Poslovni broj: Usž-3410/2024-3
REPUBLIKA HRVATSKA
VISOKI UPRAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE
Z A G R E B
Frankopanska 16
U I M E R E P U B L I K E H R V A T S K E
P R E S U D A
Visoki upravni sud Republike Hrvatske u vijeću sastavljenom od sutkinja Mire Kovačić, predsjednice vijeća, Radmile Bolanča Vuković i dr. sc. Sanje Otočan, članica vijeća te sudske savjetnice Jelene Maltar Benjak, zapisničarke, u upravnom sporu tužiteljice EO iz [adresa], OIB: [osobni identifikacijski broj], koju zastupa opunomoćenik Martin Sherri, odvjetnik iz Zagreba, Kordunska 1, OIB: [osobni identifikacijski broj], protiv tuženika Grada Zagreba, Gradonačelnika, Zagreb, Trg Stjepana Radića 1, OIB: 61817894937, radi novčane pomoći za roditelja odgojitelja, odlučujući o žalbi tužiteljice protiv presude Upravnog suda u Zagrebu, poslovni broj: Us I- 2139/2023-9 od 8. srpnja 2024., na sjednici vijeća održanoj 5. studenoga 2025.
p r e s u d i o j e
I. Odbija se žalba i potvrđuje presuda Upravnog suda u Zagrebu, poslovni broj: Us I-2139/2023-9 od 8. srpnja 2024.
II. Odbija se zahtjev tužiteljice za naknadu troškova sastava žalbe.
Obrazloženje
1. Pobijanom presudom odbijen je tužbeni zahtjev za poništenje rješenja tuženika Grada Zagreba, Gradonačelnika, KLASA: UP/II-551-06/23-014/1139, URBROJ: 251-02-01/001-23-4 od 28. travnja 2023. i rješenja Grada Zagreba, Gradskog ureda za socijalnu zaštitu, zdravstvo, branitelje i osobe s invaliditetom, Sektora za socijalnu politiku, Odjela za demografski razvoj, Odsjeka za pronatalitetnu politiku, KLASA: UP/I-551-06/22-013/4098, URBROJ: 251-09-22-1/003-23-2 od 27. ožujka 2023. (točka I. izreke). Točkom II. izreke pobijane presude odbijen je zahtjev tužiteljice za naknadu troškova upravnog spora.
2. Rješenjem tuženika od 28. travnja 2023. odbijen je prigovor tužiteljice podnesen protiv rješenja Grada Zagreba, Gradskog ureda za socijalnu zaštitu, zdravstvo, branitelje i osobe s invaliditetom, Sektora za socijalnu politiku, Odjela za demografski razvoj, Odsjeka za pronatalitetnu politiku od 27. ožujka 2023.
3. Prvostupanjskim rješenjem od 27. ožujka 2023. zamijenjene su točke II. i III. izreke zaključka Grada Zagreba, Ureda za demografiju, KLASA: 551-06/21-013/290, URBROJ: 251-21-21-1/009-21-2 od 19. travnja 2021. na način da je točkom II. izreke odlučeno da će se novčana pomoć tužiteljici isplaćivati mjesečno, i to: do 31. ožujka 2023., u iznosu 65% prosječne bruto plaće djelatnika u gospodarstvu Grada Zagreba za razdoblje od I. do VIII. mjeseca prethodne godine; od 1. travnja 2023. do 30. lipnja 2023., u iznosu neto minimalne plaće za 2023. u Republici Hrvatskoj; od 1. srpnja 2023. do prestanka novčane pomoći sukladno članku 7. Odluke u iznosu 50% neto minimalne plaće za tekuću godinu u Republici Hrvatskoj. Točkom III. izreke odlučeno je da novčana pomoć prestaje 30. rujna 2023., korisniku čije je dijete za koje je ostvarena novčana pomoć navršilo 7 godina ili će do 30. rujna 2023. navršiti 7 godina; posljednjeg dana u mjesecu u kojem je dijete za koje je ostvarena novčana pomoć navršilo 7 godina, korisniku čije će dijete navršiti 7 godina nakon 30. rujna 2023.; posljednjeg dana u mjesecu u kojem je odjavljeno prebivalište u [adresa] ili je evidentiran privremeni odlazak iz Republike Hrvatske korisnika ili djece; posljednjeg dana u mjesecu u kojem je podnesen zahtjev za prestankom novčane pomoći od strane korisnika; posljednjeg dana u mjesecu u kojem su dijete za koje je ostvarena novčana pomoć ili ostala djeca ispisano iz osnovne škole na području Grada Zagreba ili Zagrebačke županije; posljednjeg dana u mjesecu u kojem se navršava šest mjeseci od kada je preminulo dijete za koje je ostvarena novčana pomoć.
