Poslovni broj: Us II-198/2025-8
REPUBLIKA HRVATSKA
VISOKI UPRAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE
ZAGREB
Frankopanska 16
U IME REPUBLIKE HRVATSKE
PRESUDA
Visoki upravni sud Republike Hrvatske u vijeću sastavljenom od sutkinja toga suda Kristine Senjak Krunić , predsjednice vijeća , Eveline Čolović Tomić i Ane Berlengi Fellner , Senke Orlić-Zaninović , članice vijeća , te više sudske savjetnice Nele Petrović , zapisničarke , u upravnom sporu tužitelja ŽUPANIJSKA LUČKA UPRAVA PULA - AUTORITÀ PORTUALE REGIONALE DI POLA , Pula , Riva – Riva 2 , kojeg zastupa Marijan Vešligaj , odvjetnik u Odvjetničkom društvu Vešligaj i Sliepčević jtd , Zagreb , Froudeova 9 , protiv tuženika Državne komisije za kontrolu postupaka javne nabave , Zagreb , Ulica grada Vukovara 23/V , uz sudjelovanje zainteresiranih osoba GEOSTAP sro , Bratislava , Slovačka Republika , radi javne nabave, na sjednici vijeća održanoj 4. studenog 2025.
pretpostavljam da je
I. Odbija se tužbeni zahtjev tužitelja za poništavanje rješenja Državne komisije za kontrolu postupaka javne nabave Republike Hrvatske , KLASA: UP/II-034-02/25-01/325 , URBROJ: 354-02/19-25-09 od 1. kolovoza 2025.
II. Odbija se zahtjev tužitelja za naknadu troška upravnog spora.
Obrazloženje
1. Osporenim rješenjem tuženika poništava se točka 4.3. dokumentacije o nabavi (dalje DON), dio II – upute za ponuditelje , u dijelu koji se odnosi na rok za dostavu ponude, u otvorenom postupku javne nabave, broj objave: 2025/S F02-0005375, predmet nabave: nabava radova - rekonstrukcija lukobrana u luci Pula , naručitelja koji je u ovom sporu tužitelja (točka I. izreke), te se nalaže tužitelju da u roku od 8 dana od dana javne objave rješenja na internetskim stranicama tuženika , naknadi zainteresiranoj osobi troškova žalbenog postupka u iznosu od 66.516,25 €, dok se u preostalom dijelu zahtjeva odbija kao neosnovan (točka II. izreke).
2. Osporeno rješenje tuženika doneseno je povodom žalbe zainteresiranih osoba na izmjenu DON-a u postupku javne nabave radova - Rekonstrukcija lukobrana u luci Pula , koja se odnosi na izmjenu troškovnika te roka za dostavu ponude.
3. Tužitelj je protiv osporenog rješenja podnio tužbu radi pogrešno i nepotpuno utvrđenog činjeničnog stanja te pogrešne primjene materijalnog prava. U žalbi, u bitnom, iznosi da je zainteresirana osoba maliciozni žalitelj, čija namjera nije bila dobiti ugovor o javnoj nabavi u predmetnom postupku, već isključivo taj postupak odugovlačiti. Iznosi da je tuženik odluku o poništenju dijela DON-a temeljio na zaključku da je on kao naručitelj kroz odgovore na upite gospodarskih subjekata od 4. lipnja 2025. uveo nove zahtjeve u pogledu uvjeta tehničke i stručne sposobnosti, čime je zapravo značajno izmijenio DON. Skreće pozornost na kontradiktornost samog obrazloženja rješenja, koje se prije svega referira na pitanje sa šifrom U2A od 8. lipnja 2025., da bi se tek u kasnijem dijelu pojasnilo da je on kao naručitelj kroz odgovor na pitanje od 4. lipnja 2025. dozvolio kumulativno zadovoljenje uvjeta iz DON-a kroz dva posla (rada/ugovora), odnosno da je na taj način došlo do značajne izmjene DON-a radi čega treba produljiti rok za podnošenje ponuda. Smatra da se ne radi o značajnoj izmjeni DON-a obzirom da se kroz odgovor na pitanje od 4. lipnja 2025. išlo na smanjivanje zahtjevnosti uvjeta iz sporne točke DON-a. Smatra da je tuženik zapravo dao mišljenje, a ne utvrđenje da se radi o značajnoj izmjeni dokumentacije iz članka 240 Zakona o javnoj nabavi („Narodne novine“, broj: 120/16. i 114/22. dalje ZJN). Zaključuje da je takvo subjektivno mišljenje koje proizlazi iz jedne poprilično apstraktne konstrukcije da bi se još netko mogao javiti na predmetni postupak javne nabave, zapravo produljilo taj postupak što je evidentno bila i intencija zainteresirane osobe, kojoj je, s tim u vezi, na njegovu štetu određeno plaćanje naknade za žalbu u visini od 66.516,25 €. Tumači članak 240. ZJN-a na način da je značajna izmjena DON-a, ona koja gospodarskom subjektu nameće određene radnje i pribavljanje određenih potvrda, dokumenata, tehničkih specifikacija etc., koje produljuju rok za pripremu ponude, dok se u konkretnom slučaju radi o iskustvu koje gospodarski subjekti imaju ili nemaju, a do dana otvaranja ponuda ostalo još 12 dana te je potencijalni ponuditelj imao dovoljno vremena pripremiti ponudu i sa smanjenim uvjetima za dokazivanje iskustva iz podtočke 5.3.1.4 DON-a. Predlaže poništenje rješenja tuženika uz naknadu troška upravnog spora.
