Poslovni broj: Usž-3327/2024-3

REPUBLIKA HRVATSKA

VISOKI UPRAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

Z A G R E B

Frankopanska 16

U  I M E  R E P U B L I K E  H R V A T S K E

P R E S U D A

Visoki upravni sud Republike Hrvatske u vijeću sastavljenom od sutkinja Mire Kovačić, predsjednice vijeća, Radmile Bolanča Vuković i dr. sc. Sanje Otočan, članica vijeća te sudske savjetnice Jelene Maltar Benjak, zapisničarke, u upravnom sporu tužiteljice tužiteljice AŠ, iz [adresa], OIB: [osobni identifikacijski broj], koju zastupa opunomoćenik Martin Sherri, odvjetnik iz Zagreba, Kordunska 1, OIB: [osobni identifikacijski broj], protiv tuženika Grada Zagreba, Gradonačelnika, Zagreb, Trg Stjepana Radića 1, OIB: 61817894937, radi usklađivanja novčane pomoći za roditelja odgojitelja, odlučujući o žalbi tužiteljice protiv presude Upravnog suda u Zagrebu, poslovni broj: Us I-2072/23-11 od 6. svibnja 2024., na sjednici vijeća održanoj 5. studenoga 2025.,

p r e s u d i o  j e

I. Odbija se žalba i potvrđuje presuda Upravnog suda u Zagrebu, poslovni broj: Us I-2072/23-11 od 6. svibnja 2024.

II. Odbija se zahtjev tužiteljice za naknadu troškova sastava žalbe.

Obrazloženje

1. Pobijanom presudom odbijen je tužbeni zahtjev za poništenje rješenja tuženika Grada Zagreba, Gradonačelnika, KLASA: UP/II-551-06/23-014/993, URBROJ: 251- 02-01/001-23-2 od 27. travnja 2023. (točka I. izreke) i odbijen je zahtjev tužiteljice za naknadu troškova upravnog spora (točka II. izreke).

2. Rješenjem tuženika odbijen je prigovor tužiteljice podnesen protiv rješenja Grada Zagreba, Gradskog ureda za socijalnu zaštitu, zdravstvo, branitelje i osobe s invaliditetom, Sektora za socijalnu politiku, Odjela za demografski razvoj, Odsjeka za pronatalitetnu politiku, KLASA: UP/I-551-06/22-013/3704, URBROJ: 251-09-22-1/003- 23-2 od 16. ožujka 2023.

3. Tužiteljica podnosi žalbu zbog bitnih povreda pravila spora, pogrešno i nepotpuno utvrđenog činjeničnog stanja i pogrešne primjene materijalnog prava. Navodi da je korisnica socijalnih prava koje je stekla na temelju pravomoćnog upravnog akta od 29. siječnja 2020. Predmetna novčana pomoć obračunava se i isplaćuje kao oblik drugog dohotka, korisnicima mjere uplaćeni su i doprinosi za mirovinsko i zdravstveno osiguranje, a razdoblje korištenja je uračunato u mirovinski staž. Navodi da je u pitanju pravo obitelji na socijalnu, pravnu i ekonomsku zaštitu što je propisno u članku 62. Ustava Republike Hrvatske, te članku 16. Europske socijalne povelje. Gradska skupština Grada Zagreba donijela je Odluku o izmjenama i dopunama Odluke o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja („Službeni glasnik Grada Zagreba“, 25/22.; dalje: Odluka/22) koja je ocijenjena zakonitom presudom ovoga Suda, poslovni broj: Usoz-143/22 od 27. veljače 2022. Gradski ured za socijalnu zaštitu, zdravstvo, branitelje i osobe s invaliditetom, Sektor za socijalnu politiku Odjel za demografski razvoj, Odsjek za pronatalitetnu politiku Grada Zagreba, pozivom na članak 6. Odluke/22., tek je 2023. pokrenuo upravni postupak po službenoj dužnosti te neposredno rješavajući donio prvostupanjsko rješenje. Tužiteljica upućuje na odluku Europskog suda za ljudska prava Hasani protiv Hrvatske, prema kojoj naknade iz područja socijalne skrbi spadaju pod pravo vlasništva zajamčeno člankom 1. Protokola 1. uz Konvenciju za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda ("Narodne novine – Međunarodni ugovori", 18/97., 6/99. pročišćeni tekst; 8/99. – ispravak; 14/02., 1/06. i 2/10.; dalje Konvencija) te Khodorkovskiy i Lebedev protiv Rusije. Tužiteljica ističe da je propušteno postupiti po roku iz članka 6. Odluke/22, a da unatoč tomu sud iznosi shvaćanje da se radi o procesnom i instruktivnom roku, a ne prekluzivnom roku, što smatra arbitrarnim. Poziva se na odredbe Zakona o općem upravnom postupku („Narodne novine“, 47/09. i 110/21.; dalje: ZUP) te upućuje na niz odluka Europskog suda za ljudska prava, Suda Europske unije, Ustavnog suda RH, na sjednicu sudaca ovog Suda i ovosudske odluke u vezi procesnih rokova. Navodi da se neovlašteno zadire u njezina socijalna prava utvrđena pravomoćnim aktom, te da joj je narušeno pravo vlasništva i pravo na pravično suđenje.

