Poslovni broj: Usž-4349/2024-3

REPUBLIKA HRVATSKA

VISOKI UPRAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

Z A G R E B

Frankopanska 16

U  I M E  R E P U B L I K E  H R V A T S K E

R J E Š E N J E

Visoki upravni sud Republike Hrvatske u vijeću sastavljenom od sutkinja toga suda, Eveline Čolović Tomić, predsjednice vijeća, Senke Orlić-Zaninović i Kristine Senjak Krunić, članica vijeća te više sudske savjetnice Ane Matacin, zapisničarke, u upravnom sporu tužiteljice OMJ iz [adresa], OIB: [osobni identifikacijski broj], koju zastupa opunomoćenik Martin Sherri, odvjetnik u Zagrebu, Kordunska 1, protiv tuženika Grada Zagreba, Gradonačelnika, Zagreb, Trg Stjepana Radića 1, OIB: 61817894937, radi šutnje uprave u predmetu prestanka novčane pomoći za roditelja odgojitelja, odlučujući o žalbi tužiteljice protiv rješenja Upravnog suda u Zagrebu, poslovni broj: Us I-75/2024-6 od 4. listopada 2024., na sjednici vijeća održanoj 28. listopada 2025.

r i j e š i o  j e

I. Odbija se žalba tužiteljice i potvrđuje rješenje Upravnog suda u Zagrebu, poslovni broj: Us I-75/2024-6 od 4. listopada 2024.

II. Odbija se zahtjev tužiteljice za naknadu troškova žalbenog postupka.

Obrazloženje

1. Osporavanim rješenjem prvostupanjskog suda odbačena je tužba tužiteljice i odbijen je zahtjev za naknadu troška upravnog spora.

2. Protiv navedenog rješenja tužiteljica je podnijela žalbu iz svih žalbenih razloga propisanih Zakonom o upravnim sporovima („Narodne novine", 36/24. – dalje: ZUS) te zbog pogrešne odluke o trošku. U opširnoj žalbi, u bitnom, prigovara pravnom shvaćanju da, neovisno o tome što je propisani pravni lijek, protiv predmetne pojedinačne odluke, u općem aktu nazvan prigovorom, imajući pri tome u vidu i članak 12. stavke 1. i 3. ZUP-a, ne dolazi do primjene odredbe članka 122. ZUP-a, pri čemu se prvostupanjski sud poziva na stavove ovog Suda. Smatra nelogičnim stav da pravni lijek u konkretnoj upravnoj stvari nije prigovor iz ZUP-a, zato što prigovor po ZUP-u predstavlja pravni lijek koji se ne ulaže na upravni akt već samo u točno pet slučajeva propisanih ZUP-om odnosno u situacijama iz čl. 42., čl. 155., čl. 156., čl. 157. i čl. 158. ZUP-a pa da zbog toga nije moguće primijeniti čl. 122. st. 3. ZUP-a u odnosu na prigovor propisan čl. 10. Odluke, jer ne čini niti jedan od naznačenih pet propisanih situacija. Posljedično tomu Sud pogrešno primjenjuje pravilo o roku za rješavanje žalbe iz čl. 121. ZUP-a.