4. Tužiteljica podnosi žalbu zbog bitnih povreda pravila upravnog spora, pogrešno i nepotpuno utvrđenog činjeničnog stanja i pogrešne primjene materijalnog prava. Navodi da je korisnica četiri socijalna prava koje je stekla temeljem pojedinačnog pravomoćnog upravnog akta od 19. travnja 2021. Gradska skupština Grada Zagreba donijela je Odluku o izmjenama i dopunama Odluke o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja (Službeni glasnik Grada Zagreba, 25/22.) kojom je izmijenila i dopunila Odluku o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja (Službeni glasnik Grada Zagreba, 10/18. i 20/21.). Gradski ured za socijalnu zaštitu, zdravstvo, branitelje i osobe s invaliditetom, Sektor za socijalnu politiku, Odjel za demografski razvoj, Odsjek za pronatalitetnu politiku, pozivom na članak 6. Odluke iz 2022. je tek 2023. pokrenuo upravni postupak po službenoj dužnosti i neposredno rješavajući donio prvostupanjsko rješenje. Ističe da je sporna stvarna nadležnost tuženika, a sud ocjenjuje da nije osnovan prigovor stvarne nenadležnosti jer je prigovor propisan u članku 10. navedene Odluke. Upućuje na točku 20. presude ovog Suda, poslovni broj: Usoz-8/2022 iz koje proizlazi da prema mišljenju donositelja iz članka 164. Statuta Grada Zagreba kojim je u stavku 4. propisano da se protiv pojedinačnog upravnog akta koji donose gradska upravna tijela može izjaviti žalba ministarstvu ako posebnim zakonom nije drukčije propisano. Također, suprotno tome jasno proizlazi iz točke 120. i 121. presude Usoz-8/2022. Navodi da Skupština nema ovlasti isključiti nadzor državnog tijela nad svojim upravnim tijelima jer to propisuje odredba članka 130. Ustava Republike Hrvatske pa joj se oduzima pravo na zaštitu pred drugostupanjskim upravnim tijelom čime se narušava i pravni poredak.
4.1. Tužiteljica spornim smatra je li tuženik postupio u predmetnoj upravnoj stvari, odnosno vodio upravni postupak u drugom stupnju. Sporna je i činjenica sadrži li drugostupanjsko rješenje potpis i je li to potpis tuženika. Ukazuje na odredbe Uredbe o uredskom poslovanju, Zakona o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi te zaključuje da Gradonačelnik Grada Zagreba ne vodi upravne postupke. Smatra da Skupština nema ovlast propisati nadzor upravnih tijela suprotno Ustavu RH. Budući da nije ostvarila zaštitu uprave u drugom stupnju kroz zakoniti nadzor nad prvostupanjskim upravnim tijelom to nedostatak drugog stupnja ne može nadomjestiti sud. Drugostupanjsko rješenje ne sadrži potpis, isti je nečitak i predstavlja „neki crtež“. Tužiteljica spornom smatra nadležnost osobe koja je donijela prvostupanjsko rješenje. Činjenica da je u Službenom glasniku Grada Zagrebu u sklopu objave broj: 31/22. dostupan tekst "Sistematizacija radnih mjesta u uredu" nije od utjecaja na činjenicu da taj tekst nije stupio na snagu jer Pravilnikom o izmjenama i dopunama nije propisano da je to sastavni dio Pravilnika. Osim toga, nigdje ne postoji članak 74. na kojeg sud upućuje.
4.2. Smatra da je protekao procesni prekluzivni rok za donošenje rješenja jer je Odlukom u članku 6. propisano da se rješenje donosi do 31. prosinca 2022. Sud nezakonito i pogrešno navodi da se radi o instruktivnom procesnom roku. Shvaćanje suda da nije propisana posljedica u slučaju ne postupanja u roku nije održiva. U nastavku tužiteljica ukazuje na odluke Europskog suda za ljudska prava, za koje smatra da su primjenjive u predmetnoj upravnoj stvari, te Ustavnog suda Republike Hrvatske koje smatra mjerodavnim u odnosu na pravnu prirodu rokova. Tužiteljica se poziva na pravna shvaćanja ovog Suda koja smatra primjenjivima na konkretni slučaj. Navodi da je došlo do povrede zabrane retroaktivnosti, što je sud propustio zakonito cijeniti. Smatra da je došlo do povrede prava na pravično suđenje, kao i prava na vlasništvo te da se bez pravne osnove zadire u pravomoćni upravni akt. Prigovora da je narušeno načelo razmjernosti te da u postupku nije saslušana zbog čega je počinjena bitna povreda pravila postupka.
