Poslovni broj: Usž-140/2025-2

REPUBLIKA HRVATSKA

VISOKI UPRAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

Z A G R E B

Frankopanska 16

U  I M E  R E P U B L I K E  H R V A T S K E

P R E S U D A

Visoki upravni sud Republike Hrvatske u vijeću sastavljenom od sutkinja Mire Kovačić, predsjednice vijeća, Radmile Bolanča Vuković i dr. sc. Sanje Otočan, članica vijeća te sudske savjetnice Jelene Maltar Benjak, zapisničarke, u upravnom sporu tužiteljice RS, iz [adresa], OIB: [osobni identifikacijski broj], koju zastupa opunomoćenik Martin Sherri, odvjetnik iz Zagreba, Kordunska 1, OIB: 63643241208, protiv tuženika Grada Zagreba, Gradonačelnika, Zagreb, Trg Stjepana Radića 1, OIB: 61817894937, radi novčane pomoći za roditelja odgajatelja, odlučujući o žalbi tužiteljice protiv presude Upravnog suda u Zagrebu, poslovni broj: Us I-3104/23-9 od 4. studenoga 2024., na sjednici vijeća održanoj 5. studenoga 2025.

p r e s u d i o  j e

I. Odbija se žalba i potvrđuje presuda Upravnog suda u Zagrebu, poslovni broj: Us I-3104/23-9 od 4. studenoga 2024.

II. Odbija se zahtjev tužiteljice za naknadu troškova sastava žalbe.

Obrazloženje

1. Pobijanom presudom odbijen je tužbeni zahtjev za poništenje rješenja tuženika, KLASA: UP/II-551-06/23-014/1494, URBROJ: 251-02-01/001-23-2 od 22. svibnja 2023. (točka I. izreke) i zahtjev tužiteljice za naknadu troškova upravnog spora (točka II. izreke).

2. Protiv presude prvostupanjskog suda tužiteljica je podnijela žalbu zbog svih zakonom propisanih razloga. U žalbi, u bitnom, navodi da je Gradska skupština Grada Zagreba donijela Odluku o izmjenama i dopunama Odluke o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja („Službeni glasnik Grada Zagreba“, 25/22., dalje: Odluka/22) kojom je izmijenila i dopunila Odluku o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja („Službeni glasnik Grada Zagreba“, 10/18. i 20/21.). Prvostupanjski gradski ured Grada Zagreba je pozivom na članak 6. Odluke/22. pokrenuo upravni postupak po službenoj dužnosti te bez ispitnog postupka donio prvostupanjsko rješenje, koje je potvrđeno drugostupanjskim rješenjem, kojim pojedinačnim upravnim aktima je modificiran raniji pravomoćni upravni akt Ureda za demografiju Grada Zagreba od 15. siječnja 2021., a sve primjenom Odluke o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja („Službeni glasnik Grada Zagreba“, 10/18.). Spornim smatra jesu li tuženik i prvostupanjsko tijelo bili stvarno nadležni donijeti predmetna rješenja, naročito jer se prigovara tužbom da su isti propustili izvršiti modifikaciju prava i obveza u izreci pravomoćnog upravnog akta do 31. prosinca 2022. koji rok je propisan člankom 6. Odluke/22. Tvrdi da je sud pogrešno primijenio materijalno pravo jer je procijenio da je rok propisan člankom 6. Odluke/22 instruktivan, iako je ona, pozivom na različite odluke Europskog suda za ljudska prava, ukazivala da je riječ o prekluzivnom roku. Smatra da takvo utvrđenje proizlazi i iz okolnosti što Odlukom/22 nisu propisane ovlasti javnopravnom tijelu da izvrši produljenje roka ili propiše u postupanju drugačiji rok, odnosno ne omogućuju javnopravnom tijelu da samostalno uređuje rok. Tužiteljica ističe da je korisnica prava koje je stekla na zahtjev, temeljem pojedinačnog pravomoćnog upravnog akta, primjenom Odluke/18. Radi se o mjeri koja spada u pravo obitelji na socijalnu i ekonomski zaštitu iz članka 62. Ustava Republike Hrvatske i članka 16. Europske socijalne povelje te da je na temelju istog stekla i određene obveze. Citirajući odluke Ustavnog suda Republike Hrvatske opetovano naglašava da je rok iz članka 6. Odluke/22 procesnopravni prekluzivni rok zbog sadržaja koji daju pravna shvaćanja sadržana u citiranim odlukama (Ustavnog suda Republike Hrvatske i Europskog suda za ljudska prava) i zbog načela zakonitosti iz članka 5. Zakona o upravnim sporovima te da ih je sud u upravnom sporu morao primijeniti da se ne bi djelovalo arbitrarno. Tvrdi da je time što je zauzeo stav da se radi o instruktivnom roku, sud počinio bitnu povredu iz članka 126. stavka 2. Zakona o upravnim sporovima.

