Poslovni broj: Usž-212/2025-3

REPUBLIKA HRVATSKA

VISOKI UPRAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

Z A G R E B

Frankopanska 16

U  I M E  R E P U B L I K E  H R V A T S K E

P R E S U D A

Visoki upravni sud Republike Hrvatske u vijeću sastavljenom od sudaca toga suda Marine Kosović Marković, predsjednice vijeća, Jelene Rajić i mr.sc. Inge Vezmar Barlek, članica vijeća te sudskog savjetnika Alana Vučkovečkog, zapisničara, u upravnom sporu tužiteljice NZ iz [adresa], OIB: [osobni identifikacijski broj], koju zastupa opunomoćenik Karlo Novosel, odvjetnik u Zagrebu, Radnička cesta 32, protiv tuženika Grada Zagreba, Gradonačelnika, Zagreb, Trg Stjepana Radića 1, OIB: 61817894937, radi novčane pomoći za roditelja odgojitelja, odlučujući o žalbi tužiteljice protiv presude Upravnog suda u Zagrebu, poslovni broj: Us l-3266/2023-11 od 31. listopada 2024., na sjednici vijeća održanoj 30. listopada 2025.

p r e s u d i o  j e

I. Žalba se odbija i potvrđuje presuda Upravnog suda u Zagrebu, poslovni broj: Us l-3266/2023-11 od 31. listopada 2024.

II. Odbija se zahtjev tužiteljice za naknadu troška žalbenog postupka.

Obrazloženje

1. Presudom prvostupanjskog suda odbijen je tužbeni zahtjev radi poništenja rješenja tuženika, KLASA: UP/II-551-06/23-014/1379, URBROJ: 251-02-01/001-23-2 od 19. svibnja 2023. (točka I. izreke) te je odbijen zahtjev tužiteljice za naknadu troškova upravnog spora (točka II. izreke).

1.1. Rješenjem tuženika, KLASA: UP/II-551-06/23-014/1379, URBROJ: 251-02- 01/001-23-2 od 19. svibnja 2023. odbijen je prigovor tužiteljice protiv rješenja Grada Zagreba, Gradskog ureda za socijalnu zaštitu, zdravstvo, branitelje i osobe s invaliditetom, Sektora za socijalnu politiku, Odjela za demografski razvoj, Odsjeka za pronatalitetnu politiku, KLASA: UP/I-551-06/22-013/686, URBROJ: 251-09-22-1/003- 23-2 od 15. ožujka 2023.

1.2. Rješenjem upravnog tijela prvog stupnja, UP/I-551-06/22-013/686, URBROJ: 251-09-22-1/003-23-2 od 15. ožujka 2023. izmijenjeno je rješenje Grada Zagreba, Gradskog ureda za obrazovanje, kulturu i sport, KLASA: UP/I-551-06/16-013/857, URBROJ: 251-10-01-16-2 od 10. studenoga 2016. na temelju odredbe članka 6. Odluke o izmjenama i dopunama Odluke o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja („Službeni glasnik Grada Zagreba“, broj: 25/22., dalje: Odluka/22).