4.3. Predlaže usvojiti žalbu, poništiti presudu, usvojiti tužbeni zahtjev tužiteljice. Potražuje troškove upravnog spora i trošak sastava žalbe.
5. Tuženik nije dostavio odgovor na žalbu.
6. Žalba nije osnovana.
7. Ispitujući pobijanu presudu u granicama žalbenih razloga u smislu članka 134. stavka 1. Zakona o upravnim sporovima („Narodne novine", 36/24.; dalje: ZUS) Sud ne nalazi postojanje ni jedne žalbene osnove zbog koje bi pobijana presuda bila nezakonita.
8. Iz podataka spisa predmeta proizlazi da je osporenim rješenjem tuženika odbijen prigovor protiv prvostupanjskog rješenja od 27. ožujka 2023., kojim su izmijenjene točke II. i III. zaključka Grada Zagreba, Ureda za demografiju od 19. travnja 2021. na temelju članka 6. Odluke o izmjenama i dopunama Odluke o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja („Službeni glasnik Grada Zagreba", 25/22.; dalje: Odluka/22.) na način kako je to propisano člancima 3. i 4. navedene Odluke/22 kojima su izmijenjeni članci 5. i 7. Odluke o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja („Službeni glasnik Grada Zagreba", 10/18. i 20/21.) kako je to detaljno navedeno u izreci i obrazloženju rješenja tijela prvog stupnja (odlomak 3. ove presude).
9. Člankom 6. Odluke/22 propisano je da će o iznosima novčane pomoći i razlozima prestanka novčane pomoći sukladno toj Odluci nadležno gradsko upravno tijelo po službenoj dužnosti donijeti pojedinačne akte, radi usklađenja s odredbama Odluke, do 31. prosinca 2022.
10. Navedena Odluka/22, na temelju koje je doneseno prvostupanjsko rješenje i rješenje tuženika, bila je predmet ocjene zakonitosti. Presudom ovog Suda, poslovni broj: Usoz-143/2022-91 od 27. veljače 2023. odbijeni su prijedlozi za ocjenu zakonitosti Odluke/22, a koju presudu je Ustavni sud Republike Hrvatske ocijenio ustavnopravno osnovanom (odluka i rješenje poslovni broj: U-III-1744/2023 i dr. od 14. studenoga 2023.).
11. Tužiteljica smatra da je ovdje sporna stvarna nadležnost tuženika budući da je i u presudi ovog Suda, poslovni broj: Usoz-8/2022-68 od 5. srpnja 2022., Sud utvrdio da se radi o upravnim aktima i da tuženik, kao izvršno tijelo, ne nadzire zakonitost uprave.
12. Člankom 10. Odluke o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja („Službeni glasnik Grada Zagreba", 10/18., 20/21., 25/22.) propisano je da se prigovor na pojedinačne akte nadležnog gradskog upravnog tijela donesene na temelju te odluke podnosi gradonačelniku Grada Zagreba u roku osam dana od dostave pojedinačnog akta, preko nadležnoga gradskoga upravnoga tijela. Gradonačelnikova odluka o prigovoru je konačna.
13. Članak 10. navedene Odluke bio je predmet ocjene zakonitosti u objektivnom upravnom sporu. Presudom ovog Suda, poslovni broj: Usoz- 254/2023-7 od 19. prosinca 2023., zahtjev i prijedlog za ocjenu zakonitosti navedenog članka 10. Odluke je odbijen.
14. U toj je presudi Sud ocijenio da, s obzirom na odredbe ZUS-a, proizlazi da time što je člankom 10. Odluke/18 propisan prigovor kao pravni lijek protiv pojedinačnog upravnog akta, o kojem odlučuje gradonačelnik, nije onemogućeno pravo stranke na kontrolu zakonitosti pojedinačnog upravnog akta od strane suda pune jurisdikcije i da pravni lijek iz te odredbe ne onemogućuje sudsku zaštitu. Nakon odluke o prigovoru može se pokrenuti sudski spor pred sudom pune jurisdikcije u kojem sporu je sud ovlašten preispitati sva činjenična i pravna pitanja, a stranka u sporu ima sva prava zajamčena Ustavom Republike Hrvatske, a nakon odluke prvostupanjskog upravnog suda, pod zakonom propisanim uvjetima, moguće je izjaviti žalbu ovom Sudu, čime se osigurava dvostupanjska sudska zaštita. Stoga da je u konkretnom slučaju, zakonom propisanom mogućnosti pokretanja upravnog spora protiv pojedinačnog upravnog akta, osigurana sudska kontrola takvih pojedinačnih upravnih akata zbog čega zahtjev i prijedlog nisu osnovani (odlomci 17. i 20.).