2.1. Tužiteljica tvrdi da joj je u upravnom postupku povrijeđeno pravo na saslušanje stranke i na očitovanje jer prvostupanjsko tijelo nije provelo ispitni postupak u skladu s odredbama Zakona o općem upravnom postupku. Zbog navedenog prvostupanjsko upravno rješenje je nezakonito. Mišljenja je da tumačenje suda da je riječ o situaciji iz članka 49. stavka 1. Zakona o općem upravnom postupku, narušava načelo vladavine prava i određenosti u smislu sadržaja članka 3. Ustava Republike Hrvatske i prava na pravično suđenje.

2.2. Ističe da je sporna stvarna nadležnost tuženika, a da prvostupanjski sud ocjenjuje da nije osnovan prigovor stvarne nenadležnosti jer je prigovor propisan člankom 10. navedene Odluke. Upućuje na odlomak 20. presude ovog Suda, poslovni broj: Usoz-8/2022-68 iz koje proizlazi da prema mišljenju donositelja iz članka 164. Statuta Grada Zagreba kojim je u stavku 4. propisano da se protiv pojedinačnog upravnog akta koji donose gradska upravna tijela može izjaviti žalba ministarstvu ako posebnim zakonom nije drukčije propisano. Također, suprotno tome proizlazi iz točaka 120. i 121. presude Usoz-8/2022. Navodi da Skupština nema ovlasti isključiti nadzor državnog tijela nad svojim upravnim tijelima jer to propisuje odredba članka 130. Ustava Republike Hrvatske pa joj se oduzima pravo na zaštitu pred drugostupanjskim upravnim tijelom čime se narušava i pravni poredak. Spornim smatra je li tuženik postupio u predmetnoj upravnoj stvari, odnosno vodio upravni postupak u drugom stupnju i sadrži li drugostupanjsko rješenje uopće potpis te je li to potpis tuženika. Ukazuje na odredbe Pravilnika o unutarnjem redu Stručne službe Gradske uprave te zaključuje da Gradonačelnik Grada Zagreba ne vodi uopće upravne postupke. Naglašava da tuženik nije i ne može biti redovito drugostupanjsko tijelo po Zakonu o općem upravnom postupku a ni po Zakonu o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi. Navodi da drugostupanjsko rješenje ne sadrži potpis, već tek „rukopis“ iz kojeg nije moguće identificirati potpisnika.

2.3. Tužiteljica osporava nadležnost osobe koja je donijela prvostupanjsko rješenje. Tvrdi da činjenica što je u Službenom glasniku Grada Zagrebu u sklopu objave broj: 31/22. dostupan i tekst „Sistematizacija radnih mjesta u uredu“ nije od utjecaja na činjenicu da taj tekst nije stupio na snagu jer Pravilnikom o izmjenama i dopunama nije propisano da je to sastavni dio Pravilnika. Tvrdi da članak 5. podtočka 2.4. Pravilnika ne propisuje „opis poslova i zadataka stručnog savjetnika za provedbu i kontrolu mjera pronatalitetne politike“, a sud ispušta iz vida članak 16. Pravilnika Ureda i da ne postoji ovlast pokrenuti upravni postupak, već samo voditi. Pojašnjava da je upravni postupak vođen ex offo i bez njezinog sudjelovanja, da nije imala mogućnost osporiti ovlast osobe koja je rješavala stvar, imajući u vidu pojedinačno rješenje o razmještaju pojedine osobe te opću sistematizaciju radnih mjesta predmetnog Ureda. Naglašava da ovlasti ne ovise isključivo o nazivu, već o točnom rangu, odnosno kategoriji i potkategoriji mjesta na kojem je neki službenik raspoređen rješenjem na temelju kojeg se utvrđuju predmetne pojedinosti, a time i ovlasti.

