Poslovni broj: Usž-3031/2024-2

REPUBLIKA HRVATSKA

VISOKI UPRAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

Z A G R E B

Frankopanska 16

U  I M E  R E P U B L I K E  H R V A T S K E

P R E S U D A

Visoki upravni sud Republike Hrvatske u vijeću sastavljenom od sudaca toga suda, Eveline Čolović Tomić, predsjednice vijeća, Senke Orlić-Zaninović i Kristine Senjak Krunić, članica vijeća, te više sudske savjetnice Ane Matacin, zapisničarke, u upravnom sporu tužitelja Grada Zagreba, Zagreb, Trg Stjepana Radića 1, OIB: 61817894937, kojeg zastupa opunomoćenik Marko Ramljak, odvjetnik u Zagrebu, Prilaz Gjure Deželića 57, protiv tuženika Ministarstva pravosuđa i uprave, Uprave za građansko, trgovačko i upravno pravo, Zagreb, Ulica grada Vukovara 49, OIB: 72910430276, uz sudjelovanje zainteresiranih osoba Zbora prebendara Prvostolne Crkve Zagrebačke iz Zagreba, Nova Ves 3, OIB: 09808536894, koju zastupa opunomoćenica Marina Tolj, odvjetnica u Zagrebu, Jurjevska 20 i Županijskog državnog odvjetništva u Zagrebu, Savska 41/4, OIB: 16488001145, povodom žalbe tužitelja protiv presude Upravnog suda u Zagrebu, poslovni broj: Us I- 549/2023-12 od 4. svibnja 2024., na sjednici vijeća održanoj 28. listopada 2025.

p r e s u d i o  j e

Žalba se odbija i potvrđuje presuda Upravnog suda u Zagrebu, poslovni broj: Us I- 549/2023-12 od 4. svibnja 2024. godine.

Obrazloženje

1. Osporenom presudom prvostupanjskog upravnog suda odbijen je tužbeni zahtjev za poništenje rješenja Ministarstva pravosuđa i uprave Republike Hrvatske, Uprave za građansko, trgovačko i upravno pravo KLASA: UP/II-942-01/21-01/231, URBROJ: 514-04-02-01-01/07-22-02 od 16. studenoga 2022. godine. Ujedno je odbijen zahtjev tužitelja za naknadu troškova upravnog spora.

2. Rješenjem tuženika je poništeno rješenje Grada Zagreba, Gradskog ureda za imovinsko-pravne poslove, Sektora za upravno-pravne poslove KLASA: UP/I-942- 01/03-001/147, URBROJ 251-19-10/01-21-90 od 5. ožujka 2021. te je ujedno odbijen prijedlog tužitelja za oglašavanje ništavim pravomoćnog djelomičnog rješenja Grada Zagreba, Gradskog ureda za imovinsko-pravne poslove i imovinu Grada, Odjela za upravno-pravne poslove KLASA: UP/I-942-01/03-01/147, URBROJ: 251-14-02/03-11- 23 od 7. ožujka 2011. godine.

