Poslovni broj: Usž-2846/2025-4

REPUBLIKA HRVATSKA

VISOKI UPRAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

Z A G R E B

Frankopanska 16

U  I M E  R E P U B L I K E  H R V A T S K E

P R E S U D A

Visoki upravni sud Republike Hrvatske u vijeću sastavljenom od sudaca toga suda Jelene Rajić, predsjednice vijeća, Marine Kosović Marković i mr.sc. Inge Vezmar Barlek, članica vijeća, te sudskog savjetnika Alana Vučkovečkog, zapisničara, u upravnom sporu tužiteljice ĐN, OIB: [osobni identifikacijski broj], [adresa], koju zastupa odvjetnik Karlo Novosel, Zagreb, Radnička 32 protiv rješenja tuženika Grada Zagreba, Gradonačelnika, OIB: 61817894937, Zagreb, Trg Stjepana Radića 1, klasa: UP/II-551-06/24-014/112, urbroj: 251-02-01/001-24-3 od 16. siječnja 2024., radi novčane pomoći roditelja odgojitelja, odlučujući o žalbi tužiteljice protiv presude Upravnog suda u Zagrebu, poslovni broj: Us I-992/2024-9 od 8. svibnja 2025., na sjednici vijeća održanoj 30. listopada 2025.

p r e s u d i o  j e

I. Odbija se žalba i potvrđuje presuda Upravnog suda u Zagrebu, poslovni broj: Us I-992/2024-9 od 8. svibnja 2025.

II. Odbija se zahtjev tužiteljice za naknadu troškova sastava žalbe.

Obrazloženje

1. Presudom prvostupanjskog suda (točka I. izreke) odbijen je tužbeni zahtjev za poništavanje rješenja tuženika, klasa: UP/II-551-06/24-014/112, urbroj: 251-02- 01/001-24-3 od 16. siječnja 2024., kojim je odbijen prigovor tužiteljice podnesen protiv rješenja Grada Zagreba, Gradskog ureda za socijalnu zaštitu, zdravstvo, branitelje i osobe s invaliditetom, Sektora za socijalnu politiku, Odjela za demografski razvoj, Odsjeka za pronatalitetnu politiku, klasa: UP/I-551-06/23-014/2373, urbroj: 251-09-22- 1/002-23-03 od 6. studenoga 2023. Zahtjev tužiteljice za naknadu troškova upravnog spora je odbijen (točka II. izreke).

2. Tužiteljica u žalbi podnosi zahtjev za izuzeće sutkinja Visokog upravnog suda Republike Hrvatske koje su sudjelovale u postupcima radi ocjene zakonitosti Odluke o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja i to UN, ĐNB, UNB, ZNB, ZN i ABC. Ističe da je sud počinio povrede pravila sudskog postupka jer, sukladno odredbi članka 89. stavka 3. Zakona o upravnim sporovima, između ročišta održanog dana 28. travnja 2025. i 8. svibnja 2025. nije protekao rok od 15 dana. Nadalje, smatra da je došlo do povrede odredbe članka 121. stavka 3. Zakona o upravnim sporovima jer na objavi presude koja je održana dana 8. svibnja 2025. nije postupljeno sukladno toj odredbi. Nadalje navodi da joj nikada nije dostavljen na očitovanje spis predmeta čime je povrijeđena odredba članka 114. stavka 3. Zakona o upravnim sporovima. Također ističe da iz pobijanog upravnog akta ne proizlazi o kojem je to pravnom lijeku, odnosno o kojem prigovoru tužiteljice je odlučeno te upire na odredbe Zakona o parničnom postupku, što samo po sebi predstavlja apsolutno bitnu povredu odredaba iz članka 354. stavka 2. točka 11. tog Zakona. Navodi da je prigovor tužiteljice iznimno bitan jer nije svejedno o kojem se prigovoru odlučuje. Također ističe da se prvostupanjski sud poziva na odluke ovog Suda, poslovni broj: Usoz-143/2022 i Usoz-149/2022, ali da se ovdje ne radi o ocjeni zakonitosti općeg akta već o subjektivnom upravnom sporu, zbog čega presudu smatra nezakonitom. Također ističe da predmetni upravni akt nije donesen u Odlukom propisanom kogentnom roku, odnosno najkasnije 19 dana nakon 27. veljače 2023. Upire na odredbu članka 13. Zakona o općem upravnom postupku smatrajući da pravomoćna odluka kojom je stranka stekla neko pravo, odnosno kojom su stranci naređene neke obveze može se poništiti, ukinuti ili izmijeniti samo u slučaju propisanom zakonom, a Odluka o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja nije zakon. Citira odredbu članka 122. Zakona o općem upravnom postupku te upire na odredbu članka 77.a Zakona o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi pa da se protiv rješenja čelnika prvostupanjskog tijela može izjaviti žalba. Nije točno da je tužiteljica paušalno prigovarala vjerodostojnosti potpisa, zbog čega joj je onemogućeno osporavanje u upravnom sporu vjerodostojnosti i istinitosti javne isprave, zbog čega je i predložila provođenje dokaza grafološkim vještačenjem. Upire na odluku ovog Suda poslovni broj: Usoz-25/2024 čije dijelove citira. Predlaže žalbu usvojiti te predmet vratiti prvostupanjskom sudu na ponovno odlučivanje i potražuje trošak sastava žalbe.

