Poslovni broj: Usž-3457/2025-2
REPUBLIKA HRVATSKA
VISOKI UPRAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE
Z A G R E B
Frankopanska 16
U I M E R E P U B L I K E H R V A T S K E
P R E S U D A
Visoki upravni sud Republike Hrvatske u vijeću sastavljenom od sudaca toga suda, predsjednice vijeća Jelene Rajić, Marine Kosović Marković i mr.sc. Inge Vezmar Barlek, članica vijeća te sudskog savjetnika Alana Vučkovečkog, zapisničara, u upravnom sporu tužiteljice ZB iz [adresa], OIB: [osobni identifikacijski broj], koju zastupa opunomoćenik Martin Sherri, odvjetnik u Zagrebu, Kordunska 1, protiv tuženika Grada Zagreba, Gradonačelnika, Zagreb, Trg Stjepana Radića 1, OIB: 61817894937, radi novčane pomoći za roditelja odgojitelja, odlučujući o žalbi tužiteljice, protiv presude Upravnog suda u Zagrebu, poslovni broj: Us I- 3814/2024-7 od 12. lipnja 2025., na sjednici vijeća održanoj 30. listopada 2025.
p r e s u d i o j e
I. Odbija se žalba i potvrđuje presuda Upravnog suda u Zagrebu, poslovni broj: Us I-3814/2024-7 od 12. lipnja 2025.
II. Odbija se zahtjev tužiteljice za naknadu troška sastava žalbe.
Obrazloženje
1. Presudom prvostupanjskog suda odbijen je tužbeni zahtjev tužiteljice za poništavanje rješenja tuženika, KLASA: UP/II-551-06/23-014/1227, URBROJ: 251-09- 22-1/003-23-2 od 22. svibnja 2023., te je odbijen zahtjev tužiteljice za naknadu troškova upravnog spora (točke I. i II.).
2. Tužiteljica je protiv navedene presude izjavila žalbu pobijajući je iz svih zakonom propisanih razloga. U bitnom navodi da joj je zaključkom Grada Zagreba priznato pravo na novčanu pomoć primjenom Odluke o novčanoj pomoći roditelja odgojitelja ("Službeni glasnik Grada Zagreba", broj: 10/18. i 20/21.), a ne primjenom Odluke o novčanoj pomoći za majku odgojiteljicu ("Službeni glasnik Grada Zagreba", broj: 16/16. i 19/16., dalje: Odluka/16), kako to pogrešno sud navodi. Naglašava da ne postoji zakon koji dopušta zadirati u pravomoćni upravni akt i pravomoćno riješenu upravnu stvar, a obzirom da je sud cijelu presudu temeljio na primjeni Odluke/16, smatra presudu nezakonitom zbog pogrešne primjene materijalnog prava.
2.1. Pojašnjava da je sud, paušalno, bez ikakvog individualiziranja, apriori nezakonito, sudio „argumentom autoriteta“ te primjenjujući stavove Visokog upravnog suda, propustio primijeniti načelo zakonitosti. Naglašava da je sud u cijelosti propustio u presudi navesti, a onda i suditi o odlučnim prigovorima koji se odnose na primjenu materijalnog prava, koje je tužiteljica iznijela tijekom upravnog spora u odnosu na povredu prava na poštivanje obiteljskog i privatnog života iz članka 8. Konvencije za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda, a koje je zaštićeno i člankom 62. Ustava Republike Hrvatske. Sud nije cijenio prigovor da je povreda članka 8. Konvencije tim veća ako je došlo do diskriminacije po dobi koja je posljedica toga da joj se uskraćuje daljnja naknada, dok se osobama u usporedivoj situaciji i dalje svaki mjesec ista plaća i to isključivo ovisno o dobi djeteta, a čime dolazi i do povrede članka 14. Konvencije. Pozivom na odluku Europskog suda za ljudska prava Beeler protiv Švicarske tvrdi da je takvim postupanjem dovedena u nejednak položaj u odnosu na osobe u usporedivoj situaciji. Navodi da je sud propustio suditi i u odnosu na prigovor da je temeljem pravomoćnog rješenja uživala uz novčanu pomoć i plaćene doprinose, odnosno obvezno mirovinsko osiguranje, pa da se u skladu s ustaljenom praksom Europskog suda za ljudska prava time narušava i njezino pravo vlasništva.
