

10. Ocjenjujući osnovanost Zahtjeva spor treba sagledati u svjetlu sljedećih zakonskih odredbi:

- čl. 121. Zakona o općem upravnom postupku („Narodne novine“, broj 47/2009 - dalje: ZOUP), koji glasi:

„Drugostupanjsko tijelo rješenje o žalbi mora donijeti i dostaviti stranci putem prvostupanjskog tijela što je prije moguće, a najkasnije u roku od 60 dana od dana predaje uredne žalbe, ako zakonom nije propisan kraći rok.“;

- čl. 25. ZPPI, koji glasi:

(1) Protiv rješenja tijela javne vlasti može se izjaviti žalba Povjereniku u roku od 15 dana od dana dostave rješenja.

(2) Žalba se može izjaviti i kad tijelo javne vlasti, u propisanom roku, ne odluči o zahtjevu ili prigovoru podnositelja.

(3) Povjerenik je dužan rješenje o žalbi donijeti i dostaviti stranki, putem prvostupanjskog tijela, najkasnije u roku od 60 dana od dana predaje uredne žalbe. (…)

(5) Kad Povjerenik u postupku rješavanja po žalbi treba ispitati pravilnost provedenog testa razmjernosti i javnog interesa, odnosno provesti test razmjernosti i javnog interesa, rješenje o žalbi dužan je donijeti i dostaviti stranci, putem prvostupanjskog tijela, najkasnije u roku od 60 dana od dana predaje uredne žalbe. (6) Kad Povjerenik, za informacije iz članka 15. stavka 2. točke 1. ovog Zakona, traži mišljenje Ureda Vijeća za nacionalnu sigurnost, dužan je rješenje donijeti i dostaviti stranki, putem prvostupanjskog tijela, najkasnije u roku od 90 dana od dana predaje uredne žalbe.

(…).“;

- čl. 2. ZUS, koji glasi:

„(1) Cilj je ovoga Zakona osigurati zakonitost i sudsku zaštitu prava i pravnih interesa fizičkih i pravnih osoba i drugih stranaka povrijeđenih pojedinačnim odlukama ili postupanjem javnopravnih tijela.“,

- čl. 3. ZUS, koji glasi:

„(1) Predmet upravnog spora jesu:

(…)

3. ocjena zakonitosti propuštanja javnopravnog tijela iz područja upravnog prava da u zakonom propisanom roku odluči o pravu, obvezi ili pravnom interesu ili redovitom pravnom lijeku stranke odnosno da postupi prema propisu,

(…).“;

- čl. 22. ZUS, koji glasi:

1) Spor se pokreće tužbom.

(2) Tužbom se može zahtijevati:

1. poništavanje ili oglašivanje ništavom pojedinačne odluke,

2. donošenje pojedinačne odluke koja nije donesena u propisanom roku,

3. postupanje koje je tuženik sukladno propisima ili pojedinačnoj odluci obvezan izvršiti,

(…)

(6) Spor se smatra pokrenutim danom predaje tužbe sudu.“;

- čl. 24. ZUS, koji glasi:

„(…)

(2) Pri pokretanju spora zbog propuštanja donošenja pojedinačne odluke ili propuštanja postupanja u propisanom roku tužba se sudu podnosi najranije osam dana nakon proteka propisanog roka.

(3) Ako pojedinačna odluka nije dostavljena stranci sukladno propisanim pravilima o dostavi, tužba se može podnijeti u roku od 90 dana od dana kad je stranka saznala ili je mogla saznati za odluku, a najkasnije pet godina nakon isteka roka iz stavka 1. ovoga članka.

(…).“.

11. Iz citiranih zakonskih odredbi (čl. 121. ZOUP i čl. 25. st. 3. i 5. ZPPI) je razvidno da je zakonodavac predvidio određeni rok u kojem je (drugostupanjsko) javnopravno tijelo, odlučujući o žalbi, dužno, ne samo donijeti rješenje o žalbi, nego i to rješenje dostaviti žalitelju. Nomotehnički izričaj citiranih odredbi navodi na zaključak da zakonodavac nije obvezu dostave drugostupanjskog rješenja prevalio na prvostupanjsko tijelo, nego je dostava te odluke primarno i dalje zakonska obveza drugostupanjskog tijela, a koju izvršava putem prvostupanjskog tijela, iz čega je za zaključiti da činjenica da će dostavu tog rješenja drugostupanjsko tijelo izvršiti putem prvostupanjskog tijela (a ne ono izravno) ne utječe na odgovornost drugostupanjskog tijela u slučaju da prvostupanjsko tijelo propusti adekvatno postupiti u dostavi.

12. Nastavno, a u pogledu daljnje sudske zaštite u tom smislu eventualno povrijeđenih prava u upravnom žalbenom postupku, osobito je za uočiti da je, sukladno odredbama čl. 22. st. 2. ZUS-a, zaštita u upravnom sporu (povodom tužbe zbog tzv. šutnje uprave) predviđena, ne samo u pogledu propuštanja donošenja pojedinačne odluke koja nije donesena u propisanom roku (toč. 2. tog. st.), nego i u pogledu propuštanja postupanja koje je tuženik sukladno propisima ili pojedinačnoj odluci obvezan izvršiti (toč. 3. tog st.); dakle, u konkretnom slučaju, postupanja (i to u potpunosti) po odredbi čl. 121. ZOUP i čl. 25. st. 3. i 5. ZPPI.

