Poslovni broj: UsII-186/2025-7

REPUBLIKA HRVATSKA

VISOKI UPRAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

Z A G R E B

Frankopanska 16

U  I M E  R E P U B L I K E  H R V A T S K E

P R E S U D A

Visoki upravni sud Republike Hrvatske u vijeću sastavljenom od sutkinja Radmile Bolanča Vuković, predsjednice vijeća, Mire Kovačić i dr. sc. Sanje Otočan, članica vijeća te sudske savjetnice Jelene Maltar Benjak, zapisničarke, u upravnom sporu tužitelja Grada Splita, Split, Obala kneza Branimira 17, OIB: 78755598868, kojeg zastupa generalni opunomoćenik ĐC, protiv tuženika Državne komisije za kontrolu postupaka javne nabave, Zagreb, Ulica grada Vukovara 23/V, OIB: 95857869241, kojeg zastupa zamjenica predsjednice MC, uz sudjelovanje zainteresirane osobe Proditus d.o.o., Solin, Ulica Petra Krešimira IV. 58a, OIB: 19702214044, koju zastupana direktor NC, radi javne nabave, na sjednici vijeća održanoj 5. studenoga 2025.,

p r e s u d i o  j e

I. Odbija se tužbeni zahtjev za poništavanje točaka 1. i 3. izreke rješenja tuženika, KLASA: UP/II-034-02/25-01/269, URBROJ: 354-02/8-25-7 od 21. srpnja 2025.

II. Odbija se zahtjev tužitelja za naknadu troškova sastava tužbe.

Obrazloženje

1. Pobijanim rješenjem tuženika poništena je odluka o odabiru broj: 406-01/24- 01872 od 5. svibnja 2025., u otvorenom postupku javne nabave, broj objave: 2024/S F02-0006147, predmet nabave: implementacija fotonaponskih elektrana na objektima u vlasništvu Grada Splita - Faza II, naručitelja Grada Splita (točka 1. izreke); odbijena je kao neosnovana žalba Forte Solar d.o.o., Split (točka 2. izreke); nalaženo je naručitelju da u roku 8 dana od dana javne objave rješenja na internetskim stranicama tuženika naknadi Proditus d.o.o., Solin, troškove žalbenog postupka u iznosu od 24.250,00 eura (točka 3. izreke) te je odbijen zahtjev Forte Solar d.o.o., Split, za naknadu troškova žalbenog postupka (točka 4. izreke).

2. Tužitelj u tužbi navodi da u cijelosti osporava rješenje tuženika zbog svih zakonom predviđenih razloga. Međutim, iz sadržaja tužbe proizlazi da osporava točke 1. i 3. izreke pobijanog rješenja koje se odnose na odluku tuženika o žalbi zainteresirane osobe protiv naručiteljeve odluke o odabiru.

2.1. Tužitelj navodi da tijekom ponovljenog postupka pregleda i ocjene ponuda nije postavio nove uvjete koji nisu bili propisani dokumentacijom o nabavi (dalje: DON) i nije zbog ne udovoljavanja tim uvjetima odbio ponudu zainteresirane osobe. Postupak pregleda i ocjene ponuda proveo je sukladno članku 301. stavcima 1. i 2. Zakona o javnoj nabavi.

2.2. Tužitelj navodi da je tijekom pregleda i ocjene ponuda uočio digitalne izmjene tehničkog lista za fotonaponski panel LX-445 M/182R-108+GG-PS, proizvođača Luxor Solar GmbH, koji je ponudila zainteresirana osoba. Izmjene su se odnosile na naziv i tehničku karakteristiku otpornosti na vjetar. Tehnički list je bio izmijenjen u online PDF editoru, nije sadržavao podatak o autoru, proizvođaču, tipu, bio je napisan fontom Corporate S, a digitalno izmijenjena mjesta fontom Corporate S Light (dodatak oznake PS). Razlika je bila i u tehničkoj karakteristici otpornosti na vjetar. Zato je usporedio dostavljene tehničke listove svih ponuditelja s javno dostupnim izvorima proizvođača ponuđene opreme.

