Poslovni broj: Usž-3353/2024-2
REPUBLIKA HRVATSKA
VISOKI UPRAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE
Z A G R E B
Frankopanska 16
U I M E R E P U B L I K E H R V A T S K E
P R E S U D A
Visoki upravni sud Republike Hrvatske u vijeću sastavljenom od sutkinja toga suda, Radmile Bolanča Vuković, predsjednice vijeća, dr. sc. Sanje Otočan i Mire Kovačić, članica vijeća, uz sudjelovanje višeg sudskog savjetnika Filipa Mihaljevića, zapisničara, u upravnom sporu tužitelja RK iz [adresa], kojeg zastupa opunomoćenica Marija Budimir, odvjetnica u Puli, Rovinjska 9, protiv tuženika Ministarstva unutarnjih poslova Republike Hrvatske, Policijske uprave istarske, Policijske postaje Umag - Umago s Ispostavom Buje - Buie, Umag, Jadranska 11, radi protjerivanja iz Republike Hrvatske, odlučujući o žalbi tužitelja protiv točke II. izreke presude Upravnog suda u Rijeci, poslovni broj: Us I-78/2024-11 od 12. lipnja 2024., na sjednici vijeća održanoj 22. listopada 2025.
p r e s u d i o j e
I. Žalba se odbija i potvrđuje točka II. izreke presude Upravnog suda u Rijeci, poslovni broj: Us I-78/2024-11 od 12. lipnja 2024.
II. Odbija se zahtjev tužitelja za naknadu troškova sastava žalbe.
Obrazloženje
1. Pobijanom presudom prvostupanjskog suda poništena je točka 2. rješenja Ministarstva unutarnjih poslova, Policijske uprave istarske, Policijske postaje Umag – Umago s Ispostavom Buje - Buie, KLASA: UP/I-216-04/23-01/413, URBROJ: 511-08- 23-23-2 od 7. prosinca 2023. i tuženiku je naloženo da u roku od 60 dana od dana dostave pravomoćne odluke u odnosu na točku I. izreke te presude donese dopunsko rješenje kojim se određuje trajanje zabrane ulaska i boravka tužitelja u Republici Hrvatskoj u skladu s pravnim shvaćanjem i primjedbama suda iznesenima u obrazloženju presude (točka I. izreke). Točkom II. izreke odbijen je tužbeni zahtjev radi poništenja točaka 1., 3., 4. i 5. rješenja tuženika od 7. prosinca 2023. Točkom III. izreke naloženo je tuženiku da tužitelju naknadi troškove upravnog spora u iznosu od 625,00 eura u roku od 60 dana od dostave pravomoćne odluke o troškovima upravnog spora, a ako tuženik u navedenom roku tužitelju ne nadoknadi troškove spora, određeno je da tužitelju pripadaju i zatezne kamate od dana izvršnosti odluke o troškovima spora do isplate. Točkom IV. izreke odbijen je zahtjev tužitelja za naknadu troškova upravnog spora u preostalom iznosu od 3.125,00 eura.
2. Osporavanim rješenjem tuženika od 7. prosinca 2023. tužitelj, državljanin Njemačke, protjeran je iz Republike Hrvatske (točka 1. izreke) te mu je određena zabrana ulaska i boravka u Republici Hrvatskoj u trajanju od pet godina (točka 2. izreke), a koja počinje teći nakon isteka prethodne zabrane izrečene rješenjem Policijske postaje Poreč, broj: 511-08-27/4-UP/I-131-2021 od 29. studenoga 2021., odnosno od 4. siječnja 2026 (točka 3. izreke), a točkama 4. i 5. određen je način dostave rješenja tužitelju. Tuženik rješenje obrazlaže, u bitnome, da je tužitelj 7. ožujka 2023. po policijskim službenicima Policijske postaje Umag - Umago, s ispostavom Buje
- Buie zatečen u mjestu Plovanija, na hrvatskom teritoriju, unatoč tome što je na snazi bila mjera zabrane njegovog ulaska u Republiku Hrvatsku od 3. siječnja 2022. do 3. siječnja 2026.