3. Mišljenja je da odredba čl. 122. ZUP-a predstavlja lex generalis, odredbu ZUP- a kao općeg propisa koja se u svezi s čl. 3. st. 1. ZUP-a ''primjenjuje u postupanju u svim upravnim stvarima'', a ne samo u postupanjima u odnosu na pet prigovora koje ZUP kao lex specialis ''sam'' propisuje, nego uvijek u svim postupcima i svim upravnim stvarima kada se postupa po prigovoru kao pravnom lijeku, ako je isti zakonito propisan i ako se po tome postupa. Propisani pravni lijek prigovor je, po shvaćanju VUS-a zakonit, i samim time, kako nije Odlukom propisan rok javnopravnog tijela za rješavanje istoga, ima se primijeniti čl. 122. st. 3. ZUP-a jer upravo je to opća odredba koja se primjenjuje na rješavanje prigovora. Smatra da tužiteljica ima pravo na pristup Sudu upravo zahvaljujući čl. 122. st. 4. ZUP-a jer se radi o rješenju na prigovor na koji nema pravo žalbe. Smatra da se prigovor propisan odredbama članka 122. ZUP-a može podnijeti i izvan slučajeva izričito propisanih ZUP-om i navedenih u pobijanom rješenju prvostupanjskog suda te da je ovakvim tumačenjem roka za odlučivanje o prigovoru tužiteljice, došlo do ograničavanja prava na djelotvorni pravni lijek. Navodi da takvo ograničenje nije opravdano jer se ne može opravdati nikakvim legitimnim ciljem u javnom ili općem interesu te da je protivno načelu ekonomičnosti i učinkovitosti. Smatra da rješenje suda nije doneseno u skladu s načelima vladavine prava i sigurnosti objektivnog pravnog poretka te da su tužiteljici povrijeđena ustavna i konvencijska prava na pravično suđenje, koje obuhvaća i pravo na pristup sudu te pravo na djelotvorni pravni lijek, te obrazloženu sudsku odluku na način da ista sadrži jasne, valjane i razborite razloge utemeljene na pravnoj normi. Smatra da je obveza suda uvijek meritorno riješiti tužbu radi šutnje, osim u slučaju obustave. Poziva se na brojne odluke Ustavnog suda Republike Hrvatske, Europskog suda za ljudska prava, odluke prvostupanjskog suda i ovog Suda. Predlaže ovom Sudu usvojiti žalbu te poništiti pobijano rješenje prvostupanjskog suda i vratiti predmet na ponovno postupanje, uz obvezivanje tuženika na naknadu troškova upravnog spora koji je prethodio ovoj žalbi, a podredno se predlaže usvojiti ovu žalbu te preinačiti pobijano rješenje uz obvezivanje tuženika na naknadu troškova spora. Ujedno potražuje naknadu troškova sastavljanja predmetne žalbe.

4. Tuženik, u ostavljenom roku nije odgovorio na žalbu tužiteljice.

5. Žalba nije osnovana.

6. Ispitujući pobijano rješenje u granicama žalbenih razloga, sukladno članku 134. stavku 1. ZUS-a, u svezi članka 128. stavka 4. ZUS-a, ovaj Sud nalazi da je tužba pravilno odbačena.

7. Iz podataka spisa predmeta proizlazi da je tužiteljica podnijela tužbu radi šutnje uprave odnosno iz razloga jer gradonačelnik Grada Zagreba nije u propisanom roku donio odluku o njezinom prigovoru, od 29. studenog 2023., protiv rješenja Grada Zagreba, Gradskog ureda za socijalnu zaštitu, zdravstvo, branitelje i osobe s invaliditetom, KLASA: UP/I-551-06/23-014/2820, URBROJ: 251-09-22-1/002-23-03 od 4. studenog 2023., s time da tužiteljica u bitnome smatra da tuženik nije poštivao člankom 122. stavkom 3. ZUP-a propisani rok za odlučivanje o prigovoru, a prvostupanjski sud je pak ocijenio da je tužba, protivno odredbi članka 22. stavka 2 točke 2. ZUS-a, podnesena prijevremeno zbog čega je istu odbacio.

8. Prigovorom pobijano rješenje Gradskog ureda za socijalnu zaštitu, zdravstvo, branitelje i osobe s invaliditetom, KLASA: UP/I-551-06/23-014/2820, URBROJ: 251- 09-22-1/002-23-03 od 4. studenog 2023., doneseno je temeljem čl. 7. Odluke o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja (Službeni Glasnik Grada Zagreba broj 10/18, 20/21 i 25/22, dalje: Odluka). Tužiteljica je postupila prema uputi o pravnom lijeku navedeno je kako se protiv istog može izjaviti prigovor gradonačelniku Grada Zagreba u roku od 8 dana od dostave rješenja, na prigovor do podnošenja tužbe dana 4. siječnja 2024. nije dobila nikakvu odluku.

9. Prvostupanjski sud je odbacio tužbu kao prijevremenu, zbog nemogućnosti vođenja spora. Prema ocjeni ovoga Suda, pravilno je prvostupanjski sud ocijenio da u konkretnom slučaju nisu postojale pretpostavke za vođenje spora sukladno mjerodavnim propisima.

