Poslovni broj: Us II-200/2025-6

REPUBLIKA HRVATSKA

VISOKI UPRAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

ZAGREB

Frankopanska 16

U IME   REPUBLIKE HRVATSKE

PRESUDA

Visoki upravni sud Republike Hrvatske u vijeću sastavljenom od sudaca toga Suda Sanje Štefan , predsjednice vijeća , Ljiljane Karlovčan-Đurović i Blanše Turić članice vijeća te sudske savjetnice Tajane Šimunović , zapisničarke , u upravnom sporu tužitelja Zajednice ponuditelja OPERA GROUP doo , Zagreb , Ulica Mladena Fijolića 14A , OIB: 64863464055 i VELMIL d.o.o. oo iz Zaprešića , Zagrebačka cesta 11 , OIB: 66798666560 , koju zastupa opunomoćenica Petra Kajić Pok , odvjetnica iz Zagreba , Trnjanska cesta 37/1 , protiv tuženika Državne komisije za kontrolu postupaka javne nabave , Zagreb , Ulica grada Vukovara 23/V , uz sudjelovanje zainteresiranih osoba Grada Zaprešića , Zaprešić , Nova ulica 10 , OIB: 92840587889 , radi javne nabave, na sjednici vijeća održanoj 5. studenoga 2025.

pretpostavljam da je

I. Odbija se tužbeni zahtjev tužitelja za poništenje rješenja Državne komisije za kontrolu postupaka javne nabave Republike Hrvatske , klasa: UP/II-034-02/25-01/377 , urbroj: 354-02/16-25-8 od 11. rujna 2025.

II. Odbija se zahtjev tužitelja za naknadu troška upravnog spora.

Obrazloženje

1. Osporenim rješenjem tuženika odbija se žalba tužitelja kao neosnovana (točka 1. izreke) izjavljena protiv odluke o odabiru od 30. lipnja 2025., kojom je naručitelj Grad Zaprešić (dalje: zainteresirana osoba) kao ekonomski najpovoljniju ponudu odabrao ponudu ponuditelja HIS d.o.o., Donja Višnjica (dalje: odabrani ponuditelj). U točki 2. izreke osporenog rješenja se odbija zahtjev žalitelja Zajednice ponuditelja OPERA GROUP d.o.o., Zagreb i VELMIL d.o.o., Zaprešić za naknadom troškova žalbenog postupka kao neosnovan.

2. Naručitelj Grad Zaprešić je objavio 30. siječnja 2025. u Elektroničkom oglasniku javne nabave Republike Hrvatske (dalje: EOJN RH) poziv na nadmetanje s dokumentacijom o nabavi u otvorenom postupku javne nabave, broj objave: 2025/S F02-0000781, predmet nabave: sanacija odlagališta otpada. Kriterij odabira je ekonomski najpovoljnija ponuda, s kriterijima cijena 70%, iskustvo stručnjaka 20% i duljina jamstvenog roka 10%. Naručitelj je zaprimio šest ponuda u predmetnom postupku javne nabave, od kojih je pet ocijenio valjanima, te donio odluku o odabiru 30. lipnja 2025. protiv koje je tužitelj izjavio žalbu 9. srpnja 2025.

3. Tužitelj je protiv osporenog rješenja podnio tužbu iz svih zakonom propisanih razloga. Tužitelj prije svega navodi da je postupak javne nabave strogo formalan postupak, sukladno mjerodavnim zakonskim odredbama, a što se potvrđuje i u upravnosudskoj praksi, u nizu pobliže navedenih presuda Visokog upravnog suda Republike Hrvatske. Dodaje i da sukladno iznesenim stajalištima u tim presudama upravo formalnost postupka doprinosi jednakom tretmanu svih ponuditelja koji sudjeluju u javnoj nabavi. To dalje znači da se svaki dokaz i svaka izjava ponuditelja moraju ocjenjivati sukladno njihovom doslovnom sadržaju, u granicama propisanih uvjeta dokumentacijom o nabavi, a svako drugo, proizvoljno ili ekstenzivno tumačenje, kao što je tuženikovo, predstavlja povredu načela jednakog tretmana ponuditelja, narušavajući pravnu sigurnost i svrhu postupka javne nabave.