3. Tužitelj žalbom pobija zakonitost prvostupanjske presude navodeći da je pobijanom presudom došlo do povrede prava na pravičan postupak iz članka 6. Konvencije za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda Vijeća Europe ("Narodne novine - Međunarodni ugovori", 18/97., 6/99., 14/02., 13/03., 9/05., 1/06., 2/10. i 13/17.
- dalje: Konvencija) i članka 29. Ustava Republike Hrvatske ("Narodne novine", 56/90., 135/97., 8/98., 113/00., 124/00., 28/01., 41/01., 55/01., 76/10., 85/10., 5/14.), zbog povrede prava na pristup sudu, na pravičan i kontradiktoran postupak jer nije saslušan u sporu kao i povrede zabrane ne bis in idem iz članka 4. Protokola broj 7. uz Konvenciju te zbog zaštite od arbitrarnosti. Ističe da je osporeno rješenje utemeljeno na rješenju od 29. studenoga 2021. i rješenju tuženika od 8. ožujka 2023., a koje rješenje je poništeno presudom Upravnog suda u Rijeci, poslovni broj: UsI-417/2023- 4 od 10. listopada 2023. jer tuženik nije u roku dostavio odgovor na tužbu i nije bilo moguće otkloniti prigovore na zakonitost tuženikove odluke zbog razloga iznesenih u tužbi. Ustraje u prigovoru da u trenutku donošenja rješenja tuženika od 8. ožujka 2023. nije bilo poznato je li bila valjana odluka o otkazu ranije odobrenog privremenog boravka i njegovog protjerivanja jer tada još nije bilo odlučeno o njegovoj žalbi protiv presude Upravnog suda u Rijeci. Ističe da su ranije poništeno rješenje tuženika i osporeno rješenje doneseni pozivom na članak 51. Zakona o državljanima država članica Europskog gospodarskog prostora i članovima njihovih obitelji ("Narodne novine", 66/19., 53/20., 144/20. i 114/22., dalje: ZoDDEGP) i temelje se na činjenici da je nezakonito boravio u Republici Hrvatskoj, a koje utvrđenje osporava. Ističe da je u Republiku Hrvatsku ušao na par sati i bio je u odlasku u trenutku kada je zaustavljen u blizini graničnog prijelaza. Smatra da su zbog toga mogle postojati pretpostavke za prisilno udaljenje iz članka 53. stavka 2. točke 2. ZoDDEGP-a zbog ulaska u zemlju za vrijeme trajanja zabrane ulaska i boravka, ali ne i za protjerivanje i određivanje nove zabrane ulaska i boravka u trajanju od 5 (pet) godina i određivanju da ta zabrana počinje teći od dana isteka prethodne zabrane izrečene rješenjem koje još nije pravomoćno. Tvrdi da u pobijanoj presudi o tim navodima tužbe nisu izneseni razlozi, izuzev u dijelu odluke pod točkom I. U odnosu na termin boravak tužitelj se poziva na članak 2. stavak 2. Zakona o prebivalištu ("Narodne novine", 144/12., 158/13. i 114/22.). Ponavlja navode iz tužbe da se u trenutku donošenja osporenog rješenja nije nalazio u Republici Hrvatskoj niti je nakon donošenja ranijeg rješenja tuženika od 8 ožujka 2023. ulazio u Republiku Hrvatsku, pa smatra da nisu postojale zakonske pretpostavke za donošenje odluke o protjerivanju, čime je u pobijanoj presudi pogrešno primijenjeno materijalno pravo. Nadalje navodi da se prvostupanjski sud nije očitovao i nije naveo razloge o prigovoru da se za istovjetno postupanje odlučuje u dva postupka, koja su tijela Republike Hrvatske pokrenula protiv njega, oba s elementima i posljedicama kažnjivih sankcija. Ističe da je zbog istog ponašanja, ulaska u Republiku Hrvatsku za vrijeme trajanja prethodno izrečene zabrane, proveden prekršajni postupak i izrečena mu je