2.3. Pregledom javno dostupnih tehničkih listova proizvođača Luxor Solar GmbH na web stranicama proizvođača utvrdio je da ponuđeni fotonaponski panel, s opcijom „PS“, ne postoji te da nijedan proizvod nema traženu karakteristiku otpornosti na vjetar koja je izmijenjena u dostavljenom tehničkom listu. Iz razloga što dostavljeni tehnički list nije pronađen kao javno dostupan podatak proizvođača, naručitelj navodi da je provjerio dostupnosti navedenog proizvoda kod proizvođača, transparentno, pod istim uvjetima za sve ponuditelje. Opisuje radnje koje je poduzeo u postupku prvog odabira ponuda u odnosu na ponuđeni proizvod zainteresirane osobe. Navodi da je zatražio od proizvođača potvrdu valjanost tehničkog lista (30. kolovoza 2024.), proizvođač mu je dostavio digitalno izmijenjeni tehnički list uz izjavu da je sporni proizvod dio njihove šire ponude (2. rujna 2024.), od proizvođača je zatražio izjavu o sukladnosti i certifikat koji dokazuje mehanička svojstva otpornosti na vjetar izmijenjenih dijelova (4. rujna 2024.), proizvođač ga je uputio da dodatne informacije zatraži od Proditus d.o.o. (5. rujna 2024.). Naručitelj navodi da je 6. rujna 2024. zatražio od proizvođača dodatne dokumente za verifikaciju, da ga je 11. rujna 2024. Upozorio da je rok za dostavu odgovora 12. rujna 2024. u 10:00 sati, a proizvođač mu 12. rujna 2024. u 10:46 odgovara da je navedeni proizvod njihov najnoviji vrhunski tehnološki modul za EU tržište i da će tehnički list istog staviti na web stranicu kada proizvod javno objave, ali ne dostavlja dokument za validaciju točnosti tehničkog lista. Naručitelj navodi da je slijedom navedenog zaključio da ponuđeni proizvod nije dostupan.

2.4. Naručitelj ističe da javnu dostupnost tehničkog lista nije postavio kao novi element već je istu koristio za provjeru autentičnosti dostavljene dokumentacije. Nakon prvotnog poništenja odluke o odabiru, u ponovljenom postupku pregleda i ocjene ponuda, 29. siječnja 2025. od proizvođača je opet zatražio potvrdu valjanosti dostavljenog tehničkog lista za sporni proizvod koji je ponudila zainteresirana osoba. Proizvođač mu je 31. siječnja 2025. dostavio izjavu kojom potvrđuje da panel ima u ponudi, da je za projekt ponuđen panel LX-445 M/182R-108+GG-PS koji je u biti panel oznake LX-445 M/182R-108+GG uz dodatak PS (Project Split). Dostavio mu je tehnički list kojim potvrđuje da panel zadovoljava tehničke karakteristike iz DON-a, Test Report, izrađen u studenom 2024., kojim potvrđuje da panel zadovoljava tehničke karakteristike iz troškovnika te izjavu o sukladnosti od 31. siječnja 2025. kojom potvrđuje da panel zadovoljava deklarirane tehničke karakteristike.

2.5. Naručitelj navodi da je nakon navedenih saznanja, 25. ožujka 2025., od zainteresirane osobe zatražio pisano pojašnjenje kako su izvješće o ispitivanju i izjava o sukladnosti datirani nakon otvaranja ponuda, 22. srpnja 2024. Zainteresirana osoba nije odgovorila na navedeno bez obzira što dostavljanje tehničke dokumentacije proizvođača nije propisano DON-om. Naručitelj smatra da je time dokazao da ponuđeni panel u trenutku otvaranja ponuda nije bio dostupan na EU tržištu, proizvođač za isti nije imao tehničku dokumentaciju ni izjavu o sukladnosti. Naručitelj se poziva na presudu ovog Suda, poslovni broj: UsII-420/19-7 od 14. kolovoza 2019., prema kojoj je smisao provođenja postupka javne nabave odabir najpovoljnije ponude sposobnog ponuditelja, a sposobnost ponuditelja mora postojati u trenutku predaje ESPD obrasca.