Nastavno u tužbi tužitelj navodi kronologiju događaja te iscrpno opisuje tijek postupka i slijed poduzetih radnji, pri čemu posebno daje osvrt na način bodovanja iskustva stručnjaka na temelju kriterija za odabir ponude B.2. Tužitelj navodi da nominirani stručnjak posjeduje traženo iskustvo te da su naručitelj u postupku pregleda i ocjene ponuda i tuženik u žalbenom postupku prošili uvjete iz dokumentacije o nabavi. Dalje u tužbi tužitelj iscrpno navodi i obrazlaže razloge zbog kojih smatra da ABC ing. građ. ispunjava sve propisane kriterije, zbog čega je njegovo specifično iskustvo kao stručnjaka koji je radio na pobliže navedenim projektima, naručitelj trebao valorizirati i s te osnove dodijeliti bodove. Smatra da je tuženik pogrešno ocijenio da dostavljene potvrde Grada Samobora ne potvrđuju da je ABC, nominirani stručnjak u ponudi tužitelja, stekao iskustvo na radovima sanacije i/ili građenja odlagališta otpada, koje pobliže opisuje u tužbi. Tužitelj napominje da je u svojoj ponudi dostavio potvrdu Grada Samobora, koju je propisala gradonačelnica dr. sc. UE od 16. siječnja 2025., iz koje jasno proizlazi koje poslove je obavljao ABC, kao inženjer gradilišta za pobliže navedeno društvo, kao i ukupna vrijednost tih radova, kao i način na koji je imenovan inženjerom gradilišta. Dodaje da navedena potvrda potvrđuje kontinuitet i trajanje angažmana ABC u vezi obavljanja poslova inženjera gradilišta.

Tužitelj u tužbi iznosi razloge zbog kojih smatra da su sva tri propisana uvjeta iz kriterija B.2. u predmetnom slučaju skupno ispunjena.

Dalje u tužbi tužitelj daje tumačenje kriterija za odabir ponude B.2., zaključujući da se ponuditelji ne smiju dovoditi u nepovoljniji položaj proizvoljnim tumačenjem dokumentacije o nabavi te propisanih kriterija za odabir ponude. Smatra da je zaključak tuženika u vezi specifičnog iskustva navedenog stručnjaka protivan stajalištima iznesenim u upravnosudskoj praksi, a i praksi Suda Europske unije (C- 336/12, Manova t. 30-36; C-131/16, Archus i Gama, t. 29-39 i dr.), prema kojoj naručitelj i žalbeno tijelo smiju zahtijevati samo ono što je jasno i izričito propisano dokumentacijom o nabavi.

Tužitelj nastavno u tužbi opisuje iskustvo ABC, kao inženjera gradilišta, kod izvođenja radova sanacije odlagališta otpada Trebež (Samobor) za podugovaratelja STEIN HT GmbH i njegovo iskustvo kao inženjera gradilišta prilikom izvođenja radova na projektu sanacije odlagališta otpada "Košambra – faza 2:

Zatvaranje nove odlagališne plohe". Smatra da je navedeno iskustvo trebalo uvažiti kod ocjene kriterije za odabir ponude B.2., te na odgovarajući način bodovati. Tužitelj napominje da se prema propisanom kriteriju iskustvo stručnjaka na pobliže navedenim poslovima može vrednovati samo kao projekt u cjelini, koji uključuje sve tehničke elemente, a ne na način da zahtijeva osobno i neposredno sudjelovanje stručnjaka kao inženjera gradilišta na svakom pojedinom dijelu projekta (npr. postavljanje baklje ili pojedine cijevi sustava otplinjavanja), jer bi na taj način propisani kriterij imao značaj tehničkog testa sadržaja projekta, a ne procjene iskustva stručnjaka u smislu njegove profesionalne funkcije. Dalje tužitelj tumači smisao pojma inženjera gradilišta, prema Zakonu o poslovima i djelatnostima prostornog uređenja i gradnje, napominjući da prema dokumentaciji o nabavi u konkretnom slučaju stručnjak ne mora posjedovati iskustvo na svim vrstama radova unutar projekta, već zahtijeva da je sudjelovao u funkciji inženjera gradilišta na projektu koji obuhvaća navedene tehničke elemente. Smatra da se izvan propisanog kriterije ne mogu naknadnom interpretacijom uvoditi dodatni uvjeti.