4. Tuženik u odgovoru na tužbu, ističe prigovor nepravodobnosti tužbe obzirom da je tužba prema podacima kojima on raspolaže podnesena 3. listopada 2025., a zadnji dan roka za njezino podnošenje je bio 2. listopada 2025., uzimajući u obzir propisani rok od 30 dana od isteka osmog dana od dana javne objave rješenja na internetskim stranicama tuženika što je bilo 25. kolovoza 2025. i njegovu dostavu u skladu s člankom 432. stavku 6. ZJN-a. Stoga predlaže odbaciti tužbu sukladno članku 46. Zakona o upravnim sporovima („Narodne novine“, broj 36/24., dalje: ZUS). Ostaje kod razloga iznesenih u obrazloženju osporenog rješenja. Naglašava da kada izmjena uvjeta iz DON-a omogućava sudjelovanje većem broju gospodarskih subjekata u postupku javne nabave onda se takva izmjena svakako ima smatrati značajnom. Stoga smatra da uslijed takve izmjene treba produljiti rok za dostavu ponuda obzirom da treba dati vremena za podnošenje ponude i onim gospodarskim subjektima koji (prethodno) nisu razmatrali mogućnost podnošenja ponude zbog uvjeta kojima nisu udovoljavali. Ne spori da naručitelj sam procjenjuje da li se radi o značajnoj izmjeni ili ne. Međutim, to ne znači arbitrarnost i samovolju naručitelja jer je svaka radnja i odluka naručitelja podložna njegovom preispitivanju u žalbenom postupku. Činjenica jest da je tužitelj u konkretnom slučaju procijenio da se ne radi o značajnoj izmjeni, no zainteresirana osoba je izjavila žalbu kojom takvu procjenu osnovano osporava slijedom čega je sukladno članku 240. stavku 2. ZJN-a, poništena sporna točka DON-a kojom je propisan rok za dostavu ponuda. Smatra da tužitelj zanemaruje ključnu činjenicu, a to je da je predmetna izmjena omogućila sudjelovanje većem broju gospodarskih subjekata (zbog smanjenih uvjeta) pa je stoga bilo prijeko potrebno ostaviti dovoljno vremena potencijalnim ponuditeljima da pripreme i dostave svoje ponude. Drži da je svakom naručitelju, pa tako i tužitelju, jasno da podnošenje ponude iziskuje potrebno vrijeme za pripremu propisane dokumentacije, ispunjavanje troškovnika i ostalog obveznog sadržaja ponude, provođenje radnji potrebnih za uplatu i dostavu jamstva za ozbiljnost ponude, pribavljanje potrebnih certifikata i/ili potvrda itd. Osim toga, svakom mudrom naručitelju bi trebalo biti u interesu da uslijed izmjena DON-a, kojima se omogućava sudjelovanje većem broju gospodarskih subjekata u postupku javne nabave, produljuje se rok za dostavu ponuda u svijetlu činjenice da veća razina tržišnog natjecanja u konačnici dovodi do nižih cijena, a veće kvalitete ponuda. U odnosu na navode tužitelja da je od sporne izmjene DON-a do otvaranja ponuda ostalo još 12 dana te da je u tom smislu potencijalni ponuditelj imao dovoljno vremena za pripremu ponude, upućuje na članak 240. stavak 1. točka 2. ZJN-a te zaključuje da je zakonodavac beziznimno propisao da je u slučaju značajne izmjene DON-a potrebno produljiti rok za dostavu ponude razmjerno važnosti izmjene, a najmanje za deset dana od dana slanja ispravka poziva na nadmetanje, pri čemu nije propisao da navedena obveza naručitelja ne postoji kada je do roka za dostavu ponuda preostalo najmanje 10 dana. Zaključuje da je irelevantno koliko je dana preostalo od izmjene DON-a