2.6. Tužitelj navodi da tuženik nije obrazložio zašto nije prihvatio njegov prijedlog za održavanje usmene rasprave koju je predložio zbog složenosti predmeta. Predlaže Sudu usvojiti tužbu, poništiti rješenja tuženika, odbiti žalbu zainteresirane osobe i zahtjev za naknadu troškova žalbenog postupka i naložiti zainteresiranoj osobi da mu naknadi troškove žalbenog postupka i ovog upravnog spora.

3. Tuženik se u odgovoru na tužbu protivi osnovanosti iste iz razloga navedenih u obrazloženju pobijane odluke. Budući da je predmet spora ocjena zakonitosti rješenja tuženika od 21. srpnja 2025. neće se osvrtati na tužbene navode vezane uz prethodni postupak pregleda i ocjene ponuda. Naručitelj je u ponovljenom postupku pregleda i ocjene ponuda ocjenu valjanosti ponude zainteresirane osobe temeljio na uvjetima i dokazima koji nisu bili propisani DON-om, čime je postupio protivno članku 290. stavku 1. Zakona o javnoj nabavi i protivno načelu proporcionalnosti. Tuženik se poziva na praksu ovog Suda iz koje proizlazi da su takvi postupci naručitelja nezakoniti, presude poslovni broj: UsII-100/23 od 19. srpnja 2023., UsII-325/21 od 30. studenog 2021., UsII-449/20 od 19. siječnja 2021. Pogrešno je pozivanje tužitelja na presudu ovog Suda, poslovni broj: UsII-420/19 od 14. kolovoza 2019. iz koje proizlazi da sposobnost ponuditelja mora postojati u trenutku predaje ponude. Test report i izjava o sukladnosti nisu traženi DON-om kao dokaz sposobnosti, niti su pribavljeni u svrhu dokazivanja sposobnosti ponuditelja. Radi se o dokumentima koje je naručitelj zaprimio od proizvođača Luxor Solar GmbH u ponovljenom postupku pregleda i ocjene ponuda, tražeći od njega potvrdu valjanosti tehničkog lista za fotonaponski panel kojeg je zainteresirana osoba dostavila u ponudi.

3.1. Tuženik je tužiteljev prijedlog za održavanje usmene rasprave odbio konkludentnom radnjom. Utvrdio je da ne postoji složeno činjenično stanje ili pravno pitanje zbog kojeg bi bilo svrhovito održati usmenu raspravu. Činjenično stanje se moglo utvrditi na temelju ponudbene dokumentacije, dokaza dostavljenih u žalbenom postupku te odredbi DON-a. Imajući u vidu da je postupak javne nabave žurne prirode, okolnost da se o navedenom prijedlogu nije posebno osvrnuo u pobijanom rješenju isto ne čini nezakonitim.

3.2. Tuženik predlaže Sudu odbiti tužbeni zahtjev kao neosnovan, podredno, u slučaju usvajanja tužbenog zahtjeva, da Sud riješi predmetnu upravnu stvar.

4. Zainteresirana osoba u odgovoru na tužbu protivi se osnovanosti tužbe i predlaže istu odbiti. Smatra da je njenu ponudu kao ekonomski najpovoljniju i tehnički ispravnu naručitelj trebao prihvatiti još u prvom postupku pregleda i ocjene ponuda. Tužitelj krivo zaključuje da ponuđeni fotonaponski modul nije bio dostupan na EU tržištu i pogrešno odbija prihvatiti izjavu proizvođača koji potvrđuje da je proizvod bio dostupan na EU tržištu prije datuma predaje ponuda.

5. Tužbeni zahtjev nije osnovan.

6. U skladu s člankom 6. stavkom 1. Zakona o upravnim sporovima („Narodne novine“, 36/24.; dalje ZUS) odgovori na tužbu dostavljeni su strankama u sporu.