9.1 Prema članku 40. stavku 2. ZUS-a, pri pokretanju spora zbog propuštanja donošenja pojedinačne odluke ili propuštanja postupanja u propisanom roku tužba se sudu podnosi najranije osam dana nakon isteka propisanog roka.

9.2. Definiciju prigovora iz čl. 122. ZUP-a potrebno je tumačiti u svezi s čl. 156. istog zakona kojim je propisano kako osoba koja smatra da joj je drugim postupanjem javnopravnog tijela iz područja upravnog prava, o kojem se ne donosi rješenje, povrijeđeno pravo, obveza ili pravni interes, može izjaviti prigovor sve dok takvo postupanje traje ili traju njegove posljedice. Dakle, prigovor iz čl. 122. ZUP-a, odnosi se na druga postupanja/propuštanja javnopravnih tijela iz područja upravnog prava o kojima se ne donosi rješenje. Riječ je o remonstrativnom pravnom lijeku, jer o istom odlučuje čelnik tijela koje je postupalo/propustilo postupiti, dok je prigovor protiv konkretnog upravnog akta - prvostupanjskog rješenja devolutivni pravni lijek o kojem odlučuje gradonačelnik Grada Zagreba, u svojstvu nadzornog i ujedno nadležnog izvršnog tijela jedinice lokalne samouprave, koje nadzire rad tijela uprave prema članku 48. stavku 1. točki 3. Zakona o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi ("Narodne novine", broj: 33/01., 60/01., 129/05., 36/09., 36/09., 109/07., 125/08., 150/11., 144/12., 123/17., 98/19.), u ovom slučaju kao drugostupanjsko tijelo, općim aktom jedinice lokalne samouprave ovlašteno kontrolirati zakonitost rada tijela uprave u predmetnim slučajevima.

9.3. Nadležnost gradonačelnika za odlučivanje o ovom prigovoru proizlazi iz odredbe članka 10. stavka 1. Odluke o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja (,,Službeni glasnik Grada Zagreba'', broj: 10/18, 20/21, 29/21 i 25/22; dalje u tekstu: Odluka), kojom je propisan rok za ulaganje prigovora, ali ne i rok za donošenje odluke o izjavljenom pravnom lijeku (prigovor sui generis) protiv prvostupanjskog rješenja (pojedinačne odluke) pa u konkretnom slučaju valja odgovarajuće primijeniti odredbu članka 121. ZUP-a, prema kojoj je drugostupanjsko tijelo, u ovom slučaju čelnik tijela, rješenje o pravnom lijeku - prigovoru sui generis izjavljenom protiv rješenja - dužno donijeti i dostaviti stranci što je prije moguće, a najkasnije u roku od 60 dana od dana predaje pravnog lijeka, ako zakonom nije propisan kraći rok.

10. U konkretnoj upravnoj stvari uređenoj općim aktom (status i pravo na novčanu pomoć za roditelja odgojitelja) nadležno prvostupanjsko tijelo donijelo je rješenje kojim je odlučeno o pravu i pravnom interesu stranke, koje se prema pravnom shvaćanju ovoga Suda izraženom u presudi poslovni broj: Usoz-8/22-68 od 5. srpnja 2022. (kao i presudi poslovni broj: Usoz-143/22-91 od 27. veljače 2023., potvrđenoj odlukom Ustavnog suda Republike Hrvatske broj: U-III-1744/2023 od 14. studenog 2023.), smatra pojedinačnom odlukom (upravnim aktom), čija se zakonitost preispituje prvo prigovorom čelniku, a potom pred nadležnim upravnim sudom. 13. Stoga se ovdje ne radi niti o jednoj od situacija u kojima ZUP propisuje prigovor, odnosno ne radi se o situaciji iz članka 42. (inicijativa za pokretanje postupka po službenoj dužnosti), ne radi se o situaciji iz članka 155. (traženje obavijesti o uvjetima, načinu i postupku ostvarivanja ili zaštite prava ili pravnog interesa zainteresirane osobe u određenoj upravnoj stvari), ne radi se o situaciji iz članka 156. (zaštita od drugih oblika postupanja javnopravnih tijela), niti se radi o situaciji iz članka 157. i 158. ZUP-a (zaštita od postupanja pružatelja javnih usluga).