do otvaranja ponuda, jer ZJN jasno propisuje koja je obveza naručitelja u slučaju da značajno izmijeni DON i ta je obveza neovisna o činjenici koliko je dana preostalo od izmjene DON-a do otvaranja ponuda. Tužitelj se svojim navodom da je od sporne izmjene DON-a do otvaranja ponuda ostalo još 12 dana stavlja u ulogu da sam procjenjuje i odlučuje koliko je to zainteresiranim gospodarskim subjektima potrebno da pripreme ponude, a to svakako nije bila intencija zakonodavca koji, kako je razvidno, bez iznimke propisuje obvezu produljenja roka za dostavu ponuda, što znači i u onim slučajevima kada je od izmjene DON-a do otvaranja ponuda preostalo više od 10 dana. Propisana obveza produljenja roka za dostavu ponuda postoji upravo zbog toga što zainteresirani gospodarski subjekti moraju imati mogućnost pravne zaštite u tom dijelu. Predlaže odbaciti tužbu, podredno odbiti tužbu.
5. Zainteresirana osoba nije dostavila odgovor na tužbu do dana donošenja ove presude.
6. Odgovor na tužbu tuženika dostavljen je tužitelju u skladu s odredbom članka 6. ZUS-a.
7. Tužbeni zahtjev nije osnovan.
8. Prije svega valja reći da Sud nije mogao prihvatiti prigovor tuženika da je tužba tužitelja podnesena izvan zakonom propisanog roka od 30 dana od dana dostave osporenog rješenja tom tužitelju (članak 40. stavak 1. ZUS-a). Naime, nesporno je da je tužitelj u skladu člankom 432. stavku 6. ZJN-a osporeno rješenje zaprimio 2. rujna 2025., dok je tužbu predao putem informacijskog sustava 2. listopada 2025., što potvrđuje spisu priložena obavijest o primitku elektroničkog podneska. Primjenjujući odredbu članka 40. ZUS-a, kao i pravna pravila o računanju rokova, Sud je utvrdio da je zadnji dan roka za podnošenje tužbe bio četvrtak 2. listopada 2025. kada je opunomoćenik tužitelja tužbu i predao. Budući da je tužba tužitelja predana unutar zakonskog roka, Sud je pristupio ocjeni zakonitosti osporenog rješenja.
9. Odlučujući o zakonitosti osporenog rješenja u granicama tužbenog zahtjeva, ovaj Sud nalazi da je tuženik pravilno postupio kada je poništio točku 4.3. DON-a, dio II – upute za ponuditelje, u dijelu koji se odnosi na rok za dostavu ponuda, te da time nije povrijedio zakon na štetu tužitelja.
10. Naime, razmatrajući sadržaj tužiteljeve tužbe i tužbenog zahtjeva, te odgovore na tužbu tuženika, kao i dokaze priložene svezu spisa, ovaj Sud nalazi da se osporeno rješenje ne može ocijeniti nezakonitim iz razloga na koje tužitelj upire u tužbi. To stoga jer je tuženik svoju odluku utemeljio na činjenicama koje su u postupku pravilno i u potpunosti utvrđene, nakon čega je, pravilnom primjenom mjerodavnih odredaba ZJN-a, osnovano zaključio da je tužitelj značajno izmijenio DON bez da je produžio rok za dostavu ponuda čime je povrijedio članak 240. stavak 1. točku 2. ZJN-a.
11. Pritom je, argumentirano obrazlažući stajališta istaknuta u osporenom rješenju, tuženik dao dostatnu i jasnu analizu razloga kojima se rukovodio zaključujući da žalbeni navodi tužitelja nisu osnovani, a koje razloge, zbog nepotrebnog ponavljanja, u cijelosti prihvaća i ovaj Sud, jer su utemeljeni na pravilnoj ocjeni dokaza provedenih u postupku te na pravilnom tumačenju relevantnih odredaba primijenjenog materijalnog prava.