7. Odlučujući o tužbenom zahtjevu, sukladno članku 47. ZUS-a, prema slobodnom uvjerenju i na temelju razmatranja svih pravnih i činjeničnih pitanja, Sud je utvrdio da je osporeno rješenje zakonito. Pravilno je postupio tuženik kada je poništio odluku o odabiru o čemu je dao valjane razloge koje ovaj Sud u cijelosti prihvaća. Sud je uzeo u obzir činjenice utvrđene u postupku donošenja osporavane odluke, očitovanja stranaka tijekom upravnog spora, izvršio je uvid u spis tuženika i objavu putem Elektroničkog oglasnika javne nabave Republike Hrvatske (dalje: EOJN) te je, sukladno članku 114. stavku 3. ZUS-a, utvrdio da tužbeni zahtjev nije osnovan.

8. Pri rješavanje ovog upravnog spora Sud polazi od odredbi Zakona o javnoj nabavi („Narodne novine“, 120/16. i 114/22.; dalje: ZJN).

8.1. ZJN u članku 290. stavku 1. propisuje da nakon otvaranja ponuda javni naručitelj pregledava i ocjenjuje ponude na temelju uvjeta i zahtjeva iz DON-a te o tome sastavlja zapisnik.

8.2. U članku 301. stavku 1. ZJN propisuje da javni naručitelj samostalno utvrđuje činjenice i okolnosti u postupku javne nabave te na temelju utvrđenih činjenica i okolnosti donosi odluke u skladu s odredbama toga Zakona. Koje će činjenice i okolnosti uzeti za dokazane, javni naručitelj utvrđuje slobodnom ocjenom, na temelju savjesne i brižljive ocjene svakog dokaza posebno i svih dokaza zajedno te na temelju rezultata cjelokupnog postupka javne nabave.

9. Iz podataka spisa predmeta i obrazloženja rješenja tuženika proizlazi da je tužitelj 20. lipnja 2024. u EOJN-u objavio poziv na nadmetanje s DON-om u otvorenom postupku javne nabave, broj objave: 2024/S F02-0006147, predmet: implementacija fotonaponskih elektrana na objektima u vlasništvu Grada Splita - Faza II. Kriterij za odabir ponude je ekonomski najpovoljnija ponuda, prema kriterijima: cijena ponude 70%, duljina trajanja jamstva za otklanjanje nedostataka 15% i duljina trajanja jamstvenog roka za izmjenjivače 15%. Naručitelj je odlukom o odabiru od 1. listopada 2024., odabrao ponudu Espera d.o.o., Split, kao ekonomski najpovoljniju koju je tuženik, postupajući po žalbama neodabranih ponuditelja, između ostalih i ovdje zainteresirane osobe, poništio rješenjem od 3. prosinca 2024. i predmet vratio naručitelju na ponovno postupanje. Tužitelj nije ulagao tužbu protiv rješenja tuženika od 3. prosinca 2024. i isto je steklo svojstvo pravomoćnosti.

10. U ponovljenom postupku pregleda i ocjene ponuda naručitelj je odlukom o odabiru od 5. svibnja 2025. odabrao ponudu Petrol d.o.o. kao ekonomski najpovoljniju. Postupajući po žalbama zainteresirane osobe i ponuditelja Forte Solar d.o.o. tuženik je donio odluku koju u ovom sporu pobija tužitelj u dijelu u kojem je prihvaćenja žalba zainteresirane osobe (točke 1. i 3. izreke).

11. Uvidom u spis, u komunikaciju tužitelja s proizvođačem spornog fotonaponskog panela, Luxor Solar, utvrđeno je da je proizvođač, ujedno izdavatelj tehničkog lista, još u prvom postupku pregleda i ocjene ponuda potvrdio valjanost tehničkog lista koji je u ponudi priložila zainteresirana osoba. Tužitelj navodi da je zatražio od proizvođača potvrdu valjanost tehničkog lista (30. kolovoza 2024.), a proizvođač mu je dostavio digitalno izmijenjeni tehnički list uz izjavu da je sporni proizvod dio njihove ponude (2. rujna 2024.). Sud smatra da je proizvođač time potvrdio autentičnost tehničkog lista dostavljenog u procesu nabave.