3. U pravovremenoj žalbi tužitelj pobija prvostupanjsku presudu iz svih žalbenih razloga. Pojašnjava da je u ovom predmetu dana 3. kolovoza 2020., podnio zahtjev za oglašavanje ništavim u cijelosti ili djelomično pravomoćnog djelomičnog rješenja o naknadi kojim je u postupku za naknadu imovine oduzete za vrijeme jugoslavenske komunističke vladavine Zboru Prebendara Prvostolne Crkve Zagrebačke iz Zagreba, naturalno vraćena nekretnina označena kao [katastarska čestica] k. o. [katastarska općina], oznake zemljišta šuma, površine 6907 m[2] , a koja po katastru odgovara k. č. br. [katastarska čestica] k. o. [katastarska općina], oznake zemljišta šuma, površine 6907 m[2] . Stalni sudski vještak za geodeziju Mladen Beber u svom nalazu i mišljenju iz srpnja 2020. godine izvršio je identifikaciju predmetnog dijela čestice i identificirao grobna mjesta koja se na istoj nalaze. Dakle, dio čestice koja je vraćena naturalno predstavljao je i predstavlja groblje. U prvostupanjskom upravnom postupku je utvrđeno i dokazano da je na 395/6907 dijela predmetne nekretnine izgrađeno groblje te da se groblje na tom dijelu nekretnine nalazilo na dan stupanja na snagu Zakona o naknadi za imovinu oduzetu za vrijeme jugoslavenske komunističke vladavine ("Narodne novine", broj: 92/96., 92/99., 39/99., 42/99., 43/00., 131/00., 27/01., 34/01., 65/01., 118/01., 80/02., 81/02., 98/19., u daljnjem tekstu: Zakon o naknadi), kao i na današnji dan. Da je groblje izgrađeno prije stupanja na snagu Zakona o naknadi je utvrdio i stalni sudski vještak za graditeljstvo i procjenu nekretnina dipl.ing.grad. Ivan Čeović u svom nalazu i mišljenju. Prvostupanjskim rješenjem oglašeno je ništavim djelomično rješenje o naknadi, s obrazloženjem da isto nema pravni učinak i da se svi pravni učinci smatraju ništavim. Tuženik je to rješenje poništio i svoju odluku utemeljio na zaključku: da ne postoje pravne niti stvarne prepreke izvršenja djelomičnog rješenja o povratu te da ni jedna odredba Zakona o naknadi nije izričito predvidjela da bi rješenje kojim se vraća komunalna infrastruktura bilo ništavo, što je, po mišljenju tužitelja, prvostupanjski sud pogrešno prihvatio. Budući da je na predmetnom dijelu nekretnine, koja je predmet djelomičnog rješenja o povratu, izgrađeno groblje njegovo izvršenje nije pravno niti stvarno moguće. Prema članku 1. stavku 2. Zakona o grobljima ("Narodne novine", broj: 19/98., 50/12., 89/17.), groblja su definirana kao ograđeni prostori zemljišta na kojem se nalaze grobna mjesta, komunalna infrastruktura i u pravilu prateće građevine, te je člankom 2. istog Zakona određeno da groblja mogu biti jedino u vlasništvu jedinice lokalne samouprave, u konkretnom slučaju Grada Zagreba, odnosno tužitelja. Prema tome, lex specialis potvrđuje da vlasnik groblja može biti jedino i isključivo ovdje tužitelj. Člankom 59. stavkom 1. i člankom 60. stavkom 8. Zakona o komunalnom gospodarstvu ("Narodne novine", broj: 68/18., 110/18., 32/20., dalje: ZKG) određeno je da groblja i krematoriji na grobljima čine komunalnu infrastrukturu te su istim Zakonom groblja i krematoriji definirani kao ograđeni prostori zemljišta na kojem se nalaze grobna mjesta, prostori i zgrade za obavljanje ispraćaja i pokopa umrlih, pješačke staze te uređaji, predmeti i oprema na površinama groblja, sukladno posebnim propisima. Poziva se i na članak 61. ZKG-a koji izričito normira tko je vlasnik komunalne infrastrukture. Tvrdi da je isključena mogućnost da bi u pravnom poretku Republike Hrvatske treća osoba, a koja nije Grad Zagreb, bila vlasnikom groblja u cijelosti ili u dijelu koje se nalazi na području Grada Zagreba. Također je propisano da komunalna infrastruktura stječe status javnog dobra u općoj uporabi danom njezine izgradnje. Djelomično rješenje o povratu kojim bi se pravnoj osobi privatnog prava dala (vratila) u vlasništvo nekretnina na kojoj je izgrađena komunalna infrastruktura nije niti pravno niti stvarno moguće provesti, jer adresat takvog rješenja ne može pozivom na isto ishoditi odluku o stupanju u posjed niti polučiti druge stvarnopravne radnje obzirom na izričitu zakonsku zabranu. U konkretnom slučaju ukazuje i na članak 55. stavak 1. i stavak 2. Zakona o naknadi kojima je propisano da se ne vraća u vlasništvo i posjed imovina koja je nedjeljiv sastavni dio sustava komunalne infrastrukture i imovina koja je izuzeta iz pravnog prometa čime je Zakon o naknadi u gore citiranoj općoj odredbi normirao slučajeve kada povrat stvari nije dopušten jer je u biti stvarno i pravno nemoguć. Predlaže poništiti presudu i osporeno rješenje tuženika i potražuje trošak spora.

4. Tuženik iako, uredno pozvan, nije odgovorio na žalbu.

5. Zainteresirana osoba, u svojem odgovoru na žalbu, ukazuje na to da je donošenju djelomičnog rješenja o povratu, koje je rješenjem Grada Zagreba, Gradskog ureda za imovinsko pravne poslove, Sektora za upravno-pravne poslove, KLASA:

UP/I-942-01/03-001/147, URBROJ: 251-19-10/01-21-90 od 05.03.2021., utvrđeno ništavim, a koje je poništeno osporenim rješenjem tuženika, prethodio upravni postupak u kojem je izvedeno niz dokaza uključujući očevid na licu mjesta, izrađen je geodetski elaborat RN 1424 /2010 k. o. [katastarska općina] kojim je i formirana z.k. č. br. [katastarska čestica] k. o. [katastarska općina], a svoje očitovanje dostavila je Podružnica Gradska groblja Zagrebačkog holdinga d.o.o. koja je pismenom, oznake: 300-1-283/10 od 30. rujna 2010. izvijestila, u bitnom, da se z.k. č. br. [katastarska čestica] k. o. [katastarska općina], u dijelu koji odgovaraju k. č. br. [katastarska čestica] k. o. [katastarska općina], nalaze unutar obuhvata Gaja urni i da su većim dijelom na istima izgrađene staze i postavljene kazete s urnama; da za z.k. č. br. [katastarska čestica] k. o. [katastarska općina] nemaju podatke te da k. č. br. [katastarska čestica] k. o. [katastarska općina] nije u granicama Gradskih groblja niti se nalazi u programu upravljanja Gradskih groblja. Upravo čestica k. č. br. [katastarska čestica] (prije dio k. č. br. [katastarska čestica]) k. o. [katastarska općina] odgovara dijelu z.k. č. br. [katastarska čestica] k. o. [katastarska općina], koji dio nekretnine je bio predmet prvostupanjskog postupka. Ističe da je pravo vlasništva k. č. br. [katastarska čestica] k. o. [katastarska općina], u površini od 6907 m[2] , stekla temeljem pravomoćnog djelomičnog rješenja Grada Zagreba, Gradskog ureda za imovinsko-pravne poslove i imovinu Grada, Odjela za upravno- pravne poslove KLASA: UP/I-942-01/3-01/147, URBROJ: 251-14-02/03-11-23 od 7. ožujka 2011., koje je izvršeno. Posebno ističe da sporni dio zemljišta oznake z.k. č. br. [katastarska čestica] k. o. [katastarska općina], koji je navodno groblje, nije definiran. U ovom trenutku nije moguće utvrditi u kojoj površini dio k. č. br. [katastarska čestica] k. o. [katastarska općina] predstavlja groblje. U svakom slučaju zainteresirana osoba smatra neopravdanim zadiranjem u stečena prava kada se zbog površine od cca 400 m[2] u cijelosti poništava djelomično rješenje kojim je zainteresiranoj osobi vraćena nekretnina površine 6907 m[2] . Ukazuje i na to da površina zemljišta, koje navodno predstavlja groblje, utvrđena u prvostupanjskom upravnom postupku i u rješenju o utvrđivanju građevne čestice se razlikuju pa niti u ovom dijelu nije utvrđeno činjenično stanje. Tako se u nalazu i mišljenju vještaka Čeovića navodi da je sporan dio čestice u površini od 395 m[2] dok iz prijavnih listova za katastar i zemljišnu knjigu izrađenih od strane društva GEOFORMAT d.o.o., a u svrhu provođenja Rješenja o utvrđivanju građevne čestice proizlazi da se radi o površini od 415 m[2] . Činjenica je li sporni dio zemljišta bio izgrađen na dan 1. siječnja 1997. godine predstavlja odlučnu činjenicu u odnosu na primjenu materijalnog prava i određivanje naknade. Zainteresirana osoba upire da se rješenje o utvrđivanju građevne čestice odnosi isključivo na dio z.k. č. br. [katastarska čestica] k. o. [katastarska općina] u površini od 415 m[2] , odnosno 395 m , dok se ovdje pobijanim rješenjem oglašava ništavim djelomično rješenje kojim je Zboru prebendara u naturalnom povratu vraćena z.k. č. br. [katastarska čestica] k. o. [katastarska općina] u površini od 6907 m[2] , čime se zainteresirana osoba dovodi u situaciju da će se o njegovom zahtjevu za povrat u odnosu na odlučivati u novom postupku što dovodi do pravne nesigurnosti, a moguće i do nastanka štete. Budući da se upravna tijela koja su sudjelovala u upravnim postupcima pozivaju na odredbu članka 4. Zakona o grobljima, prema kojoj sporni dio nekretnine ex lege predstavlja vlasništvo Grada Zagreba, smatra da tužitelj nema nikakvog interesa za utvrđenje ništavim djelomičnog rješenja budući da svoje interese i prava može ostvariti temeljem samog Zakona o grobljima i ZKG-a. Poziva se na stečena prava i zaključuje da navodima tužbe tužitelj nije doveo u pitanje zakonitost prvostupanjske presude pa predlaže odbiti žalbu tužitelja i potvrditi presudu Upravnog suda u Zagrebu.

6. Žalba nije osnovana.