2.2. Smatra da je bitna povreda odredba upravnog spora počinjena time što je izreka presude proizvoljna, a obrazloženje ne sadrži propisane dijelove u skladu s člankom 119. stavkom 5. Zakona o upravnim sporovima, a koja povreda je od utjecaja na meritornu odluku i osiguranje prava na pristup sudu.
2.3. Tvrdi da sud nije obrazložio prigovor da drugostupanjsko rješenje ne sadrži (sadržajno) uopće potpis, već nečitak rukopis bez slova, svojevrsnu crtu, a iz kojeg razloga nije ispunjen nužan zahtjev iz odredbe članka 98. stavka 1. Zakona o općem upravnom postupku, a da tuženik ionako ne može biti potpisnik jer nije niti rješavatelj. Iako sud ima ovlast anulirati nepravilnosti tijekom ranijeg upravnog postupanja, tvrdi da to ne znači da može nadomjestiti nadležno tijelo.
2.4. Smatra da upravni odjel, kao takav, odnosno Sektor za socijalnu politiku nema po propisu ovlast rješavati i postupati u upravnim stvarima, a kako je propisano Pravilnikom o unutarnjem redu Gradskog ureda za socijalnu zaštitu, zdravstvo, branitelje i osobe s invaliditetom, kao ni da prvostupanjsko tijelo nema ovlast po službenoj dužnosti pokrenuti upravni postupak, jer za „ex offo“ nedostaje „ex lege“ osnov. Sud zanemaruje da je stručni savjetnik ovlašten za rješavanje „složenijih upravnih stvari“, ali zanemaruje da je naznačenim pravilnikom o sistematizaciji propisana zasebna ovlast za rješavanje „najsloženijih upravnih stvari“, a o čemu je u konkretnom predmetu riječ.
2.5. U odnosu na pravnu narav roka iz odredbe članka 6. Odluke/22 tvrdi da je riječ o prekluzivnom roku, a posljedično čemu bi utrnula ovlast javnopravnog tijela da donese prvostupanjsko, odnosno drugostupanjsko rješenje nakon 31. prosinca 2022. Pojašnjava da najbolji pokazatelj proizvoljnosti proizlazi iz činjenice da sud o pravnoj naravi procesnog roka zaključuje vodeći se intencijom i voljom donositelja Odluke/22, a ne pravnom teorijom, znanosti i odredbama višeg propisa, odnosno Zakona o općem upravnom postupku, a čime zanemaruje i pravna shvaćanja Ustavnog suda Republike Hrvatske, čije odluke u nastavku žalbe citira. Tumačenje suda o naravi roka iz članka 6. Odluke/22 smatra arbitrarnim, a naročito jer je bilo nužno osigurati vrijeme za prilagodbu na stanje po „modificiranom rješenju“. Sud je pogrešno ocijenio da je predmetni rok instruktivan, umjesto prekluzivan, a slijedom čega ga je trebao primjenom članaka 128. stavka 1. točke 5. Zakona o općem upravnom postupku oglasiti ništavim, jer nije postojao zahtjev stranke, a ujedno nije postojalo ovlaštenje tijela temeljem zakona da pokrene upravni postupak ex offo i donese pobijana rješenja.
2.6. Smatra da je prvostupanjski sud počinio bitnu povredu upravnog spora jer nije izrekom presudio o cijelom tužbenom zahtjevu, već tek o jednom dijelu tužbenog zahtjeva koji se odnosio na drugostupanjsko rješenje, pri čemu nije presudio o zakonitosti prvostupanjskog rješenja, a što je, po mišljenju tužiteljice, dovelo do povrede prava na pravično suđenje.
2.7. Posljedično prethodno iznijetom, smatra nezakonitom i točku II. izreke presude, obzirom da je sud umjesto da usvoji tužbeni zahtjev i dosudi zatražene troškove, istog odbio, kao i zahtjev za naknadu troškova spora. Predlaže usvojiti žalbu, poništiti presudu te vratiti predmet na ponovno odlučivanje, podredno, presudom riješiti stvar na način da se usvoji tužbeni zahtjev te potražuje troškove upravnog spora i trošak sastava žalbe uvećano za zakonske zatezne kamate.
3. Tuženik nije dostavio odgovor na žalbu.
4. Žalba nije osnovana.
5. Ispitujući pobijanu presudu u granicama žalbenih razloga (članak 134. stavak 1. Zakona o upravnim sporovima - "Narodne novine", broj: 36/24. – dalje: ZUS) Sud ne nalazi postojanje ni jedne žalbene osnove zbog koje bi pobijana presuda bila nezakonita.