novčana kazna, a potom je donesena i osporena odluka kojom se zbog istog ponašanja protjeruje iz Republike Hrvatske i određuje mu se mjera s elementima kazne, zabrane ulaska u Republiku Hrvatsku u trajanju od pet godina. Pojašnjava da mu je prekršajnim nalogom, KLASA: 211-07/23-1/2556, URBROJ: 511- 08-23-23-1 od 7. ožujka 2023. tuženik izrekao novčanu kaznu od 200,00 eura zbog prekršaja iz članka 51. stavka 1. ZoDDEGP-a, kažnjivog po članku 73. stavku 1. točki 4. ZoDDEGP-a i obvezao ga na plaćanje troškova postupka u iznosu od 66,36 eura. Smatra da člankom 46. ZoDDEGP-a nije određeno da bi u slučaju njegovog zatjecanja nakon donošenja i napuštanja zemlje po prvoj odluci o protjerivanju, koja je izvršena, bilo moguće donijeti novu dodatnu odluku o protjerivanju s novim rokom o dodatnoj mjeri zabrane ulaska u zemlju, u trajanju duljem od onog koji je određen u prvoj odluci. Ističe da su sankcije za kršenje obveza i zabrana iz prve odluke određene u članku 44. ZoDDEGP-a, s tim da je zabrana iz članka 44. stavka 2. točke 2. ZoDDEGP-a već ranije konzumirana i da se ulazak u zemlju za vrijeme trajanja prethodne zabrane (koja traje do 4. siječnja 2026.), u skladu s načelom razmjernosti pravilnom primjenom ZoDDEGP-a podvodi pod mjeru iz članka 53. ZoDDEGP-a, tj. pod prisilno udaljenje, koje je ovdje de facto provedeno. Ističe da mu je uskraćeno pravo da bude saslušan pred sudom i da se na okolnosti povrede zabrane ne bis in idem izvede dokaz u kontradiktornom postupku. S tim u vezi navodi da je predložio da se od tuženika zatraži očitovanje je li u pratnji policije prisilno udaljen/sproveden do graničnog prijelaza s Republikom Slovenijom te koji su policijski službenici proveli tu mjeru i da se na te okolnosti u svojstvu svjedoka sasluša SK, koji je bio zajedno s njim u trenutku prisilnog udaljenja. Navodi da prvostupanjski sud nije iznio razloge zašto je odbio sve njegove dokaze i kako je otklonio prigovore iznesene u tužbi. Smatra da je zbog toga prvostupanjska odluka arbitrarna i da mu je onemogućeno dokazivati razloge zbog kojih je tražio poništavanje odluke i obustavu postupka. Ukazuje na to da je u tužbi naveo da nisu postojali razlozi za hitnost u postupanju te da mu je neosnovano bila uskraćena mogućnost očitovanja i sudjelovanja po punomoćnici u postupku, da mu je povrijeđeno pravo na osobno izjašnjavanje o razlozima za novu odluku o protjerivanju. Ističe da je tražio produljenje roka za izjašnjavanje o namjeri tuženika za donošenja nove odluke, što mu je uskraćeno, a prvostupanjski sud je, ne iznoseći razloge o njegovim prigovorima da ima pravo biti saslušan osobno ili po punomoćnici, postupio istovjetno i uskratio mu sudjelovanje u postupku, smatrajući kao i tuženik da to nije bitno. Ističe da je državljanin zemlje članice Europskog gospodarskog prostora (dalje: EGP), a tretiran je lošije nego stranac, uhićen je i lišen slobode, iako je bio u napuštanju zemlje (tik uz granični prijelaz), a koje postupanje je prvostupanjski sud smatrao pravilnim. Predlaže da ovaj Sud ukine pobijanu presudu i predmet vrati prvostupanjskom sudu na ponovni postupak, a podredno da preinači presudu i usvoji tužbeni zahtjev na način da poništi osporeno rješenje i obustavi postupak, a tuženika obveže na plaćanje troškova postupka. Traži naknadu troškova za sastav žalbe.