12. Kod toga, Sud nalazi potrebnim dodatno istaknuti, na što je već uputio i tuženik u odgovoru na tužbu, da iz sadržaja podtočke 5.3.1.4 DON-a proizlazi da je tužitelj propisao mogućnost dokazivanja tehničke i stručne sposobnosti s najmanje jednim, a najviše dva posla (rada/ugovora) istih ili sličnih predmetu nabave čija zbrojena vrijednost iznosi minimalno 20.000.000,00 € bez PDV-a. Pri tome je propisao da vrijednost jednog rada/ugovora (u slučaju da ponuditelj sposobnost dokazuje s 2 rada/ugovora) mora biti minimalno u 15.000.000,00 € bez PDV-a. Istom točkom tužitelj je opisao radove koje će smatrati istim ili sličnim predmetu nabave, odnosno naveo je zahtjeve (a, b, c i d) koji moraju biti kumulativno ispunjeni u okviru jednog ugovora kako bi se radovi smatrali istim ili sličnim predmetu nabave. Međutim, odgovorima na upite zainteresiranih gospodarskih subjekata, tužitelj je po prvi puta odredio da zahtjevi navedeni pod a), b), c) i d) ne moraju biti ispunjeni kumulativno u okviru jednog ugovora, već se navedeni zahtjevi mogu ispuniti kroz dva posla (rada/ugovora).
12.1. Kraj utvrđenog činjeničnog stanja pravilno tuženik zaključuje da je tužitelj kroz odgovore na upite gospodarskih subjekta od 4. lipnja 2025., uveo nove zahtjeve u pogledu uvjeta tehničke i stručne sposobnosti, čime je značajno izmijenio DON obzirom da je takvom izmjenom omogućen pristup većem broju gospodarskih subjekata predmetnom postupku javne nabave, odnosno oni gospodarski subjekti koji su prije smatrali da nije oportuno podnijeti ponudu jer ne udovoljavaju uvjetu tehničke i stručne sposobnosti (u dijelu koji se odnosi na dokazivanje relevantnog stručnog iskustva), nakon izmjene, imaju mogućnost podnijeti ponudu jer im izmjena uvjeta iz dokumentacije omogućava dokazivanje relevantnog stručnog iskustva sukladno tim izmjenama.
13. Budući da je u konkretnom slučaju tužitelj značajno izmijenio DON, i po ocijeni ovog Suda, tužitelj je ujedno bio dužan produžiti rok za dostavu ponuda sukladno članku 240. stavka 1. točke 2. ZJN-a, kojom je propisano da je javni naručitelj obvezan produžiti rok za dostavu ponuda ili zahtjeva za sudjelovanje ako je dokumentacija o nabavi značajno izmijenjena. Stoga je pravilno poništen DON tužitelja, u dijelu Dio II – Upute za ponuditelje, točka 4.3. gdje propisan rok za dostavu ponuda.
14. Tuženik je u skladu s citiranim člankom ZJN-a ispravno ocijenio da je zakonodavac beziznimno propisao da je u slučaju značajne izmjene DON-a potrebno produljiti rok za dostavu ponude razmjerno važnosti izmjene, a najmanje za deset dana od dana slanja ispravka poziva na nadmetanje, pri čemu nije propisano da navedena obveza tužitelja ne postoji kada je do roka za dostavu ponude preostalo najmanje 10 dana.
15. Slijedom izloženog, proizlazi da je osporeno rješenje doneseno u granicama zakonom propisanog ovlaštenja tuženika koji je, sukladno članku 425. stavku 4. ZJN-a , iznio sve odlučne razloge za donošenje odluke kojom je žalba zainteresirane osobe osnovana u odnosu na dio DON-a koji je zahvaćen nezakonitošću, to ovaj Sud nije našao osnove rješenja tuženika , uz obrazloženje kakvo je njime dano, ocijeniti nezakonitim. Ovo osobito uzimajući u obzir da tužitelj rješenje pravilnost tuženikovog rješenja dobije, dajući u stvari svoje viđenje i ocjenu činjeničnog stanja utvrđenog u postupku te svoju interpretaciju primijenjenog materijalnog prava, što nije od utjecaja na drukčije ove stvari.
16. Sud nije našao osnovanim niti zahtjev tužitelja za naknadu troškova predmetnog upravnog spora, jer tužitelj nije uspio sa tužbom pa mu, sukladno članku 147. stavku 1. ZUS-a , ne pripada pravo na naknadu tog troška, radi čega je navedeni zahtjev odbijen.
17. Trebalo je stoga, temeljem odredbe članka 116. stavka 1. i članka 148. stavka 4. ZUS-a , odlučiti kao u izreci ove presude.
U Zagrebu , 4. studenoga 2025.
Predsjednica vijeća
Kristina Senjak Krunić