2. Protiv presude prvostupanjskog suda tužiteljica je podnijela žalbu iz svih zakonom propisanih razloga. Ističe da je prvostupanjski sud počinio povrede pravila sudskog postupka, između ostalih, jer suprotno odredbi članka 89. stavka 3. Zakona o upravnim sporovima između ročišta održanog dana 17. listopada 2024. i 31. listopada 2024. nije proteklo petnaest dana. Navodi da prvostupanjski sud na ročištu za objavu presude nije ukratko obrazložio svoju odluku. Tvrdi da je na ročištu za raspravu zatražila uvid u spis tuženika, a da joj je prvostupanjski sud to onemogućio. Iz tog razloga smatra da joj nije omogućeno da se očituje na spis tuženika. Ukazuje da dokumentacija/isprave koje tuženik u upravnom sporu prilaže u spis predstavlja dokaz u upravnom sporu te da je, stoga, sud dužan omogućiti protivnoj stranci uvid te očitovanje na tu dokumentaciju. Drži da je obrazloženje pobijane presude nerazumljivo i nejasno. Također ističe da iz pobijanog upravnog akta ne proizlazi o kojem je to točno pravnom lijeku odnosno o kojem je to njezinom prigovoru odlučeno, a iz razloga jer je podnijela prigovor, kako na temelju Odluke o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja, tako i na temelju odredbe članka 122. Zakona o općem upravnom postupku. Smatra da se prvostupanjski sud paušalno poziva na odluke Visokog upravnog suda Republike Hrvatske budući da predmet ovog postupka nije opći akt već pojedinačni upravni akt kojeg prvostupanjski sud nije ocijenio. Iz tog razloga smatra da prvostupanjski sud nije valjano ocijenio njezine tužbene prigovore. Također ističe da upravni akt nije donesen u Odlukom propisanom kogentnom roku odnosno najkasnije devetnaest dana nakon 27. veljače 2023. na što se sud samo paušalno očituje. Ukazuje na odredbu članka 13. Zakona o općem upravnom postupku tvrdeći da se pravomoćna odluka kojom je stranka stekla neko pravo odnosno kojoj su stranci naređene neke obveze može poništiti ukinuti ili izmijeniti samo u slučaju propisanim zakonom, a Odluka o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja nije zakon zbog čega se na njoj ne može temeljiti pobijano rješenje. Navodi da u postupku nije proveden test razmjernosti između zaštite prava tužiteljice i javnog interesa, a što je tuženik bio dužan učiniti. Predlaže usvojiti žalbu, poništiti pobijanu presudu te predmet vratiti prvostupanjskom sudu na ponovno odlučivanje. Potražuje trošak žalbenog postupka.

3. Tuženik, iako uredno pozvan, nije odgovorio na žalbu.

4. Žalba nije osnovana.

5. Ispitujući pobijanu presudu u granicama žalbenih razloga (članak 134. stavak 1. Zakona o upravnim sporovima „Narodne novine“, broj: 36/24., dalje: ZUS), Sud nalazi da ne postoje žalbene osnove zbog kojih bi pobijana presuda bila nezakonita ni razlozi na koje Sud pazi po službenoj dužnosti.

6. Presuda prvostupanjskog suda sadrži sve propisano odredbom članka 119. ZUS-a pa tako i u pogledu stavka 5. iste odredbe koji propisuje što sve mora sadržavati obrazloženje presude, a koje je potpuno i jasno te u korelaciji s izrekom. Suprotno žalbenim navodima tužiteljice, prvostupanjski je sud odlučio i očitovao se o svim prigovorima, dajući u obrazloženju presude jasne i valjane razloge te ocjenu svih prigovora i okolnosti konkretnog slučaja.

6.1. U osvrtu na žalbeni prigovor tužiteljice da joj je onemogućen uvid u spis predmeta na ročištu za raspravu, treba reći da je tužba prvostupanjskom sudu podnesena 12. srpnja 2023. i da je tijekom upravnog spora profesionalni opunomoćenik tužiteljice bio u e-komunikaciji te imao uvid u sudski spis. Tužiteljica i njezin opunomoćenik u svakom su trenutku bili ovlašteni zatražiti i fizički uvid u spis, sve dok se isti nalazio na sudu. Budući da je od podnošenja tužbe do održavanja ročišta za raspravu 17. listopada 2024. proteklo više od godinu dana, Sud ocjenjuje da je tužiteljica imala dovoljno vremena za izvršenje uvida u spis, pa okolnost što prvostupanjski sud nije na ročištu za raspravu posebno odobrio tužiteljici uvid u spis ne čini pobijanu presudu nezakonitom.

7. U konkretnom slučaju kada je tužiteljica na ročištu za raspravu održanu 17. listopada 2024. primila na znanje datum i sat održavanja ročišta za objavu presude (31. listopada 2024.) treba reći da se ne radi se o pozivu za ročište iz odredbe članka 89. stavka 3. ZUS-a već o određivanju datuma objave presude sukladno odredbi članka 121. stavka 1. i 4. ZUS-a.

8. Uvidom u zapisnik o objavi presude od 31. listopada 2024. utvrđeno je da je na ročište pristupila odvjetnička vježbenica opunomoćenika tužiteljice koja je uredno potpisala zapisnik o objavi presude (javna isprava) bez primjedbi pa su navodi žalbe u dijelu da sudac nije ukratko obrazložio presudu (članak 121. stavak 3. ZUS-a) u suprotnosti sa sadržajem zapisnika i kao takvi nisu osnovani.