3.1. Tužiteljica osporava stvarnu nadležnost tuženika u ovom predmetu pozivajući se na presudu ovoga Suda, poslovni broj: Usoz-245/23 od 19. prosinca 2023. Navodi da je drugačije propisano člankom 164. stavkom 4. Statuta Grada Zagreba („Službeni glasnik Grada Zagreba“, 11/21) koji je u skladu s člankom 76. stavkom 1. točkom 3. Zakona o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi („Narodne novine“, 33/01. do 144/20.). Navodi da ZUP propisuje pravne lijekove, žalbu i prigovor, pri čemu određuje da o prigovoru odlučuje čelnik tijela, no da je prigovor iznimka, a žalba pravilo. Upućuje da joj je u prvostupanjskom rješenju dana pogrešna uputa o pravnom lijeku, te da nije imala izbora nego postupati po istoj. Smatra da se onemogućuje nadzor državnog tijela nad upravnim tijelima kako to propisuje članak 130. Ustava Republike Hrvatske. Poziva se na ovosudske odluke, poslovni broj: Usoz-143/22 i Usoz-8/22.

3.2. Smatra spornim sadrži li drugostupanjsko rješenje potpis tuženika. Poziva se na Pravilnik o unutarnjem redu stručne službe Gradske uprave, te ističe da je sporna nadležnost osobe koja je donijela prvostupanjsko rješenje. Prigovara da sud nije odlučio o svim tužbenim zahtjevima, te da joj je time onemogućeno ostvarivanje prava na pristup sudu. Prigovara odbijenom zahtjevu za naknadu troškova upravnog spora. Predlaže poništiti prvostupanjsku presudu i potražuje troškove žalbenog postupka sa zateznim kamatama.

4. Tuženik nije dostavio odgovor na žalbu.

5. Žalba nije osnovana.

6. Ispitujući osporavanu presudu i postupak koji joj je prethodio u granicama razloga navedenih u žalbi, sukladno članku 73. stavku 1. Zakona o upravnim sporovima („Narodne novine“, 20/10., 143/12., 152/14., 94/16. - odluka Ustavnog suda Republike Hrvatske, 29/17. i 110/21.; dalje: ZUS), Sud je utvrdio da postoje razlozi zbog kojih se prvostupanjska presuda pobija.

7. Iz podataka spisa predmeta proizlazi da su rješenjem tijela prvog stupnja od 16. ožujka 2023. zamijenjene točke II. i III. izreke zaključka Grada Zagreba, Ureda za demografiju, KLASA: 551-06/20-013/78, URBROJ: 251-21-21-1/011-20-2 od 29. siječnja 2020. na temelju članka 6. Odluke/22 na način kako je to propisano člancima 3. i 4. navedene Odluke/22 kojima su izmijenjeni članci 5. i 7. Odluke o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja („Službeni glasnik Grada Zagreba", 10/18. i 20/21.) sve navedeno u izreci i obrazloženju rješenja tijela prvog stupnja.

8. Člankom 6. Odluke/22 propisano je da će o iznosima novčane pomoći i razlozima prestanka novčane pomoći sukladno toj Odluci nadležno gradsko upravno tijelo po službenoj dužnosti donijeti pojedinačne akte, radi usklađenja s odredbama Odluke, do 31. prosinca 2022.

9. Naprijed navedena Odluka/22, na temelju koje je doneseno rješenje tijela prvog stupnja i tuženika, bila je predmetnom ocjene zakonitosti. Presudom ovog Suda, poslovni broj: Usoz-143/2022-91 od 27. veljače 2023. odbijeni su prijedlozi za ocjenu zakonitosti Odluke/22, a koju presudu je Ustavni sud Republike Hrvatske ocijenio ustavnopravno osnovanom (odluka i rješenje poslovni broj: U-III-1744/2023 i dr. od 14. studenoga 2023.).

10. Tužiteljica smatra da je ovdje sporna stvarna nadležnost tuženika budući da je i u presudi ovog Suda, poslovni broj: Usoz-8/2022-68 od 5. srpnja 2022. Sud utvrdio da se radi o upravnim aktima i da tuženik kao izvršno tijelo, ne nadzire zakonitost uprave.