2.5. Pozivom na odluku Ustavnog suda Republike Hrvatske, broj: U-III-5442/2023, opetovano naglašava da joj je uskraćeno pravo na pristup sudu i pravično suđenje činjenicom što nije saslušana, iako je to predložila, već je takav prijedlog od strane suda odbijen. Bitnu povredu odredba upravnog spora vidi u tome što je tijekom cijelog upravnog spora isticala da joj je povrijeđeno pravo vlasništva, obzirom da se nesporno radi o zadiranju u prava tužiteljice kao stranke koja je stekla upravnim aktom, a samim time je nužno utvrditi i razmjernost zadiranja u ista u ovoj pojedinačnoj stvari, a što je nemoguće ako ju se ne sasluša. Zaključno, tvrdi da je u tužbi predložila i poništavanje prvostupanjskog rješenja zbog razloga koji su iznijeti u historijatu tužbe te tijekom spora, o čemu prvostupanjski sud nije odlučio.

2.6. Posljedično prethodno iznijetom, smatra nezakonitom i točku II. izreke presude, obzirom da je sud umjesto da usvoji tužbeni zahtjev i dosudi zatražene troškove, isti odbio, kao i zahtjev za naknadu troškova spora. Predlaže Sudu usvojiti žalbu, poništiti presudu te vratiti predmet na ponovno odlučivanje, podredno, presudom riješiti stvar na način da se usvoji tužbeni zahtjev tužiteljice te potražuje troškove upravnog spora i trošak sastava žalbe uvećano za sudsku pristojbu i zakonske zatezne kamate.

3. Tuženik, uredno pozvan, nije odgovorio na žalbu.

4. Žalba nije osnovana.

5. Ispitujući pobijanu presudu u granicama žalbenih razloga (članak 134. stavak 1. Zakona o upravnim sporovima „Narodne novine“, 36/24.; dalje: ZUS), Sud nalazi da ne postoje žalbene osnove zbog koje bi pobijana presuda bila nezakonita ni razlozi na koje Sud pazi po službenoj dužnosti.

6. Iz podataka spisa predmeta proizlazi da su rješenjem upravnog tijela prvog stupnja od 10. ožujka 2023. zamijenjene točke II. i III. izreke zaključka Grada Zagreba, Ureda za demografiju, KLASA: 551-06/21-013/165, URBROJ: 251-21-21- 1/002-21-02 od 2 ožujka 2021., na temelju članka 6. Odluke/22 na način kako je to propisano člancima 3. i 4. Odluke/22 kojom su izmijenjeni članci 5. i 7. Odluke o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja („Službeni glasnik Grada Zagreba“, 10/18. i 20/21.) sve detaljno navedeno u izreci i obrazloženju rješenja tijela prvog stupnja. Osporenim je rješenjem odbijen prigovor tužiteljice podnesen protiv prvostupanjskog upravnog rješenja.

7. Navedena Odluka/22, na temelju koje je doneseno rješenje tijela prvog stupanja i tuženika, bila je predmetnom ocjene zakonitosti te su presudom ovog Suda, poslovni broj: Usoz-143/2022-91 od 27. veljače 2023. odbijeni prijedlozi za ocjenu zakonitosti Odluke/22, a koju presudu je Ustavni sud Republike Hrvatske ocijenio ustavnopravno osnovanom (odluka i rješenje poslovni broj: U-III-1744/2023 i dr. od 14. studenoga 2023.).

8. Tužiteljica smatra da je ovdje sporna stvarna nadležnost tuženika budući da je i u presudi ovog Suda, poslovni broj: Usoz-8/2022-68 od 5. srpnja 2022. Sud utvrdio da se radi o upravnim aktima pa da izvršno tijelo, tuženik, ne nadzire zakonitost uprave.

9. Člankom 10. Odluke o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja („Službeni glasnik Grada Zagreba“, 10/18., 20/21. i 25/22.) propisano je da se prigovor na pojedinačne akte nadležnog gradskog upravnog tijela donesene na temelju ove odluke podnosi gradonačelniku Grada Zagreba u roku osam dana od dostave pojedinačnog akta, preko nadležnoga gradskoga upravnoga tijela. Gradonačelnikova je odluka o prigovoru konačna.

10. Zakonitost članka 10. navedene Odluke ocjenjivana je u objektivnom upravnom sporu. Presudom ovog Suda, poslovni broj: Usoz-254/2023-7 od 19. prosinca 2023. odbijen je zahtjev i prijedlog za ocjenu njegove zakonitosti.