9. Iz podataka spisa predmeta proizlazi da je rješenjem prvostupanjskog javnopravnog tijela od 15. ožujka 2023. izmijenjeno rješenje Grada Zagreba, Gradskog ureda za obrazovanje, kulturu i sport, KLASA: UP/I-551-06/19-013/857, URBROJ: 251-10-01-16-2 od 10. studenoga 2016. na temelju članka 6. Odluke o izmjenama i dopunama Odluke o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja („Službeni glasnik Grada Zagreba“, 25/22., dalje: Odluka/22). Osporenim je rješenjem prigovor tužiteljice podnesen protiv rješenja prvostupanjskog javnopravnog tijela odbijen.

10. Tužiteljica je podnijela tužbu protiv rješenja tuženika od 19. svibnja 2023. kojim je, kao što je već navedeno, odbijen njezin prigovor izjavljen dana 7. travnja 2023. protiv rješenja prvostupanjskog javnopravnog tijela od 15. ožujka 2023., a prvostupanjski sud je pobijanom presudom taj pojedinačni akt tuženika ocijenio zakonitim, uz obrazloženje kako je u presudi dano, pa neosnovno tužiteljica smatra da iz obrazloženja presude nije vidljivo o kojem se to prigovoru radi.

11. Treba reći da je Odluka/22, na temelju koje je doneseno rješenje prvostupanjskog javnopravnog tijela i tuženika, bila predmetom ocjene zakonitosti te su presudom Suda, poslovni broj: Usoz-143/2022-91 od 27. veljače 2023. odbijeni prijedlozi za ocjenu zakonitosti Odluke/22, koju presudu je potvrdio i Ustavni sud Republike Hrvatske (odluka, broj: U-III-1744/2023 od 21. studenoga 2023.).

12. Nadalje, glede prigovora tužiteljice da osporeni akt nije donesen u Odlukom propisanom roku treba reći da je rok propisan člankom 6. Odluke/22 procesni instruktivni rok istekom kojeg ne prestaje pravo nadležnog tijela na donošenje pojedinačne odluke radi usklađenja s Odlukom/22. Osim toga, pravilno navodi prvostupanjski sud da je rješenjem Suda, poslovni broj: Usoz-143/2022-15 od 12. prosinca 2022. obustavljeno izvršenje naprijed navedene Odluke/22 koja obustava izvršenja traje do donošenja odluke Visokog upravnog suda Republike Hrvatske u postupku ocjene zakonitosti tog općeg akta, koji je, kao što je već navedeno, ocijenjen zakonitim presudom Suda, poslovni broj: Usoz-143/2022-91 od 27. veljače 2023., pa za vrijeme obustave izvršenja Odluke/22 nadležno tijelo nije smjelo postupati po istoj.

13. Glede prigovora tužiteljice da se pravomoćni akti kojim je stranka stekla određeno pravo mogu poništiti, ukinuti, ili izmijeniti samo putem izvanrednih pravnih lijekova u slučajevima propisanim zakonom, a da Odluka/22 nije zakon te se na njoj ne može temeljiti osporeno rješenje nije osnovan. Naime, člankom 130. Zakona o općem upravnom postupku („Narodne novine“, broj: 47/09. i 110/21., dalje: ZUP) propisano je da se zakonito rješenje kojim je stranka stekla kakvo pravo može ukinuti u cijelosti ili djelomično, između ostalog, ako je to dopušteno zakonom. Međutim, navedeno treba tumačiti na način da se to odnosi samo na situaciju u kojoj je riječ o pravima stečenim na temelju zakona. Pravo uređeno zakonom i stečeno primjenom zakona, po prirodi stvari nije dopušteno ukinuti pravnim aktom niže pravne snage od zakona, već samo zakonom. Ako je riječ o pravu stečenom isključivo na temelju nekog drugog propisa, odnosno općeg akta, rješenje se smije ukinuti ako je to dopušteno propisom odnosno općim aktom kojim je pravo i uspostavljeno. Protivno bi bilo svakoj logici da zakonodavac smije mijenjati ili ukidati prava koja dodjeljuje zakonom, a da lokalni „zakonodavac“ nema isto pravo u području i svog samoupravnog djelokruga (zajamčenog Ustavom).