11. Člankom 10. Odluke o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja („Službeni glasnik Grada Zagreba", 10/18., 20/21., 25/22.) propisano je da se prigovor na pojedinačne akte nadležnog gradskog upravnog tijela donesene na temelju te odluke podnosi gradonačelniku Grada Zagreba u roku osam dana od dostave pojedinačnog akta, preko nadležnoga gradskoga upravnoga tijela. Gradonačelnikova odluka o prigovoru je konačna.

12. Članak 10. navedene Odluke bio je predmetom ocjene zakonitosti u objektivnom upravnom sporu. Presudom ovog Suda, poslovni broj: Usoz-254/2023-7 od 19. prosinca 2023. zahtjev i prijedlog za ocjenu zakonitosti naprijed navedenog članka 10. Odluke je odbijen.

13. Ovaj sud je u toj presudi ocijenio da, s obzirom na odredbe ZUS-a, time što je člankom 10. Odluke/18 propisan prigovor kao pravni lijek protiv pojedinačnog upravnog akta, o kojem odlučuje gradonačelnik, nije onemogućeno pravo stranke na kontrolu zakonitosti pojedinačnog upravnog akta od strane suda pune jurisdikcije te da pravni lijek iz te odredbe ne onemogućuje sudsku zaštitu. Navedeno stoga što se nakon odluke o prigovoru može pokrenuti sudski spor pred sudom pune jurisdikcije u kojem sporu je sud ovlašten preispitati sva činjenična i pravna pitanja, a stranka u sporu ima sva prava zajamčena Ustavom Republike Hrvatske. Nakon odluke prvostupanjskog upravnog suda, pod zakonom propisanim uvjetima, moguće je izjaviti žalbu ovom Sudu, čime se osigurava dvostupanjska sudska zaštita. Stoga je u konkretnom slučaju, zakonom propisanom mogućnosti pokretanja upravnog spora protiv pojedinačnog upravnog akta, osigurana sudska kontrola takvih pojedinačnih upravnih akata zbog čega zahtjev i prijedlog nisu osnovani (odlomci 17. i 20.).

14. Izražavajući naprijed navedeno shvaćanje Sud je imao u vidu i stajalište Ustavnog suda Republike Hrvatske iz odluke U-I-2911/2017 od 5. veljače 2019.

(odlomci 18. i 19. presude).

15. Neosnovano tužiteljica smatra da drugostupanjsko rješenje ne sadrži potpis budući da je u konkretnom slučaju kao osoba koja je donijela rješenje naznačen Gradonačelnik Grada Zagreba koji je isto i potpisao.

16. Pravilno je prvostupanjski sud otklonio prigovor tužiteljice da je sporna nadležnost osobe koja je donijela prvostupanjsko rješenje. Pravilnom primjenom članka 23. Zakona o općem upravnom postupku („Narodne novine", 47/09. i 110/21.; dalje: ZUP) rješenje je donijela službena osoba u opisu poslova koje je vođenje tog postupka ili rješavanje u upravnim stvarima sukladno propisima o ustrojstvu javnopravnih tijela. Ovaj je Sud uvidom u Pravilnik o unutarnjem redu Gradskog ureda za socijalnu zaštitu, zdravstvo, branitelje i osobe s invaliditetom („Službeni glasnik Grada Zagreba", 13/22. i 31/22.) utvrdio da je člankom 5. podtočkom 2.2.1. propisano da se u Odsjeku za pronatalitetnu politiku, obavljaju, između ostalog, poslovi rješavanja u upravnim stvarima vezano uz ostvarenje novčane pomoći za roditelja odgojitelja. Prema točki 74. Sistematizacije radnih mjesta u uredu, koja je prilog navedenom Pravilniku, u opis poslova stručnog savjetnika za provedbu i kontrolu mjera pronatalitetne politike spadaju i poslovi rješavanja u složenim upravnim stvarima u prvom stupnju sukladno Odluci u novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja. Stoga je osnovano zaključio prvostupanjski sud da je odluku u prvom stupnju donijelo nadležno tijelo te potpisala osoba koja je to rješenje i donijela čime je postupljeno sukladno članku 23. ZUP-a.

17. Nadalje, rok propisan člankom 6. Odluke/22 je instruktivni rok istekom kojeg ne prestaje pravo nadležnog tijela na donošenje pojedinačne odluke radi usklađenja s odredbama Odluke/22. Pravilno navodi prvostupanjski sud da je rješenjem ovog Suda, poslovni broj: Usoz-143/2022-15 od 12. prosinca 2022., obustavljeno izvršenje Odluke/22. Obustava izvršenja nastupa danom donošenja rješenja i traje do donošenja odluke ovog Suda u postupku ocjene zakonitosti tog općeg akta, koji je, kao što je navedeno ocijenjen zakonitim presudom Suda, poslovni broj: Usoz-143/22-91 od 27. veljače 2023. Za vrijeme obustave izvršenja Odluke/22 nadležno tijelo nije smjelo postupati po istoj. Odluke na koje se poziva tužiteljica u žalbi nisu usporedive ni primjenjive u konkretnom slučaju.