6. Iz podataka spisa predmeta proizlazi da su rješenjem tijela prvog stupnja od 28. ožujka 2023. zamijenjene točke II i III izreke rješenja Grada Zagreba, Ureda za demografiju, KLASA: 551-06/20-013/50, URBROJ: 251-21-21-1/002-20-04 od 22. siječnja 2020., na temelju odredbe članka 6. Odluke o izmjenama i dopunama Odluke o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja ("Službeni glasnik Grada Zagreba", broj: 25/22., dalje: Odluka/22.) na način kako je to propisano odredbom članka 3. i 4. navedene Odluke/22 kojom su izmijenjene odredbe članka 5. i 7. Odluke o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja ("Službeni glasnik Grada Zagreba", broj. 10/18. i 20/21.) sve detaljno navedeno u izreci i obrazloženju rješenja tijela prvog stupnja. Osporenim rješenjem prigovor tužiteljice podnesen protiv rješenja tijela prvog stupnja je odbijen.
7. Prije svega valja pojasniti da presuda prvostupanjskog suda sadrži sve propisano odredbom članka 119. ZUS-a pa tako i u pogledu stavka 5. iste odredbe koji propisuje što sve mora sadržavati obrazloženje presude, a koje je potpuno i jasno te u korelaciji s izrekom. Suprotno žalbenim navodima tužiteljice, prvostupanjski je sud odlučio i očitovao se o svim prigovorima, dajući u obrazloženju presude jasne i valjane razloge te ocjenu svih prigovora i okolnosti konkretnog slučaja, a pri čemu nije od utjecaja što je prvostupanjski sud omaškom naveo da je tužiteljici priznato pravo na novčanu pomoć primjenom Odluke/16, umjesto primjenom Odluke/18.
8. Nadalje, tužiteljica smatra da je ovdje sporna stvarna nadležnost tuženika. Odredbom članka 10. Odluke/22 propisano je da se prigovor na pojedinačne akte nadležnog gradskog upravnog tijela donesene na temelju ove odluke podnosi gradonačelniku Grada Zagreba u roku od osam dana od dostave pojedinačnog akta, preko nadležnoga gradskoga upravnoga tijela. Gradonačelnikova odluka o prigovoru je konačna. Treba reći da je odredba članka 10. navedene Odluke bila predmetom ocjene zakonitosti u objektivnom upravnom sporu. Presudom Suda, poslovni broj: Usoz-254/2023-7 od 19. prosinca 2023. zahtjev i prijedlog za ocjenu zakonitosti naprijed navedenog članka 10. Odluke je odbijen.
8.1. U toj presudi Sud je ocijenio kako s obzirom na odredbe ZUS-a proizlazi da time što je člankom 10. navedene Odluke propisan prigovor kao pravni lijek protiv pojedinačnog upravnog akta, o kojem odlučuje gradonačelnik nije onemogućeno pravo stranke na kontrolu zakonitosti pojedinačnog upravnog akta od strane suda pune jurisdikcije te da pravni lijek iz te odredbe ne onemogućuje sudsku zaštitu, jer se nakon odluke o prigovoru može pokrenuti sudski spor pred sudom pune jurisdikcije u kojem sporu je sud ovlašten preispitati sva činjenična i pravna pitanja, a stranka u sporu ima sva prava zajamčena Ustavom Republike Hrvatske te da je nakon odluke prvostupanjskog upravnog suda, pod zakonom propisanim uvjetima, moguće izjaviti žalbu ovom Sudu, čime se osigurava dvostupanjska sudska zaštita. Stoga da je u konkretnom slučaju, zakonom propisanom mogućnosti pokretanja upravnog spora protiv pojedinačnog upravnog akta, osigurana sudska kontrola takvih pojedinačnih upravnih akata zbog čega zahtjev i prijedlog nisu osnovani (točka 17. i 20.).
8.2. Izražavajući naprijed navedeno shvaćanje Sud je imao u vidu i izraženo stajalište Ustavnog suda Republike Hrvatske iz odluke U-I-2911/2017 od 5. veljače 2019. (točka 18. i 19. presude).
8.3. Također neosnovano tužiteljica smatra da drugostupanjsko rješenje ne sadrži potpis budući da je u konkretnom slučaju kao osoba koja je donijela rješenje naznačen Gradonačelnik Grada Zagreba koji je isto i potpisao.