Zaključno tužitelj navodi sve presude i stajališta iznesena u sudskoj praksi, koje smatra primjenjivim u konkretnom slučaju. Navodi da je naknadno tuženik opisanim tumačenjem propisani kriterij u vezi specifičnog iskustva stručnjaka nedopušteno proširio, kao i da su naručitelj i tuženik svojim postupanjem povrijedili članak 290. stavak 1. Zakona o javnoj nabavi, a što je dovelo i do povrede temeljnih načela javne nabave, načela transparentnosti i predvidivosti iz članka 5. stavka 1. točke 1. Zakona o javnoj nabavi.

Tužitelj predlaže da ovaj Sud poništi tuženikovo rješenje i naloži tuženiku da tužitelju naknadi troškove postupka u roku od 8 dana.

4. Tuženik u odgovoru na tužbu u bitnom daje osvrt na sve tužbene navode pojedinačno, zaključujući da su u cijelosti neosnovani, pri čemu ostaje kod svih razloga već navedenih u osporenom rješenju.

Nastavno u odgovoru na tužbu tuženik iznosi iscrpne razloge zbog kojih se protivi tužbenom zahtjevu i predlaže ga odbiti. Posebno daje osvrt na propisani uvjet u točki B.2. Dokumentacije o nabavi (kriterij za odabir ponude), tj. propisano iskustvo stručnjaka, kao i način propisanog bodovanja tog kriterija od strane naručitelja. Dalje u odgovoru na tužbu obrazlaže način na koji je u konkretnom slučaju naručitelj izvršio bodovanje dostavljenih ponuda u odnosu na propisani kriterij specifičnog iskustva stručnjaka, kao i način dokazivanja tog iskustva. Daje osvrt i na dokaze koje je tužitelj dostavio uz ponudu u vezi propisanog kriterija. Dodaje da je vrsta radova u odnosu na koje će se vrednovati iskustvo stručnjaka decidirano propisana dokumentacijom o nabavi, a i da Sud Europske unije naglašava da je svrha načela transparentnosti propisanog člankom 18. stavkom 1. Direktive 2014/24 zajamčiti nepostojanje opasnosti od pogodovanja i samovolje javnog naručitelja. Dodaje što sve podrazumijeva navedeno načelo, a u prilog zaključcima koje je iznio u osporenom rješenju da su i stajališta iznesena u upravnosudskoj praksi, u nizu presuda koje pobliže navodi, kao i stajališta iznesena u presudi od 14. rujna 2017., u predmetu Casertana Costruzioni, C-223/16, EU:C:2017:685, t. 34. Potvrđuje točnim da je postupak javne nabave strogo formalan i da je zabranjeno uvođenje novih elemenata u postupak pregleda i ocjena ponuda, a takvo stajalište je potvrđeno u sudskoj praksi, u nizu odluka. Dodaje da je naručitelj smio bodovati samo ono iskustvo Stručnjaka 1 koje udovoljava svim propisanim parametrima dokumentacijom o nabavi, kojom se među ostalim traži i iskustvo u ugradnji spojnog cjevovoda i postrojenja za obradu plina