4. Tuženik predlaže odbiti žalbu.
5. Žalba nije osnovana.
6. Ispitujući točku II. izreke presude prvostupanjskog suda u dijelu u kojem je osporavana žalbom i u granicama žalbenih razloga, sukladno članku 73 stavku 1. Zakona o upravnim sporovima („Narodne novine", 20/10., 143/12., 152/14., 29/17. i 110/21., dalje: ZUS), Sud žalbene razloge ocjenjuje neosnovanim.
7. Osporeno rješenje tuženika doneseno je u izvršenju presude Upravnog suda u Rijeci, poslovni broj: 2 UsI - 417/2023-4 od 10. listopada 2023., kojom je poništeno ranije rješenje tuženika od 8. ožujka 2023. i predmet vraćen tuženiku na ponovni postupak te je tuženiku naloženo da donese novo rješenje.
8. Uvidom u spis upravnog spora proizlazi da je prvostupanjski sud, ocjenjujući zakonitost osporenog rješenja te razmatrajući sporna činjenična i pravna pitanja, izvršio uvid u sudski spis i spis tuženika te je nakon održane rasprave, čime je strankama u smislu članka 6. ZUS-a dana mogućnost očitovanja o svim činjeničnim i pravnim pitanjima odlučnim za rješavanje predmetnog upravnog spora, pravilno odbio tužbeni zahtjev radi poništenja točaka 1., 3., 4. i 5. rješenja tuženika. U obrazloženju presude izložio je sve bitne činjenice koje proizlaze iz provedenih dokaza te, imajući na umu relevantne propise, naveo valjane razloge zbog kojih je odbio tužbeni zahtjev.
9. Prema članku 7. stavku 1. točki 2. ZoDDEGP-a, državljanin države članice EGP-a može ući u Republiku Hrvatsku ako ne predstavlja prijetnju za javni poredak, nacionalnu sigurnost ili javno zdravlje. Prema stavku 2. navedenog članka ZoDDEGP- a, smatra se da državljanin države članice EGP-a predstavlja prijetnju za javni poredak ako mu je zabranjen ulazak i boravak u Republici Hrvatskoj.
10. Člankom 45. stavkom 1. ZoDDEGP-a propisano je da se državljanina države članice EGP-a i člana njegove obitelji može protjerati ako predstavljaju opasnost za javni poredak, nacionalnu sigurnosti ili javno zdravlje.
11. Prema članku 46. stavku 3. točki 2. ZoDDEGP-a, ako se rješenjem o protjerivanju ne određuje rok za napuštanje Republike Hrvatske odredit će se vrijeme u kojem mu se zabranjuje ulazak i boravak u Republici Hrvatskoj koje počinje teći od prisilnog udaljenja ili isteka zabrane ulaska i boravka koja je izrečena prethodnim rješenjem o protjerivanju.
12. Prema članku 51. stavku 1. ZoDDEGP-a, nezakoniti boravak državljanina države članice EGP-a i člana njegove obitelji je boravak u Republici Hrvatskoj za vrijeme trajanja zabrane ulaska i boravka u Republici Hrvatskoj.
13. Iz podataka spisa proizlazi da je izvršnim rješenjem Ministarstva unutarnjih poslova Republike Hrvatske, Policijske uprave istarske, Policijske postaje Poreč - Parenzo, broj: 511-08-27/4-UP/I-131/2021 od 29. studenoga 2021. tužitelju prestao privremeni boravak u Republici Hrvatskoj, uz protjerivanje tužitelja na četiri godine, računajući od isteka roka za napuštanje Republike Hrvatske (od 3. siječnja 2022. do 3. siječnja 2026.). Tim rješenjem tužitelj je protjeran zbog saznanja Sigurnosno- obavještajne agencije o njegovoj pripadnosti međunarodnoj kriminalnoj organizaciji. S tim u vezi prvostupanjski sud je otklonio prigovore tužitelja, koje ponavlja i u žalbi, da rješenje od 29. studenoga 2021. nije moglo biti temelj za donošenje osporenog rješenja, pravilno upućujući na izvršnost tog rješenja u smislu članka 133. Zakona o općem upravnom postupku („Narodne novine", 47/09. i 110/21.).