14.1. Izražavajući naprijed navedeno shvaćanje ovaj je Sud imao u vidu izraženo stajalište Ustavnog suda Republike Hrvatske iz odluke U-I-2911/2017 od 5. veljače 2019. (odlomci 18. i 19. presude).
15. Neosnovano tužiteljica smatra da drugostupanjsko rješenje ne sadrži potpis budući da je u konkretnom slučaju kao osoba koja je donijela rješenje naznačen Gradonačelnik Grada Zagreba, koji je isto i potpisao.
16. Suprotno navodima tužiteljice da je sporna nadležnost osobe koja je donijela prvostupanjsko rješenje, pravilno je prvostupanjski sud otklonio navedeni prigovor. Ovo iz razloga jer je pravilnom primjenom članka 23. Zakona o općem upravnom postupku („Narodne novine", 47/09. i 110/21.; dalje: ZUP) rješenje donijela službena osoba u opisu poslova koje je vođenje tog postupka ili rješavanje u upravnim stvarima sukladno propisima o ustrojstvu javnopravnih tijela. Naime, Sud je uvidom u Pravilnik o unutarnjem redu Gradskog ureda za socijalnu zaštitu, zdravstvo, branitelje i osobe s invaliditetom („Službeni glasnik Grada Zagreba", 13/22. i 31/22.) utvrdio da je člankom 5. podtočkom 2.2.1. propisano da se u Odsjeku za pronatalitetnu politiku obavljaju, između ostalog, poslovi rješavanja u upravnim stvarima vezano uz ostvarenje novčane pomoći za roditelja odgojitelja. Prema točki 74. Sistematizacije radnih mjesta u uredu, koja je prilog navedenom Pravilniku, u opis poslova stručnog savjetnika za provedbu i kontrolu mjera pronatalitetne politike spadaju i poslovi rješavanja u složenim upravnim stvarima u prvom stupnju sukladno Odluci u novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja. Stoga je osnovano zaključio prvostupanjski sud da je odluku u prvom stupnju donijelo nadležno tijelo te potpisala osoba koja je to rješenje i donijela čime je postupljeno sukladno članku 23. ZUP-a.
17. Rok propisan člankom 6. Odluke/22 je procesni instruktivni rok istekom kojeg ne prestaje pravo nadležnog tijela na donošenje pojedinačne odluke radi usklađenja s odredbama Odluke/22. Pravilno navodi prvostupanjski sud da je rješenjem ovog Suda, poslovni broj: Usoz-143/2022-15 od 12. prosinca 2022., obustavljeno izvršenje Odluke/22. Obustava izvršenja nastupila je danom donošenja rješenja i trajala je do donošenja odluke Visokog upravnog suda Republike Hrvatske u postupku ocjene zakonitosti tog općeg akta, koji je, ocijenjen zakonitim presudom ovog Suda, poslovni broj: Usoz-143/22-91 od 27. veljače 2023. Za vrijeme obustave izvršenja Odluke/22 nadležno tijelo nije smjelo postupati po toj Odluci. Odluke na koje se poziva tužiteljica u žalbi nisu usporedive ni primjenjive u konkretnom slučaju.
18. U odnosu na prigovor da sud nije proveo predložene dokaze tužiteljici se napominje da sud nije vezan prijedlozima stranaka ni u pogledu činjenica koje je trebalo utvrditi ni dokaza kojima se one mogu utvrditi (članak 49. stavak 3. ZUS-a). Osnovano je prvostupanjski sud ocijenio izvođenje dokaza koje je tužiteljica predložila nepotrebnima jer su se sve relevantne činjenice o kojima ovisi odluka o zakonitosti rješenja tuženika na nedvojben način mogle utvrditi temeljem dokumentacije u spisu predmeta. Zbog toga i po ocjeni ovog Suda, izvođenje predloženih dokaza ne bi dovelo do drugačijeg rješenja ove upravne stvari, imajući u vidu podatke spisa predmeta.