7. Prema odredbi članka 66. stavka 1. Zakona o upravnim sporovima („Narodne novine“, broj: 20/10., 143/12., 152/14., 94/16., 29/17., 110/21., dalje: ZUS), protiv presude upravnog suda stranke mogu podnijeti žalbu zbog bitne povrede pravila sudskog postupka, pogrešno ili nepotpuno utvrđenog činjeničnog stanja u sporu i pogrešne primjene materijalnog prava. Ovaj Sud nalazi da se osporena presuda prvostupanjskog upravnog suda ne može ocijeniti nezakonitom niti po jednoj osnovi propisanoj citiranom zakonskom odredbom iz razloga na koje se upire u žalbi. To stoga jer je, prema podacima sveza spisa, postupak prije donošenja osporene odluke proveden sukladno odredbama ZUS-a, a prvostupanjski upravni sud je istu utemeljio na dokazima i činjenicama utvrđenim u postupku donošenja pojedinačne odluke javnopravnog tijela, kao i tijekom upravnog spora, nakon čega je osnovano zaključio da nema uvjeta za utvrđenje ništavosti spornog djelomičnog rješenja, posljedično čemu je ispravno ocijenjeno zakonitim tužbom osporeno rješenje tuženika.

8. Naime, iz podataka spisa proizlazi da je zainteresiranoj osobi naturalno vraćeno 6907 m[2] šumskog zemljišta, u dijelu kojeg se nalazi i (prema nalazima vještaka) cca 400 m[2] površine groblja Mirogoj, što znači da je djelomičnim rješenjem o vraćanju u vlasništvo cijele površine z.k. č. [katastarska čestica] k. o. [katastarska općina], počinjena nezakonitost, jer se dijelovi komunalne infrastrukture ne mogu vratiti u vlasništvo ovlašteniku naknade, budući se radi o neotuđivom vlasništvu jedinice lokalne samouprave na čijem se području nalazi ta infrastruktura. Ova nezakonitost, međutim, nije razlog za utvrđenje ništavosti predmetnog djelomičnog rješenja, kako to ispravno navodi tuženik i ponavlja prvostupanjski sud. Pitanje razgraničenja dijela zemljišta koje predstavlja groblje od ostatka zemljišta koje je djelomičnim rješenjem vraćeno zainteresiranoj osobi, moguće je riješiti odgovarajućom izmjerom na terenu i proglašenjem odgovarajućeg dijela vraćene čestice općim dobrom u javnoj uporabi, pogotovo s obzirom da je pravomoćno utvrđena građevinska čestica groblja Mirogoj (vidi Usž-2821/21-4 od 14. ožujka 2023. godine).

9. Oglašavanje ništavosti upravnog rješenja, na koju se pazi i po službenoj dužnosti, izvanredni je pravni lijek po kojem se postupak oglašavanja ništavosti može pokrenuti samo i isključivo iz razloga propisanih člankom 128. ZUP-a. Dakle, samo: ako je u upravnom postupku rješavano o stvari iz sudske nadležnosti, ako je rješenje doneseno u stvari o kojoj se ne može rješavati u upravnom postupku, ako njegovo izvršenje nije pravno ili stvarno moguće, ako se njegovim izvršenjem čini kazneno djelo, ako je doneseno bez prethodnog zahtjeva stranke, a na koje stranka naknadno izričito ili prešutno nije pristala i ako sadržava nepravilnost koja je po izričitoj zakonskoj odredbi razlog za ništavost rješenja, što sve ovdje nije slučaj.

10. Ovaj je Sud, u svojoj dosljednoj praksi, nebrojeno puta, pojasnio da eventualna nezakonitost rješenja, čije se oglašavanje ništavim traži, nije od utjecaja na postupak oglašavanja ništavim, ako to rješenje ne sadrži nepravilnosti taksativno navedene u članku 128. ZUP-a.

11. Prema svemu navedenom, tužitelj u žalbi ne iznosi pravno relevantne prigovore koji bi utjecali na drugačije rješenje ove upravne stvari pa Sud nije našao osnove za usvajanje žalbe.

12. Zahtjev tužitelja za naknadu troška sastava žalbe nije osnovan, jer sa žalbom nije uspio pa, sukladno članku 79. stavak 4. ZUS-a, nema pravo na naknadu troška žalbenog postupka, jednako kao ni troška zastupanja u sporu pred prvostupanjskim sudom.

13. Trebalo je stoga, temeljem odredbe članka 74. stavka 1. i članka 79. stavka 6.ZUS-a, odlučiti kao u izreci.

U Zagrebu, 28. listopada 2025.

Predsjednica vijeća

Evelina Čolović Tomić