9. Nadalje, suprotno navodu tužiteljice da je sporna nadležnost osobe koja je donijela prvostupanjsko rješenje, treba reći da je pravilnom primjenom odredbe članka 23. Zakona o općem upravnom postupku („Narodne novine“, broj: 47/09. i 110/21., dalje: ZUP) rješenje donijela službena osoba u opisu poslova koje je vođenje tog postupka ili rješavanje u upravnim stvarima sukladno propisima o ustrojstvu javnopravnih tijela. Naime, Sud je uvidom u Pravilnik o unutarnjem redu Gradskog ureda za socijalnu zaštitu, zdravstvo, branitelje i osobe s invaliditetom („Službeni glasnik Grada Zagreba“, broj: 13/22. i 31/22.) utvrdio da je odredbom članka 5. podtočka 2.2.1. propisano da se u Odsjeku za pronatalitetnu politiku, obavljaju, između ostalog, poslovi rješavanja u upravnim stvarima vezano uz ostvarenje novčane pomoći za roditelja odgojitelja. Prema točki 74. Sistematizacije radnih mjesta u uredu, koja je prilog navedenom Pravilniku u opis poslova stručnog savjetnika za provedbu i kontrolu mjera pronatalitetne politike spadaju i poslovi rješavanja u složenim upravnim stvarima u prvom stupnju sukladno Odluci u novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja zbog čega je je odluku u prvom stupnju donijelo nadležno tijelo te potpisala osoba koja je to rješenje i donijela čime je postupljeno sukladno odredbi članka 23. ZUP-a.
10. Nadalje, rok propisan odredbom članka 6. Odluke/22 procesni je instruktivni rok istekom kojeg ne prestaje pravo nadležnog tijela na donošenje pojedinačne odluke radi usklađenja s odredbama Odluke/22. Naime, rješenjem Suda poslovni broj: Usoz- 143/2022-15 od 12. prosinca 2022. obustavljeno je izvršenje naprijed navedene Odluke/22 koja obustava izvršenja nastupa danom donošenja rješenja i traje do donošenja odluke Visokog upravnog suda Republike Hrvatske u postupku ocjene zakonitosti tog općeg akta, koji je, kao što je već navedeno ocijenjen zakonitim presudom Suda, poslovni broj: Usoz-143/2022-91 od 27. veljače 2023. pa za vrijeme obustave izvršenja Odluke/22 nadležno tijelo nije smjelo postupati po istoj. Odluke na koje se poziva tužiteljica u žalbi nisu usporedive ni primjenjive u konkretnom slučaju.
11. U odnosu na prigovor da sud nije proveo predložene dokaze treba reći da sud nije vezan prijedlozima stranaka ni u pogledu činjenica koje je trebalo utvrditi ni dokaza kojima se one mogu utvrditi (članak 49. stavak 3. ZUS-a). Osnovano je prvostupanjski sud odbio izvođenje dokaza saslušanja tužiteljice, budući da se sve relevantne činjenice o kojima ovisi odluka o zakonitosti rješenja tuženika, na nedvojben način mogu utvrditi na temelju dokumentacije u spisu predmeta, zbog čega i po ocjeni ovog Suda izvođenje predloženog dokaza ne bi dovelo do drugačijeg rješenja ove upravne stvari, imajući u vidu podatke spisa predmeta. Ovdje se napominje da neprovođenje dokaza predloženih po tužiteljici samo po sebi nema za posljedicu povredu načela pravičnog suđenja (načelo jednakosti oružja), a na koje tužiteljica upire u žalbi. Naime, zahtjevi načela pravičnog postupka ne postavljaju pravila o tome koje bi dokazne prijedloge sud trebao u konkretnom slučaju prihvatiti ili na koji način bi trebao ocjenjivati dokaze, slijedom čega je odluka o tome koje će od predloženih dokaza izvesti isključivo na sudu te ne ovisi o volji stranaka. Pritom se napominje da ni ustavne ni konvencijske odredbe ne jamče stranci u postupku pravo da se sasluša određena stranka, izvede određeni dokaz, već jednakost stranaka u mogućnosti korištenja procesnih sredstava pretpostavlja razumnu mogućnost stranaka da izlože činjenice, podupru ih svojih dokazima na način da ni jednu od stranaka ne stavljaju u bitno lošiji položaj u odnosu na suprotnu stranku, čemu je ovdje udovoljeno. Kako je tužiteljica i tijekom upravnog postupka kao i upravnog spora, imala mogućnost, koju je iskoristila, izjasniti se o činjenicama, okolnostima i pravnim pitanjima važnim za rješavanje stvari, to joj nije onemogućeno sudjelovanje u upravnom postupku niti upravnom sporu. Naime, imajući na umu dokaznu dokumentaciju spisa predmeta iz koje nedvojbeno proizlazi osnovanost tvrdnji tuženika, koje tužiteljica žalbenim prigovorima nije s uspjehom osporila, to je prvostupanjski sud zakonito odbio dokazne prijedloge tužiteljice.