11. U navedenoj je presudi Sud ocijenio da s obzirom na odredbe ZUS-a proizlazi da time što je člankom 10. Odluke/18 propisan prigovor kao pravni lijek protiv pojedinačnog upravnog akta, o kojem odlučuje gradonačelnik, nije onemogućeno pravo stranke na kontrolu zakonitosti pojedinačnog upravnog akta od strane suda pune jurisdikcije. Pravni lijek iz te odredbe ne onemogućuje sudsku zaštitu jer se nakon odluke o prigovoru može pokrenuti sudski spor pred sudom pune jurisdikcije u kojem sporu je sud ovlašten preispitati sva činjenična i pravna pitanja, a stranka u sporu ima sva prava zajamčena Ustavom Republike Hrvatske. Nakon odluke prvostupanjskog upravnog suda, pod zakonom propisanim uvjetima, može se izjaviti žalba ovom Sudu, čime se osigurava dvostupanjska sudska zaštita. Stoga je u konkretnom slučaju, zakonom propisanom mogućnosti pokretanja upravnog spora protiv pojedinačnog upravnog akta, osigurana sudska kontrola takvih pojedinačnih upravnih akata zbog čega zahtjev i prijedlog nisu osnovani. Izražavajući naprijed navedeno shvaćanje Sud je imao u vidu i izraženo stajalište Ustavnog suda Republike Hrvatske iz odluke U-I-2911/2017 od 5. veljače 2019.

12. Također, neosnovano tužiteljica smatra da drugostupanjsko rješenje ne sadrži potpis budući da je u konkretnom slučaju kao osoba koja je donijela rješenje naznačen Gradonačelnik Grada Zagreba koji je isto i potpisao.

13. Suprotno navodu tužiteljice da je sporna nadležnost osobe koja je donijela prvostupanjsko rješenje, ističe se da je pravilno prvostupanjski sud otklonio navedeni prigovor. Ovo iz razloga jer je pravilnom primjenom članka 23. Zakona o općem upravnom postupku („Narodne novine“, 47/09. i 110/21.; dalje: ZUP) rješenje donijela službena osoba u opisu poslova koje je vođenje tog postupka ili rješavanje u upravnim stvarima sukladno propisima o ustrojstvu javnopravnih tijela. Naime, Sud je uvidom u Pravilnik o unutarnjem redu Gradskog ureda za socijalnu zaštitu, zdravstvo, branitelje i osobe s invaliditetom („Službeni glasnik Grada Zagreba“, 13/22. i 31/22.) utvrdio da je člankom 5. podtočkom 2.2.1. propisano da se u Odsjeku za pronatalitetnu politiku, obavljaju, između ostalog, poslovi rješavanja u upravnim stvarima vezano uz ostvarenje novčane pomoći za roditelja odgojitelja. Prema točki 74. Sistematizacije radnih mjesta u uredu, koja je prilog navedenom Pravilniku, u opis poslova stručnog savjetnika za provedbu i kontrolu mjera pronatalitetne politike spadaju i poslovi rješavanja u složenim upravnim stvarima u prvom stupnju sukladno Odluci u novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja zbog čega je osnovano zaključio prvostupanjski sud da je odluku u prvom stupnju donijelo nadležno tijelo te potpisala osoba koja je to rješenje i donijela čime je postupljeno sukladno članku 23. ZUP-a.

14. Nadalje, rok propisan člankom 6. Odluke/22 procesni je instruktivni rok istekom kojeg ne prestaje pravo nadležnog tijela na donošenje pojedinačne odluke radi usklađenja s odredbama Odluke/22. Osim toga, rješenjem Suda, poslovni broj: Usoz-143/2022-15 od 12. prosinca 2022. obustavljeno je izvršenje naprijed navedene Odluke/22 koja obustava izvršenja nastupa danom donošenja rješenja i traje do donošenja odluke ovog Suda u postupku ocjene zakonitosti tog općeg akta, koji je, kao što je navedeno, ocijenjen zakonitim presudom Suda, poslovni broj: Usoz- 143/2022-91 od 27. veljače 2023. te za vrijeme obustave izvršenja Odluke/22 nadležno tijelo nije smjelo postupati po istoj. Odluke na koje se poziva tužiteljica u žalbi nisu usporedive ni primjenjive u konkretnom slučaju.

15. U odnosu na prigovor da sud nije proveo predložene dokaze ističe se da sud nije vezan prijedlozima stranaka ni u pogledu činjenica koje je trebalo utvrditi ni dokaza kojima se one mogu utvrditi (članak 49. stavci 3. i 4. ZUS-a). Osnovano je prvostupanjski sud ocijenio izvođenje dokaza koje je tužiteljica predložila nepotrebnim budući da se sve relevantne činjenice o kojima ovisi odluka o zakonitosti rješenja tuženika, na nedvojben način mogu utvrditi na temelju dokumentacije u spisu predmeta, zbog čega, i po ocjeni ovog Suda, izvođenje predloženih dokaza ne bi dovelo do drugačijeg rješenja ove upravne stvari.