– baklja, a koje iskustvo nominiranog stručnjaka tužitelj nije dokazao. Dalje u odgovoru na tužbu tuženik daje osvrt na dva projekta (projekt "Košambra" i projekt "Sanacija odlagališta otpada Trebež") te pobliže obrazlaže razloge zbog kojih je utvrđeno da nije dostatno da je nominirani stručnjak bio u funkciji inženjera gradilišta na poslovima u vezi tih projekata, već je odlučno da je imao iskustvo s osnove te funkcije na svim poslovima koji su propisani u točki B.2. Kriterija za odabir ponude. Tuženik smatra da tužitelj u tužbi, protivno načelu formalnosti postupka javne nabave, pojednostavljuje i banalizira uvjete bodovanja propisane u Dokumentaciji o nabavi, pri čemu pogrešno smatra da se propisani kriterij odnosi na projekt kao cjelinu, a ne traži sudjelovanje u svakom pojedinom tehničkom dijelu projekta. Dodaje da je naručitelj u konkretnom slučaju kod određivanja kriterija za odabir ponude detaljno specificirao koje iskustvo na navedenim sustavima i postrojenjima će ocijeniti relevantnim i s te osnove vrednovati, a ponuditeljima dodijeliti bodove ukoliko mogu dokazati kvalitetu angažiranih stručnjaka. Dodaje da je s te osnove propisana mogućnost dodjele više ili manje bodova, što znači da to nije kriterij za odabir gospodarskog subjekta odnosno minimalna razina sposobnosti, već je svrha kriterija ekonomski najpovoljnije ponude da se, osim cijene, ponuditelji nadmeću i u odnosu na druge kriterije . U konkretnom slučaju su to stručnjaci čija kvaliteta može značajno utjecati na razinu uspješnosti izvršenja ugovora.

Zaključno, tuženik smatra da je tužitelj imao mogućnost izjaviti žalbu na dokumentaciju o nabavi, ukoliko je smatrao da propisani kriteriji za odabir ekonomski najpovoljnije ponude u predmetnom slučaju nisu u skladu s odredbama Zakona o javnoj nabavi. Tuženik smatra da je naručitelj pravilno izvršio provjeru iskustva stručnjaka – referenci kod drugih ugovornih strana te osnovano zaključio da nisu u cijelosti ispunjeni uvjeti za bodovanje iskustva stručnjaka kojeg je u ponudi nominirao tužitelj, koji taj uvjet ne može dokazivati tek u žalbenom postupku, a osobito ne na temelju dokaza iz kojih ne proizlazi da su ispunjeni svi propisani parametri. Tuženik predlaže da ovaj Sud odbije tužbeni zahtjev u cijelosti kao neosnovan, a u slučaju usvajanja tužbenog zahtjeva, sam riješi stvar u skladu s člankom 434. stavkom 4. Zakona o javnoj nabavi.

5. Naručitelj Grad Zaprešić, Zaprešić kao zainteresirana osoba u odgovoru na tužbu navodi da su tužbeni navodi u cijelosti neosnovani, a osporeno rješenje zakonito, pri čemu u bitnom ostaje kod svih navoda iz danog odgovora na žalbu, jer smatra da je tuženik pravilno utvrdio činjenično stanje i odluku donio uz pravilnu primjenu materijalnog prava. Predlaže da se tužbeni zahtjev odbije u cijelosti.

6. Sukladno odredbi članka 6. Zakona o upravnim sporovima ("Narodne novine", broj: 36/24. – dalje: ZUS) odgovori na tužbu tuženika i naručitelja dostavljeni su tužitelju, koji se u vezi toga nije posebno očitovao.

7. Tužbeni zahtjev nije osnovan.

8. Odlučujući o zakonitosti osporenog rješenja u granicama tužbenog zahtjeva, ovaj Sud nalazi da je tuženik pravilno postupio kada je odbio tužiteljevu žalbu protiv Odluke o odabiru, a za takvu odluku je dao valjane, dostatne i relevantne razloge, koji su utemeljeni na podacima spisa predmeta i pravilnoj primjeni mjerodavnog materijalnog prava.