18. Osnovano prvostupanjski sud navodi da se sve relevantne činjenice o kojima ovisi odluka o zakonitosti rješenja tuženika, na nedvojben način mogu utvrditi temeljem dokumentacije u spisu predmeta. Pritom se napominje da ni ustavne ni konvencijske odredbe ne jamče stranci u postupku pravo da se sasluša određena stranka, izvede određeni dokaz, već jednakost stranaka u mogućnosti korištenja procesnih sredstava pretpostavlja razumnu mogućnost stranaka da izlože činjenice, podupru ih svojih dokazima na način da ni jednu od stranaka ne stavljaju u bitno lošiji položaj u odnosu na suprotnu stranku, čemu je ovdje udovoljeno. Kako je tužiteljica i tijekom upravnog postupka kao i upravnog spora, imala mogućnost, koju je iskoristila, izjasniti se o činjenicama, okolnostima i pravnim pitanjima važnim za rješavanje stvari, omogućeno joj je sudjelovanje u tim postupcima. Pritom, za naglasiti je da je u upravnom sporu održana rasprava 6. svibnja 2024.

19. Suprotno mišljenju tužiteljice, već je u presudama ovog Suda, poslovni broj: Usoz- 8/2022-68 od 5. srpnja 2022. (odlomak 124.) i poslovni broj: Usoz- 143/2022-91 od 27. veljače 2023. (odlomak 35.), izraženo shvaćanje da sporne Odluke, navedene u tim presudama, nemaju povratno djelovanje niti se Odlukom/22 niti zadire u prava ostvarena do njezina stupanja na snagu (ne zadire ni u pravo kao takvo, ni u njegov opseg), već se utječe na opseg prava i trajanje prava u budućnosti (ali u razdoblju koje je obuhvaćeno pravomoćnim pojedinačnim aktima) te djeluje na zatečene odnose koji se nastavljaju u budućnosti. Novo pravno pravilo ne primjenjuje se na situaciju koja je dovršena zbog čega se ovdje ne radi o povratnom djelovanju već je riječ o kvaziretroaktivnosti odnosno o pravnom učinku općeg akta koji je, pod određenim uvjetima, dopušten.

20. Sud ocjenjuje neosnovanim prigovor tužiteljice da je došlo do povrede prava vlasništva zajamčenog Ustavom Republike Hrvatske i člankom 1. Protokola 1. uz Konvenciju. Već je u presudi, poslovni broj: Usoz-8/2022-68 od 5. srpnja 2022., ovaj Sud ciljeve koje Grad želi postići donošenjem osporene Odluke ocijenio legitimnima, pri čemu valjati imati na umu neupitno pravo predstavničkog tijela Grada Zagreba da uredi odnosno modificira novčanu pomoć roditelja odgojitelja (koju je, bez zakonske obveze, određenoj kategoriji osoba dala ranija gradska vlast) na način koji smatra odgovarajućim odnosno sukladno s politikom predstavničke većine u Gradskoj skupštini Grada Zagreba (odlomak 141.). U presudi ovog Suda, poslovni broj: Usoz- 143/2022-91 od 27. veljače 2023. Sud nije našao da bi donošenjem nove Odluke/22 skraćivanje novčane pomoći za roditelja odgojitelja s maksimalnih 15 na 7 godina života djeteta bilo u nesuglasju s načelom razmjernosti te zaključio da je donositelj uvedenim kompenzacijskim mjerama uspostavio ravnotežu između javnog interesa i zaštite legitimnih očekivanja adresata osporene Odluke (odlomci 35., 51. do 56.).

21. Vezano za prigovor tužiteljice da sud nije riješio o svim tužbenim zahtjevima ističe se da je u ustaljenoj upravno-sudskoj praksi (odluke poslovni broj: Usž- 2022/2015, Usž-599/2015 i dr.) izraženo shvaćanje da sud nije vezan doslovnim sadržajem tužbenog zahtjeva i nije vezan procesnopravnim kvalifikacijama tužbenog zahtjeva. Naime, ovlast odnosno obveze upravnog suda prilikom odlučivanja o tužbenom zahtjevu propisane su kogentnim odredbama članaka 57. i 58. ZUS-a.

22. Slijedom navedenog, temeljem članka 74. stavka 1. ZUS-a odlučeno je kao u točki I. izreke, a odluka o troškovima spora (točka II. izreke) utemeljena je na članku 79. stavku 4. istog Zakona.

U Zagrebu 5. studenoga 2025.

Predsjednica vijeća

Mira Kovačić