19. Neprovođenje dokaza predloženih po tužiteljici samo po sebi nema za posljedicu povredu načela pravičnog suđenja (načelo jednakosti oružja) što tužiteljica navodi u žalbi. Zahtjevi načela pravičnog postupka ne postavljaju pravila o tome koje bi dokazne prijedloge sud trebao u konkretnom slučaju prihvatiti ili na koji način bi trebao ocjenjivati dokaze. Odluka o tome koje će od predloženih dokaza izvesti isključivo je na sudu, ne ovisi o volji stranaka. Ustavne i konvencijske odredbe ne jamče stranci u postupku pravo da se sasluša određena stranka, izvede određeni dokaz. Jednakost stranaka u mogućnosti korištenja procesnih sredstava pretpostavlja razumnu mogućnost stranaka da izlože činjenice, podupru ih svojim dokazima na način da ni jednu od stranaka ne stavlja u bitno lošiji položaj u odnosu na suprotnu stranku, čemu je ovdje udovoljeno. Budući da je tužiteljica tijekom upravnog postupka spora imala mogućnost, koju je iskoristila, izjasniti se o činjenicama, okolnostima i pravnim pitanjima važnim za rješavanje stvari, to joj nije onemogućeno sudjelovanje u tim postupcima. Naime, imajući na umu dokumentaciju priloženu spisu predmeta iz koje nedvojbeno proizlazi osnovanost tvrdnji tuženika, koje tužiteljica žalbenim prigovorima nije s uspjehom osporila, to je prvostupanjski sud zakonito odbio dokazne prijedloge tužiteljice.
20. Suprotno mišljenju tužiteljice, u presudama ovog Suda, poslovni broj: Usoz- 8/2022-68 od 5. srpnja 2022. (odlomak 124.) i presudi poslovni broj: Usoz-143/2022- 91 od 27. veljače 2023. (odlomak 35.), izraženo je shvaćanje da sporne Odluke, koje su bile predmet ocjene u objektivnom upravnom sporu, nemaju povratno djelovanje niti se Odlukom/22 zadire u prava ostvarena do njezina stupanja na snagu (ne zadire u pravo kao takvo niti u njegov opseg). Utječe se na opseg prava i trajanje prava u budućnosti (ali u razdoblju koje je obuhvaćeno pravomoćnim pojedinačnim aktima) te djeluje na zatečene odnose koji se nastavljaju u budućnosti, odnosno novo pravno pravilo ne primjenjuje se na situaciju koja je dovršena zbog čega se ovdje ne radi o povratnom djelovanju već je riječ o kvaziretroaktivnosti odnosno o pravnom učinku općeg akta koji je, pod određenim uvjetima dopušten.
21. Sud ocjenjuje neosnovanim prigovor tužiteljice da je došlo do povrede prava vlasništva, zajamčenog Ustavom Republike Hrvatske, jer je već u presudi poslovni broj: Usoz-8/2022-68 od 5. srpnja 2022. ovaj Sud utvrdio da ciljeve koje Grad želi postići donošenjem osporene Odluke smatra legitimnima. Pri tome trema imati na umu neupitno pravo predstavničkog tijela Grada Zagreba da uredi odnosno modificira novčanu pomoć roditelja odgojitelja (koju je, bez zakonske obveze, određenoj, usko određenoj kategoriji osoba dala ranija gradska vlast) na način koji smatra odgovarajućim odnosno sukladno s politikom predstavničke većine u Gradskoj skupštini Grada Zagreba (odlomak 141.). U presudi ovog Suda, poslovni broj: Usoz-143/2022-91 od 27. veljače 2023. Sud nije našao da bi donošenjem nove Odluke/22 skraćivanje novčane pomoći za roditelja odgojitelja s maksimalnih 15 na 7 godina života djeteta bilo u nesuglasju s načelom razmjernosti te zaključio da je donositelj uvedenim kompenzacijskim mjerama uspostavio ravnotežu između javnog interesa i zaštite legitimnih očekivanja adresata osporene Odluke (odlomci 35., 51. do 56.).
22. Slijedom navedenog, pozivom na članak 135. stavak 1. ZUS-a, odlučeno je kao u točki I. izreke, a odluka o troškovima spora (točka II. izreke) utemeljena je na članku 147. stavku 1. istog Zakona.
U Zagrebu 5. studenoga 2025.
Predsjednica vijeća
Mira Kovačić