9. Razmatrajući tužbene navode, odgovore na tužbu tuženika i naručitelja te dokaze priložene spisu predmeta, ovaj Sud nalazi da se osporeno rješenje ne može ocijeniti nezakonitim iz razloga na koje tužitelj upire u tužbi. Naime, tuženik je, ocjenjujući osnovanost žalbenih navoda, izvršio uvid u Kriterije propisane u Dokumentaciji o nabavi (dalje: DoN) te nakon provedene iscrpne analize svih dokaza koji prileže spisu utvrdio da je naručitelj pravilno ocijenio je li u konkretnom slučaju nominirani Stručnjak 1 u ponudi tužitelja ispunjava sve parametre propisane u Kriteriju za odabir ponude B.2., tj. je li bilo osnove na temelju propisanih uvjeta u vezi specifičnog iskustva stručnjaka, tužitelju uskratiti bodove u odnosu na nominiranog stručnjaka i dostavljene reference, kako je to učinio naručitelj.

10. Iz podataka spisa, kao i obrazloženja osporenog rješenja proizlazi da je naručitelj odbio priznati iskustvo u vezi navedenih projekata (reference) nominiranog stručnjaka, jer je ocijenio da nisu ispunjeni uvjeti propisani u DoN-u. Tužitelj je uz ponudu dostavio životopis ABC (Obrazac 7) u kojem je naveo dvije reference za podkriterij za odabir ponude B.2. (Grad Poreč i Grad Samobor) te potvrde drugih ugovornih strana o urednom izvršenju ugovora. Naručitelj je u vezi priloženih referenci zatražio od Grada Poreča i Grada Samobora očitovanje na zahtjev za provjeru informacija u postupku javne nabave, a na temelju dostavljenih očitovanja je utvrdio da nominirani stručnjak, iako je bio u funkciji inženjera gradilišta, nije sudjelovao u radovima na projektu sanacije odlagališta otpada "Košambra" – faza 2 te u poslovima na projektu "Sanacija odlagališta otpada Trebež", odnosno sudjelovao u poslovima koji bi bila osnova za dodjelu bodova prema kriteriju specifičnog iskustva stručnjaka.

11. Tuženik je, ocjenjujući osnovanost žalbenih navoda, primijenio odredbe članka 280. stavka 4., 290. stavka 1., 264. stavka 4. i 403. stavka 3. Zakona o javnoj nabavi ("Narodne novine", broj: 120/16. – dalje: ZJN/16) te daje osvrt na propisani Kriterij B.2. Prema Kriteriju B.2.: "…Naručitelj će bodovati broj uspješno izvedenih (realiziranih, završenih) radova sanacije i/ili građenja odlagališta otpada s ugradnjom geosintetskih brtvenih slojeva sa sustavom aktivnog otplinjavanja (sustav za otplinjavanje tijela odlagališta sastoji se od sustava horizontalnih drenažnih cijevi i vertikalnih zdenaca te spojnog cjevovoda i postrojenja za obradu plina – baklja ili vertikalnih zdenaca te spojnog cjevovoda i postrojenja za obradu plina – baklja) te je bilo sporno pitanje je li nominirani stručnjak, da bi ostvario bodove prema propisanom Kriteriju, morao isporučiti odnosno ugraditi i postrojenje za obradu plina – baklju.

12. Naručitelj je kod ocjene dostavljenih ponuda utvrdio da je nominirani stručnjak tužitelja spoj plinovoda izvršio na već postavljenu baklju, što znači da je postavljanje odnosno ugradnja postrojenja za obradu plina – tzv. baklje u opisanom iskustvu izostalo, što je naknadno potvrdio i Grad Poreč kao naručitelj radova, a zbog čega naručitelj za navedeno iskustvo nije tužitelju dodijelio bodove. U odnosu na drugi projekt "Sanacija odlagališta otpada Trebež", naručitelj također nije vrednovao specifično iskustvo nominiranog stručnjaka, jer je na temelju cjelokupno dostavljene dokumentacije utvrdio da je nominirani stručnjak ABC u pobliže opisanim radovima sudjelovao isključivo u funkciji pomoćnika voditelja gradilišta, dok je druga osoba, MS bila glavni inženjer radova, a ABC je u funkciji inženjera gradilišta sudjelovao samo u radovima na vodonepropusnoj glinobetonskoj dijafragmi odlagališta otpada Trebež. U odnosu na druge radove u kojima je sudjelovao ABC, ocjenjeno je da je u odnosu na te radove bio isključivo u funkciji pomoćnika voditelja gradilišta. Stoga je i u odnosu na drugu referencu naručitelj zaključio da nisu ispunjeni propisani uvjeti, da bi se dodijelili bodovi za podkriterij za odabir ponude B.2.