3. Tuženik nije odgovorio na žalbu.

4. Žalba nije osnovana.

5. U odnosu na zahtjev tužiteljice za izuzeće u žalbi poimence navedenih sutkinja treba reći da je rješenjem Predsjednice Visokog upravnog suda, broj: 29 Su-440/2025- 22 od 8. listopada 2025. taj zahtjev odbijen, a rješenjem Vrhovnog suda Republike Hrvatske, broj: Su IV-345/2025-2 od 13. listopada 2025. odbijen zahtjev za izuzećem Predsjednice ovog Suda.

6. Ispitujući pobijanu presudu u granicama žalbenih razloga (članak 134. stavak 1. Zakona o upravnim sporovima, "Narodne novine", broj: 36/24. – dalje: ZUS), Sud ne nalazi postojanje ni jedne žalbene osnove zbog koje bi pobijana presuda bila nezakonita.

7. Neosnovano tužiteljica smatra da su povrijeđene odredbe ZUS-a, a glede poziva za ročište, budući da iz spisa predmeta proizlazi da je ročište za raspravu održano dana 28. travnja 2025. na kojem je određeno da će se presuda objaviti 8. svibnja 2025., a što je u skladu s odredbom članka 121. stavka 1. jer se ovdje ne radi o ročištu iz odredbe članka 89. stavka 3. ZUS-a, već o određivanju datuma objave presude (članak 121. stavak 4. ZUS-a).

8. Nadalje, iz zapisnika o objavi presude od 8. svibnja 2025.. utvrđeno je da je na ročište pristupio opunomoćenik tužiteljice koji je uredno potpisao zapisnik o objavi presude (javna isprava) bez primjedbi pa su navodi žalbe da sudac nije obrazložio presudu (članak 121. stavak 3. ZUS-a) u suprotnosti sa sadržajem zapisnika i kao takvi neosnovani.

9. Suprotno žalbenim navodima da tužiteljici nije omogućeno da se očituje na zaprimljeni spis tuženika, treba reći da je prvostupanjski Sud, sukladno odredbi stavka 6. stavka 1. ZUS-a dostavio odgovor na tužbu na očitovanje, a na koji odgovor se tužiteljica očitovala podneskom od 19. veljače 2024. Također, tužiteljica je imala dovoljno vremena da do održavanja ročišta za raspravu izvrši uvid u spis predmeta što je profesionalni opunomoćenik tužiteljice propustio učiniti pa sud nije onemogućio tužiteljicu na održavanje kontradiktorne rasprave.

10. Iz podataka spisa predmeta proizlazi da je rješenjem tijela prvog stupnja od 6. studenoga 2023. tužiteljici prestala novčana pomoć za roditelja odgojitelja s danom 30. rujna 2023. na temelju Odluke o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja ("Službeni glasnik Grada Zagreba", broj: 25/22. – dalje: Odluka/22) kako je to propisano odredbom članka 4. navedene Odluke/22 kojom je izmijenjena odredba članka 7. Odluke o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja ("Službeni glasnik Grada Zagreba", broj: 10/18. i 20/21.), sve detaljno navedeno u obrazloženju rješenja tijela prvog stupnja. Osporenim rješenjem prigovor tužiteljice podnesen protiv rješenja tijela prvog stupnja je odbijen.

11. Tužiteljica je podnijela tužbu protiv rješenja tuženika od 16. siječnja 2024. kojim je, kao što je već navedeno, odbijen njen prigovor izjavljen protiv rješenja tijela prvog stupnja od 6. studenoga 2023., a prvostupanjski sud je osporenom presudom taj pojedinačni akt tuženika ocijenio zakonitim, uz obrazloženje kakvo je u presudi dano pa neosnovano tužiteljica smatra da iz obrazloženja presude nije vidljivo o kojem se to točno prigovoru radi.