12. Tužitelj je u ponovljenom postupku pregleda i ocjene ponuda, unatoč tome što mu je proizvođač fotonaponskog panela kojeg nudi zainteresirana osoba u prvom postupku pregleda i ocjene ponuda potvrdio da ponuđeni tip panela, LX-445 M/182R- 108+GG-PS, ima u asortimanu i da je tehnički list za isti vjerodostojan, ponovno zatražio od proizvođača potvrdu valjanost dostavljenog tehničkog lista za ponuđeni fotonaponski model. Naručitelj je po zaprimanju izjave proizvođača i dodatne tehničke dokumentacije proizvoda (test report i izjava o sukladnosti) ponovno odbio ponudu zainteresirane osobe.

13. Po mišljenju ovog Suda navedeno postupanje tužitelja nije zakonito. U dijelu II DON-a „Upute za ponuditelje“ naručitelj u točki 2. „Sadržaj i način izrade“ propisuje da elektronička ponuda mora sadržavati katalog proizvoda, tehničke listove opreme potrebne da bi se ponuda mogla pravilno vrednovati u odnosu na tehničke specifikacije i uvjete postavljene u natječajnoj dokumentaciji te da se isti dostavljaju prilikom predaje ponude. Naručitelj je, nakon zatraženog pojašnjenja, objavio da se pod tehničkim listovima podrazumijeva i ispis iz kataloga i pisana izjava proizvođača.

14. U prvom postupku pregleda i ocjene ponuda zainteresirana osoba je dostavila dokaz propisan DON-om da udovoljavanja propisanim tehničkim specifikacijama, a naručitelj je provjerom utvrdio vjerodostojnost ponude zainteresirane osobe. Zbog navedenog naručitelj nije u ponovljenom postupku pregleda i ocjene ponuda trebao ponavljati postupak provjere. Radnje naručitelja poduzete u tom smislu su, kako pravilno u odgovoru na tužbu navodi tuženik, bile protivne članku 290. stavku 1. ZJN- a. Test report i izjava o sukladnosti nisu bili traženi DON-om. Naručitelj je DON-om tražio dostavu tehničkog lista kojeg je zainteresirana osoba dostavila u ponudi. Za navedeni je tehnički list još u prvom postupku pregleda i ocjene ponuda potvrđena vjerodostojnost i udovoljavanje propisanim tehničkim karakteristikama. Slijedom navedenog, naručitelj je u pregled i ocjenu ponuda uveo elemente koji nisu bili propisani DON-om što je nezakonito i vodi do pravne nesigurnosti i potencijalnog kršenja načela jednakog tretmana ponuditelja. Postupak javne nabave je strogo formalan i naručitelj nema mogućnost DON tumačiti drugačije nego što je to DON-om propisano. Takva formalnost postupka doprinosi jednakom tretmanu svih ponuditelja.

15. Suprotno navodima tužitelja pobijano je rješenje pravilno obrazloženo u smislu članka 98. stavka 5. ZUP-a. Obaveza je donositelja odluke obrazložiti za rješavanje merituma stvari važne navode pravnog lijeka, a tuženik je tako postupio. Neosnovano je pozivanje tužitelja na članak 301. stavak 1. ZJN-a u smislu da iz istog izvodi osnovanost svoje tužbe. Naručitelj postupa u skladu s člankom 301. ZJN-a, ali je limitiran člankom 290. stavkom 1. ZJN-a jer ponude treba pregledavati i ocjenjivati na temelju uvjeta i zahtjeva iz DON-a.

16. Trebalo je stoga temeljem odredbe članka 116. stavka 1. ZUS-a odlučiti kao pod točkom I. izreke presude.

17. Zahtjev tužitelja za naknadu troškova upravnog spora odbijen je kao neosnovan sukladno članku 147. stavku 1. ZUS-a koji propisuje da stranka koja izgubi spor u cijelosti snosi sve troškove spora (točka II. izreke).

U Zagrebu 5. studenoga 2025.

Predsjednica vijeća

Radmila Bolanča Vuković