13. Na temelju dokumentacije spisa, kojoj prileži i imenovanje o postavljanju inženjera gradilišta (u vezi projekta "Trebež" proizlazi da je glavni inženjer gradilišta MS, inženjer gradilišta: JB, dipl. ing. građ., a pomoćnik voditelja gradilišta ABC, ing. građ., a da je u funkciji inženjera gradilišta sudjelovao samo u odnosu na dio radova na vodonepropusnoj glinobetonskoj dijafragmi što potvrđuju i pisane izjave izvođača o izvedenim radovima i uvjetima održavanja građevine. Dakle, naručitelj je u odnosu na odlučne činjenice vezane uz opis poslova izvršio detaljnu analizu, a tuženik je potvrdio pravilnim zaključke naručitelja, ocjenjujući da se svi propisani radovi smatraju relevantnim iskustvom za uspješno izvršenje ugovora o javnoj nabavi. Napominju, da bi se takvo iskustvo stručnjaka, kao dodatno propisani kriterij, bodovalo, da nije dostatno da je nominirani stručnjak imao svojstvo inženjera gradilišta, već da je u takvom statusu imao iskustvo na svim poslovima propisanim točkom B.2. Kriterija za odabir ponude, odnosno da sve propisane parametre skupno ispunjava.

14. Slijedom navedenog, tuženik pravilno zaključuje da se propisani kriterij ne odnosi na projekt u cjelini, već se traži da je predloženi stručnjak imao iskustvo u konkretnom tehničkom dijelu projekta, koji je naručitelj detaljno specificirao, jer je naveo koje specifično iskustvo na navedenim sustavima i postrojenjima će se uzeti u obzir kod vrednovanja referenci i dodjele bodova. Stoga je tuženik prihvatio pravilne iznesene razloge naručitelja u vezi načina bodovanja ponude tužitelja , a dao je jasnu analizu razloga kojima se rukovodio kod ocjene osnovanosti žalbenih navoda, a koje razloge ovaj Sud u cijelosti prihvaća.

15. Tužitelj u tužbi osporava rješenje tuženika , pri čemu ukazuje na iste činjenice i dokaze koje je već istaknuo u žalbi, a daje svoj osvrt na ocjenu činjeničnog stanja utvrđenog u postupku i na drugačiji način tumači primijenjene mjerodavne odredbe propisa, što , prema ocjeni ovoga Suda , ne utječe na ocjenu zakonitosti osporenog rješenja.

16. Tužitelj u tužbi u bitnom osporava način primjene materijalnog prava od strane tuženika , odnosno propisanog kriterija i ocjenu priloženih dokaza, koji su, prema utvrđenju ovog Suda , pravilni, a zaključci i stajališta tuženika utemeljeni na podacima spisa, što tužitelj tužbenim navodima nije s uspjehom osporio.

17. Slijedom iznesenog je, ovaj Sud , ocijenivši tužbene navode neosnovanim, na temelju odredbe članka 116. stavka 1. ZUS-a , odlučio kao u točki I. izreke ove presude. S obzirom da je tužitelj upravni spor izgubio, jer je tužbeni zahtjev odbijen u cijelosti, to je i njegov zahtjev za naknadu troškova upravnog spora, na temelju odredbe članka 147. stavka 1. ZUS-a , valjalo odbiti kao neosnovan.

U Zagrebu 5. studenoga 2025.

Predsjednica vijeća

Sanja Štefan