14. S tim u vezi valja reći da je u usporedivoj situaciji u pravomoćnim presudama ovog Suda, poslovni broj: Usž-4322/2022 od 22. ožujka 2023. i Usž-3384/2022 od 15. ožujka 2023. ocijenjena zakonitim intervencija u pravomoćnim aktom priznato pravo. Radilo se o primjeni Odluke o novčanoj pomoći za opremu novorođenog djeteta („Službeni glasnik Grada Zagreba“, broj: 17/17.) na temelju koje je priznato i prestalo pravo na novčanu pomoć za opremu novorođenog djeteta, čime je suštinski (u situaciji u kojoj je pravo priznato na temelju općeg akta, bez zakonske osnove) opći akt „izjednačen“ sa zakonom.

15. Osim toga, naglašava se da u situaciji u kojoj neko pravo (a u ovom slučaju čak ne pravo, nego novčana pomoć) priznato općim aktom jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave bez da je za to postojala zakonska obveza, kao u konkretnom slučaju, priznavanje takvog prava odnosno davanje neke druge beneficije isključivo je izraz volje jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave da prizna pravo odnosno dodijeli beneficiju. U takvoj situaciji općenormativni akt kojim se priznaje pravo odnosno daje beneficija treba smatrati „zakonom“, a što vrijedi i za sve izmjene i dopune kao i ukidanje takvog općeg akta. Takav općenormativni akt u svemu je usporediv sa zakonom (sadrži apstraktne i generalne norme), osim po donositelju. Osim toga treba reći da je na temelju članka 2. stavka 1. ZUP-a upravna stvar određena i kao stvar u kojoj javnopravno tijelo u upravnom postupku rješava na temelju općeg akta.

16. Nadalje, nisu osnovani prigovori tužiteljice da je predmetnim odlukama povrijeđeno načelo razmjernosti u zaštiti prava stranaka i javnog interesa. Naime, u presudi ovog Suda, poslovni broj: Usoz-143/2022 od 27. veljače 2023. kojom su odbijeni prijedlozi za ocjenu zakonitosti Odluke/22, koju je Ustavni sud Republike Hrvatske ocijenio ustavnopravno osnovanom (odluka Ustavnog suda Republike Hrvatske, broj: U-III-1744/2023 i dr. od 14. studenoga 2023.), istaknuto je da je Sud u ranijoj presudi ocijenio legitimnim cilj koji je Grad želio postići donošenjem Odluke/21 imajući na umu nepobitno pravo predstavničkog tijela Grada Zagreba da uredi odnosno modificira novčanu pomoć za roditelja odgojitelja (koju je, bez zakonske obveze, određenoj, usko određenoj kategoriji osoba dala ranija vlast) na način koji smatra odgovarajućim odnosno u skladu s politikom predstavničke većine u Gradskoj skupštini Grada Zagreba, te nije našao da bi Odlukom/22 skraćivanje novčane pomoći za roditelja odgojitelja s maksimalnih 15 na 7 godina života djeteta bilo u nesuglasju s načelom razmjernosti, pa s obzirom na to da se u Odluci/22 razdoblje primanja naknade skraćuje s ranijih 15 na 7 godina zaključio da je u tom dijelu primjenjiv stav Suda iz ranije presude (točka 35.). U konačnici je ocijenjeno da je donošenjem Odluke/22 postupljeno u skladu sa stajalištem Suda iz pravomoćne presude, poslovni broj: Usoz-8/2022-68 od 5. srpnja 2022. te da je donositelj navedenim kompenzacijskim mjerama uspostavio ravnotežu između javnog interesa i zaštite legitimnih očekivanja adresata osporene Odluke (točke 51. do 56.).

17. Slijedom navedenog, valjalo je pozivom na članak 135. stavak 1. ZUS-a odlučiti kao u točki I. izreke, a odluka o troškovima spora (točka II. izreke) donesena je na temelju članka 147. stavka 1. ZUS-a.

U Zagrebu 30. listopada 2025.

Predsjednica vijeća

Marina Kosović Marković