12. Treba reći da je naprijed navedena Odluka/22, temeljem koje je doneseno rješenje tijela prvog stupnja i tuženika, bila predmetom ocjene zakonitosti te su presudom Suda poslovni broj: Usoz-143/2022-91 od 27. veljače 2023. odbijeni prijedlozi za ocjenu zakonitosti Odluke/22, a koju presudu je potvrdio i Ustavni sud Republike Hrvatske (odluka poslovni broj: U-III-1744/2023 od 21. studenoga 2023.).

13. Nadalje, glede prigovora tužiteljice da pobijani akt nije donesen u Odlukom propisanom roku treba reći da rok propisan odredbom članka 6. Odluke/22 je procesni instruktivni rok istekom kojeg ne prestaje pravo nadležnog tijela na donošenje pojedinačne odluke radi usklađenja s odredbama Odluke/22. Osim toga, pravilno navodi prvostupanjski sud da je rješenjem Suda poslovni broj: Usoz-143/2022-15 od 12. prosinca 2022. obustavljeno izvršenje naprijed navedene Odluke/22 koja obustava izvršenja nastupa danom donošenja rješenja i traje do donošenja odluke Visokog upravnog suda Republike Hrvatske u postupku ocjene zakonitosti tog općeg akta, koji je, kao što je već navedeno, ocjenjen zakonitim presudom Suda poslovni broj: Usoz- 143/2022-91 od 27. veljače 2023. pa za vrijeme obustave izvršenja Odluke/22 nadležno tijelo nije smjelo postupati po istoj.

14. Prigovor tužiteljice da se pravomoćni akti kojim je stranka stekla određeno pravo mogu poništiti, ukinuti, ili izmijeniti samo putem izvanrednih pravnih lijekova u slučajevima propisanim zakonom, a da Odluka/22 nije zakon te se na njoj ne može temeljiti pobijano rješenje nije osnovan. Naime, odredbom članka 130. Zakona o općem upravnom postupku ("Narodne novine", broj: 47/09. i 110/21., dalje: ZUP) propisano je da se zakonito rješenje kojim je stranka stekla kakvo pravo može ukinuti u cijelosti ili djelomično, između ostalog, ako je to dopušteno zakonom. Međutim, navedeno treba tumačiti na način da se to odnosi samo na situaciju u kojoj je riječ o pravima stečenim na temelju zakona. Pravo uređeno zakonom i stečeno primjenom zakona, po prirodi stvari nije dopušteno ukinuti pravnim aktom niže pravne snage od zakona, već samo zakonom. Ako je riječ o pravu stečenom isključivo na temelju nekog drugog propisa, odnosno općeg akta rješenje se smije ukinuti ako je to dopušteno propisom odnosno općim aktom kojim je pravo i uspostavljeno. Protivno bi bilo svakoj logici da zakonodavac smije mijenjati ili ukidati prava koja dodjeljuje zakonom, a da lokalni "zakonodavac" nema isto pravo u području i svog samoupravnog djelokruga (zajamčenog Ustavom).

14.1. S tim u vezi valja reći da je u usporedivoj situaciji u pravomoćnim presudama ovog Suda poslovni broj: Usž-4322/2022 od 22. ožujka 2023. i Usž-3384/2022 od 15. ožujka 2023. ocjenjena zakonitim intervencija u pravomoćnim aktom priznato pravo. Radilo se o primjeni Odluke o novčanoj pomoći za opremu novorođenog djeteta ("Službeni glasnik Grada Zagreba", broj: 17/17.) na temelju koje je priznato i prestalo pravo na novčanu pomoć za opremu novorođenog djeteta čime je suštinski (u situaciji u kojoj je pravo priznato na temelju općeg akta, bez zakonske osnove) opći akt "izjednačen" sa zakonom.

15. Osim toga, naglašava se da u situaciji u kojoj neko pravo (a u ovom slučaju čak ne pravo nego novčana pomoć) priznato općim aktom jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave bez da je za to postojala zakonska obveza, kao u konkretnom slučaju, priznavanje takvog prava odnosno davanje neke druge beneficije isključivo je izraz volje jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave da prizna pravo odnosno dodijeli beneficiju. U takvoj situaciji općenormativni akt kojim se priznaje pravo odnosno daje beneficija treba smatrati "zakonom", a što vrijedi i za sve izmjene i dopune kao i ukidanje takvog općeg akta. Takav općenormativni akt u svemu je usporediv sa zakonom (sadrži apstraktne i generalne norme), osim po donositelju. Osim toga treba reći da je na temelju odredbe članka 2. stavka 1. ZUP-a upravna stvar određena i kao stvar u kojoj javnopravno tijelo u upravnom postupku rješava na temelju općeg akta.