13. Očitu intenciju zakonodavca prepoznatu u toč. 12. ovoga obrazloženja treba sagledati i teleološki, kroz prizmu potrebe osiguranja da se stranci u upravnom postupku osigura pravo na potpunu, sveobuhvatnu i efikasnu zaštitu od (prema, po zakonodavcu utvrđenim vremenskim okvirima) pretjerano dugog vođenja upravnog postupka, odnosno na dobivanje potpune pravne zaštite u upravnom postupku, koja se može smatrati efikasnom tek trenutkom kada se upravna stvar konačno dovrši i stranka o tome dobije odluku, a ne samim donošenjem rješenja nakon čega stranka još uvijek trpi posljedice koje se nastoje otkloniti pravnom regulacijom kojom se određuju rokovi i (naglašava se) postupanja po donesenoj odluci povodom žalbe (i u nedogled bi ih trpila u slučaju daljnjeg nepostupanja po čl. 121. ZOUP i čl. 25. st. 3. i 5. ZPPI, u smislu dostave donesenog rješenja).

14. U tom smislu (ovom sudu neprihvatljivim) zaključivanjem da šutnja uprave prestaje samim činom donošenja drugostupanjske odluke - (što se implicira navodima iz Zahtjeva, odnosno da u konkretnom slučaju do šutnje uprave nije ni došlo jer je drugostupanjsko rješenje doneseno unutar zakonskog roka) - bez daljnjih spomenutih radnji bi se dovelo do situacija potpunog zaobilaženja stvarne i efikasne pravne zaštite stranaka u postupku povodom žalbe protiv rješenja donesenog u prvom stupnju upravnog postupka.

15. Također je dalje za zaključiti, a u pogledu navoda iz Zahtjeva, da razdioba između radnji (u smislu čl. 121. ZOUP i čl. 25. st. 3. i 5. ZPPI) koje u tim slučajevima ima provesti koje od upravnih tijela (prvostupanjsko ili drugostupanjsko), je irelevantna sa stajališta stranke, osiguranja zaštite njezinih prava i nikako ne može ići na štetu stranke koja traži pravnu zaštitu (u upravnom žalbenom postupku, a posljedično i povodom tužbe zbog šutnje uprave).

16. U slučaju neomogućavanja takve zaštite u upravnom postupku, takvo pravo treba biti ostvarivo u upravnom sporu (sudskom postupku vođenom povodom tužbe zbog šutnje uprave), pri čemu je prvenstveno za ponoviti da je cilj ZUS-a, a time i upravnog spora (što proizlazi iz čl. 2., u svezi čl. 1. tog Zakona) osigurati zakonitost i sudsku zaštitu prava i pravnih interesa fizičkih i pravnih osoba i drugih stranaka povrijeđenih pojedinačnim odlukama ili postupanjem (a tako, ovaj sud tumači, i nepostupanjem) javnopravnih tijela.

17. Izrazivši takvo pravno shvaćanje, ovom je sudu dalje za zaključiti da bi se uskraćivanjem tužitelju prava na naknadu troška povodom upravnog spora u slučajevima kada nije postupljeno po citiranim odredbama čl. 121. ZOUP i čl. 25. ZPPI, ograničavalo navedeno i obrazloženo pravo stranke na pravnu zaštitu.

18. Iz cjelokupnog stanja spisa bi proizlazilo (a u zahtjevu se niti ne tvrdi drugačije) da tužitelju nije u trenutku podnošenja tužbe dostavljeno drugostupanjsko rješenje doneseno po žalbi, a ne proizlazi čak niti da je dostava pokušana; dakle u trenutku podnošenja tužbe tuženik nije postupio u cijelosti po odredbama čl. 121. ZOUP i čl. 25. st. 3. i 5. ZPPI.

19. Imajući u vidu da je nesporno da je žalba protiv prvostupanjskog rješenja podnesena 25. siječnja 2020., a tužba podnesena 29. travnja 2020., jasno je da je tužba podnesena protekom, kako roka iz čl. 121. ZOUP, tako i onoga iz čl. 25. st. 3. i 5. ZPPI - dakle protekom roka u kojem je odluka po žalbi trebala biti dostavljena tužitelju. Napominje se da se u predmetu ne tvrdi da bi se kao relevantan imao uzeti devedesetodnevni rok iz čl. 25. st. 6. ZPPI.

20. Također, tužitelj, sukladno odredbi čl. 24. st. 2. ZUS, nije tužbu podnio preuranjeno, prije isteka osam dana nakon proteka propisanog roka, a u Zahtjevu niti nema navoda o postupanju protivno odredbi 24. st. 3. ZUS, pri čemu je za naglasiti da, sukladno čl. 78. st. 6. ZUS, ovaj sud pobijanu odluku ispituje samo u granicama zahtjeva.

21. Navodi iz Zahtjeva koji se svode na osporavanje činjeničnog stanja nisu uzeti u obzir, jer se, sukladno čl. 78. st. 1. ZUS, zahtjev može podnijeti samo zbog povrede zakona.

22. Slijedom svega obrazloženog, ovaj sud ocjenjuje da je u konkretnom slučaju pravilnom primjenom materijalnog prava valjalo odlučiti kao i u pobijanoj odluci, pa se Zahtjev ukazuje neosnovanim i kao takvog ga je trebalo odbiti.

Zagreb, 3. siječnja 2024.

Predsjednik vijeća:

dr.  sc.  Jadranko  Jug, v.r.