16. Neprovođenje dokaza predloženih po tužiteljici (saslušanjem tužiteljice), samo po sebi nema za posljedicu povredu načela pravičnog suđenja, na koju povredu tužiteljica ukazuje u žalbi. Zahtjevi načela pravičnog postupka ne postavljaju pravila o tome koje bi dokazne prijedloge sud trebao u konkretnom slučaju prihvatiti ili na koji način bi trebao ocjenjivati dokaze, slijedom čega je odluka o tome koje će od predloženih dokaza izvesti isključivo na sudu i ne ovisi o volji stranaka. Pritom se napominje da ni ustavne ni konvencijske odredbe ne jamče stranci u postupku pravo da se sasluša određena stranka, izvede određeni dokaz, već jednakost stranaka u mogućnosti korištenja procesnih sredstava pretpostavlja razumnu mogućnost stranaka da izlože činjenice, podupru ih svojih dokazima na način da ni jednu od stranaka ne stavljaju u bitno lošiji položaj u odnosu na suprotnu stranku, čemu je ovdje udovoljeno. Budući da je tužiteljica tijekom upravnog postupka i spora (pred prvostupanjskim je sudom održana rasprava 21. listopada 2024.), imala mogućnost, koju je iskoristila, izjasniti se o činjenicama, okolnostima i pravnim pitanjima važnim za rješavanje stvari, to joj nije onemogućeno sudjelovanje u upravnom postupku niti upravnom sporu. Naime, imajući na umu dokaznu dokumentaciju spisa predmeta iz koje nedvojbeno proizlazi osnovanost tvrdnji tuženika, koje tužiteljica žalbenim prigovorima nije s uspjehom osporila, to je prvostupanjski sud zakonito odbio dokazne prijedloge tužiteljice.

17. Vezano za prigovor tužiteljice da joj je povrijeđeno pravo na mirno uživanje vlasništva treba istaći da je već u presudi ovog Suda, poslovni broj: Usoz-8/2022-68 od 5. srpnja 2022. Sud utvrdio da ciljeve koje Grad želi postići donošenjem osporene Odluke smatra legitimnima. Pri tome treba imati na umu neupitno pravo predstavničkog tijela Grada Zagreba da uredi odnosno modificira novčanu pomoć roditelja odgojitelja (koju je, bez zakonske obveze, određenoj, usko određenoj kategoriji osoba dala ranija gradska vlast) na način koji smatra odgovarajućim odnosno sukladno s politikom predstavničke većine u Gradskoj skupštini Grada Zagreba (odlomak 141.). U presudi ovog Suda, poslovni broj: Usoz-143/2022-91 od 27. veljače 2023. Sud nije našao da bi donošenjem nove Odluke/22 skraćivanje novčane pomoći za roditelja odgojitelja s maksimalnih 15 na 7 godina života djeteta bilo u nesuglasju s načelom razmjernosti te zaključio da je donositelj uvedenim kompenzacijskim mjerama uspostavio ravnotežu između javnog interesa i zaštite legitimnih očekivanja adresata osporene Odluke (odlomci 35., 51. do 56.). Stoga, Sud ocjenjuje neosnovanim prigovore povrede prava vlasništva zajamčenog Ustavom Republike Hrvatske i člankom 1. Protokola 1. uz Konvenciju.

18. Vezano za prigovor tužiteljice da prvostupanjski sud nije riješio o svim tužbenim zahtjevima napominje se da je u ustaljenoj upravnosudskoj praksi (odluke ovog Suda, poslovni broj: Usž-2022/2015, Usž-599/2015) izraženo shvaćanje da sud nije vezan doslovnim sadržajem tužbenog zahtjeva i nije vezan procesnopravnim kvalifikacijama tužbenog zahtjeva. Naime, ovlast odnosno obveze upravnog suda prilikom odlučivanja o tužbenom zahtjevu propisane su kogentnim odredbama članaka 116. i 117. ZUS-a.

19. Slijedom navedenog, valjalo je pozivom na članak 135. stavak 1. ZUS-a, odlučiti kao u točki I. izreke, a odluka o troškovima spora (točka II. izreke) utemeljena je na članku 147. stavku 1. istog Zakona.

U Zagrebu 5. studenoga 2025.

Predsjednica vijeća

Mira Kovačić