12. Glede prigovora tužiteljice da joj je povrijeđeno pravo na mirno uživanje vlasništva treba reći da je već u presudi ovog Suda poslovni broj: Usoz-8/2022-68 od 5. srpnja 2022. Sud utvrdio da ciljeve koje Grad želi postići donošenjem osporene Odluke smatra legitimnima pri čemu valjati imati na umu neupitno pravo predstavničkog tijela Grada Zagreba da uredi odnosno modificira novčanu pomoć roditelja odgojitelja (koju je, bez zakonske obveze, određenoj, usko određenoj kategoriji osoba dala ranija gradska vlast) na način koji smatra odgovarajućim odnosno sukladno s politikom predstavničke većine u Gradskoj skupštini Grada Zagreba (točka 141.).
12.1. Također, u presudi ovog Suda, poslovni broj: Usoz-143/2022-91 od 27. veljače 2023. Sud nije našao da bi donošenjem nove Odluke/22 skraćivanje novčane pomoći za roditelja odgojitelja s maksimalnih 15 na 7 godina života djeteta bilo u nesuglasju s načelom razmjernosti te zaključio da je donositelj uvedenim kompenzacijskim mjerama uspostavio ravnotežu između javnog interesa i zaštite legitimnih očekivanja adresata osporene Odluke (točka 35., 51. do 56.). Stoga, Sud ocjenjuje neosnovanim prigovore povrede prava vlasništva zajamčenog Ustavom Republike Hrvatske i člankom 1. Protokola 1. uz Konvenciju. Iz iznijetih razloga Sud također ne nalazi osnovanim (neobrazloženi) prigovor diskriminacije, kao ni prigovor povrede prava na obiteljski život.
13. Prigovor tužiteljice da se pravomoćni akti kojim je stranka stekla određeno pravo mogu poništiti, ukinuti, ili izmijeniti samo u slučajevima propisanim zakonom, a da Odluka/22 nije zakon, nije osnovan. Naime, odredbom članka 130. ZUP-a propisano je da se zakonito rješenje kojim je stranka stekla kakvo pravo može ukinuti u cijelosti ili djelomično, između ostalog, ako je to dopušteno zakonom. Međutim, navedeno treba tumačiti na način da se to odnosi samo na situaciju u kojoj je riječ o pravima stečenim na temelju zakona. Pravo uređeno zakonom i stečeno primjenom zakona, po prirodi stvari nije dopušteno ukinuti pravnim aktom niže pravne snage od zakona, već samo zakonom. Ako je riječ o pravu stečenom isključivo na temelju nekog drugog propisa, odnosno općeg akta rješenje se smije ukinuti ako je to dopušteno propisom odnosno općim aktom kojim je pravo i uspostavljeno. Protivno bi bilo svakoj logici da zakonodavac smije mijenjati ili ukidati prava koja dodjeljuje zakonom, a da lokalni „zakonodavac“ nema isto pravo u području i svog samoupravnog djelokruga (zajamčenog Ustavom).
14. Konačno, u odnosu na to sud nije odlučio o cijelom, već o dijelu tužbenog zahtjeva, treba reći da sud nije vezan doslovnim sadržajem tužbenog zahtjeva (odluka poslovni broj: Usž- 2022/15 od 11. studenoga 2015.) niti je vezan njegovom procesno pravnom kvalifikacijom (odluka poslovni broj: Usž-599/15 od 10. lipnja 2015.). Naime, ovlasti, odnosno obveze upravnog suda prilikom odlučivanja o tužbenom zahtjevu propisane su kogentnim odredbama članka 116. i članka 117. ZUS-a.
15. Odluka o trošku spora osnovano se temelji na odredbi članka 147. stavka 1. ZUS-a, prema kojoj stranka koja izgubi spor u cijelosti snosi troškova spora.
16. Slijedom navedenog, valjalo je pozivom na odredbu članka 135. stavka 1. ZUS- a, odlučiti kao u točki I. izreke, a odluka o troškovima spora (točka II. izreke) temelji se na odredbi članka 147. stavka 1. istog Zakona.
U Zagrebu, 30. listopada 2025.
Predsjednica vijeća
Jelena Rajić