11. S obzirom na navedeno, prema ocjeni ovoga Suda, neovisno o tome što je propisani pravni lijek protiv predmetne pojedinačne odluke u općem aktu nazvan prigovorom, imajući pri tome u vidu i članak 12. stavak 1. i 3. ZUP-a, ne dolazi do primjene odredba članka 122. ZUP-a, jer prema članku 12. stavku 1. ZUP-a protiv prvostupanjske odluke, odnosno ako javnopravno tijelo nije o upravnoj stvari riješilo u propisanom roku, stranka ima pravo žalbe, ako zakonom nije drukčije propisano, dok prema stavku 3. istog članka ZUP-a stranka pravo na prigovor ima protiv upravnog ugovora ili drugog postupanja javnopravnog tijela ili pružatelja javnih usluga.

12. Slijedom naprijed iznesenog te s obzirom da zakonom nije drukčije propisano, u konkretnom slučaju, tijelo kojem se, prema općem aktu, podnosi prigovor (gradonačelnik) nema obvezu o izjavljenom pravnom lijeku odlučiti u roku od osam dana od dana njegovog izjavljivanja sukladno članku 122. stavku 3. ZUP-a.

13. Stoga, ovaj Sud nalazi da u vrijeme podnošenja tužbe nisu bili ispunjeni procesni uvjeti za njeno podnošenje jer nije protekao krajnji instruktivni rok propisan odredbom članka 121. ZUP-a, u kojem javnopravno tijelo mora odlučiti o pravnom lijeku. Konkretni prigovor tužiteljice podnesen je 29. studenog 2023., pa je predmetna tužba zbog propuštanja tuženika da u zakonom propisanom roku odluči o pravnom lijeku, podnesena prije isteka roka iz odredbe članka 40. stavka 2. ZUS-a.

14. Slijedom izloženog, ovaj Sud ocjenjuje neosnovanim navode tužiteljice u pogledu povrede prava i načela zajamčenih ZUP-om, Ustavom RH i Europskom konvencijom za zaštitu ljudskih prava. Naime, nasuprot prigovorima tužiteljice, odluka prvostupanjskog suda nije utemeljena na pravnom shvaćanju o pravnom sredstvu koje proizlazi iz tumačenja sudova te koje je nedosljedno i nepredvidivo, već je utemeljena na pravilnom tumačenju mjerodavnih odredbi ZUP-a, na osnovi kojeg je prvostupanjski sud pravilno utvrdio da ne postoje pretpostavke za vođenje upravnog spora u povodu tužbe tužiteljice te je tužbu zakonito odbacio na temelju članka 46. stavka 1. točke 1. ZUS-a kao nedopuštenu, za kakvu odluku je dao valjane i dostatne razloge.

15. Prema ocjeni ovog Suda, pogrešno zaključuje tužiteljica da upravni sud, čak i u situaciji prijevremeno podnesene tužbe, ima obvezu meritorno riješiti tužbu podnesenu radi šutnje uprave, jer u takvoj situaciji nema uvjeta za pokretanje spora. Osim toga, u konkretnoj situaciji, ne radi se o povredi prava na pristup sudu i iz razloga što tužiteljica i dalje ima mogućnost pravovremeno podnijeti tužbu radi šutnje uprave, ako tuženik ne donese odluku o prigovoru protiv pojedinačnog akta u roku od 60 dana, a isto tako ima pravo pred upravnim sudom osporavati meritornu odluku tuženika o njenom prigovoru protiv pojedinačnog akta.

16. Odluka o trošku temeljena je na odredbi članka 147. stavka 1. ZUS-a, koji propisuje da stranka koja izgubi spor u cijelosti snosi sve troškove spora, ako Zakonom nije drukčije propisano. S obzirom da tužiteljica nije uspjela u sporu, nije osnovan zahtjev tužiteljice za naknadu troškova prvostupanjskog upravnog spora i žalbenog postupka.

17. Kako navodi žalbe nisu osnovani niti od utjecaja na donošenje drukčije odluke, na temelju članka 135. stavka 1. i 148. stavka 4. u vezi s člankom 128. stavkom 4.

ZUS-a, odlučeno je kao u izreci.

U Zagrebu 28. listopada 2025.

Predsjednica vijeća

Evelina Čolović Tomić