16. Odredbom članka 10. Odluke o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja ("Službeni glasnik Grada Zagreba", broj: 10/18., 20/21., 25/22.) propisano je da se prigovor na pojedinačne akte nadležnog gradskog upravnog tijela donesene na temelju ove odluke podnosi gradonačelniku Grada Zagreba u roku od osam dana od dostave pojedinačnog akta, preko nadležnoga gradskog upravnog tijela. Gradonačelnikova odluka o prigovoru je konačne.

17. Odredba članka 10. navedene Odluke bila je predmetom ocjene zakonitosti u objektivnom upravnom sporu. Presudom Suda poslovni broj: Usoz-254/2023-7 od 19. prosinca 2023. zahtjev i prijedlog za ocjenu zakonitosti naprijed navedenog članka 10. Odluke je odbijen.

18. U toj presudi Sud je ocijenio kako s obzirom na odredbe ZUS-a proizlazi da time što je člankom 10. Odluke/18 propisan prigovor kao pravni lijek protiv pojedinačnog upravnog akta, o kojem odlučuje gradonačelnik nije onemogućeno pravo stranke na kontrolu zakonitosti pojedinačnog upravnog akta od strane suda pune jurisdikcije, te da pravni lijek iz te odredbe ne onemogućuje sudsku zaštitu, jer se nakon odluke o prigovoru može pokrenuti sudski spor pred sudom pune jurisdikcije, u kojem sporu je sud ovlašten preispitati sva činjenična i pravna pitanja, a stranka u sporu ima sva prava zajamčena Ustavom Republike Hrvatske te da je nakon odluke prvostupanjskog upravnog suda, pod zakonom propisanim uvjetima, moguće izjaviti žalbu ovom Sudu, čime se osigurava dvostupanjska sudska zaštita. Stoga, da je u konkretnom slučaju, zakonom propisanom mogućnosti pokretanja upravnog spora protiv pojedinačnog upravnog akta, osigurana sudska kontrola takvih pojedinačnih upravnih akata zbog čega zahtjev i prijedlog nisu osnovani (točka 17. i 20.).

18.1. Izražavajući naprijed navedeno shvaćanje Sud je imao u vidu i izraženo stajalište Ustavnog suda Republike Hrvatske iz odluke U-I-2911/2017 od 5. veljače 2019. (točka 18. i 19. presude).

19. Konačno, u odnosu na prigovor da sud nije proveo predložene dokaze (grafološko vještačenje) treba reći da sud nije vezan prijedlozima stranaka ni u pogledu činjenica koje treba utvrditi ni dokaza kojima se one mogu utvrditi (članak 49. stavak 3. i 4. ZUS-a). Osnovano je prvostupanjski sud ocijenio izvođenje dokaza koje tužiteljica predložila nepotrebnim i usmjerenim na odugovlačenje upravnih sporova pokrenutih u velikom broju slučajeva od strane opunomoćenika tužiteljice. Naime, sukladno odredbi članka 8. stavka 1. ZUS-a sud upravni spor treba provesti brzo i bez odugovlačenja, uz izbjegavanje nepotrebnih radnji i troškova, onemogućiti zlouporabu prava stranaka i drugih sudionika u sporu te odluku donijeti u razumnom roku, u skladu s kojim načelom je prvostupanjski sud i postupio.

20. Neosnovano je pozivanje tužiteljice na odluku ovog Suda poslovni broj: Usoz- 25/2024 jer je u konkretnom slučaju, kao što je to sve već naprijed navedeno ovdje mjerodavna Odluka/22 bila predmetom ocjene zakonitosti te su presudom Suda poslovni broj: Usoz-143/2022-91 od 27. veljače 2023. odbijeni prijedlozi za ocjenu zakonitosti navedene odluke, a koju je potvrdio i Ustavni sud Republike Hrvatske (odluka poslovni broj: U-III-1744/2023 od 21. studenoga 2023.).

21. Slijedom navedenog, valjalo je pozivom na odredbu članka 135. stavka 1. ZUS- a odlučiti kao u točki I. izreke, a odluka o troškovima spora (točka II. izreke) utemeljena je na odredbi članka 147. stavak 1. istog Zakona.

U Zagrebu, 30. listopada 2025.

Predsjednica vijeća

Jelena Rajić