14. U predmetnom upravnom postupku utvrđeno je da su tužitelja 7. ožujka 2023. policijski službenici Policijske postaje Umag - Umago, s ispostavom Buje - Buie zatekli na području Republike Hrvatske, u mjestu Plovanija, dok je na snazi bila mjera zabrane ulaska i boravka u Republiku Hrvatsku, o čemu je tužitelju izdan prekršajni nalog od 7. ožujka 2023.
15. S obzirom na činjenicu da je 7. ožujka 2023. za tužitelja bila na snazi mjera zabrane ulaska i boravka određena izvršnim rješenjem od 29. studenoga 2021., pravilno tuženik, polazeći od članka 7. stavka 2. ZoDDEGP-a, zaključuje da takvo ponašanje tužitelja predstavlja opasnost za javni poredak. Stoga je osnovano doneseno rješenje o protjerivanju tužitelja primjenom članka 45. stavka 1. ZoDDEGP- a.
16. Neosnovano tužitelj tvrdi da se ne radi o nezakonitom boravku navodeći da je na teritoriju Republike Hrvatske boravio samo nekoliko sati, jer iz sadržaja članka 51. stavka 1. ZoDDEGP-a slijedi da kada je na snazi zabrana ulaska i boravka u Republiku Hrvatsku, što je u konkretnom predmetu slučaj, nije dopušten ulazak na područje Republike Hrvatske, jer je upravo to smisao izrečene mjere zabrane ulaska i boravka. Pri tome se tužitelju napominje da u predmetnom postupku nema mjesta primjeni Zakona o prebivalištu, već se primjenjuje ZoDDEGP-a kao lex specialis.
17. S obzirom na to da je u predmetnom upravnom postupku pravilno utvrđeno da tužitelj predstavlja opasnost za javni poredak, stekli su se uvjeti za određivanje mjere zabrane ulaska i boravka u Republiku Hrvatskoj koja počinje teći od isteka zabrane ulaska i boravka koja je tužitelju izrečena ranijim rješenjem o protjerivanju od 29. studenoga 2021.
18. U odnosu na prigovor tužitelja da sud nije proveo predloženi dokaz njegovim saslušanjem i saslušanjem u svojstvu svjedoka SK na okolnosti njegovog prisilnog udaljenja, treba reći da sud nije vezan prijedlozima stranaka ni u pogledu činjenica koje je trebalo utvrditi ni dokaza kojima se one mogu utvrditi (članak 33. stavak 3. ZUS-a). Osnovano je prvostupanjski sud ocijenio izvođenje tih dokaza nepotrebnim jer se relevantne činjenice o kojima ovisi odluka o zakonitosti rješenja tuženika može utvrditi na temelju dokaza u spisu. Naime, valja reći da osporenim rješenjem tužitelju nije određen rok za napuštanje Republike Hrvatske, radi čega nije bilo mjesta provođenju predloženih dokaza.
19. Po ocjeni ovog Suda neosnovan je prigovor tužitelja da je dva puta kažnjen za isto djelo, odnosno da je došlo do povrede načela ne bis in idem protivno članku 4. Protokola 7. uz Konvenciju. Naime, odlukama koje je donio Europski sud za ljudska prava, a koje su temelj i polazna točka za tumačenje i pravilnu primjenu Konvencije, uspostavljeni su kriteriji prema kojima se ocjenjuje je li (ili nije) povrijeđeno konvencijsko načelo ne bis in idem. S time u vezi se ukazuje na stajališta iznesena u presudama Europskog suda za ljudska prava (Zolotukmin protiv Rusije od 10. veljače 2009., presuda Velikog vijeća od 15. studenoga 2016. donesena u predmetu Aib protiv Norveške).
20. Prema stajalištima iznesenim u navedenim predmetima Europskog suda za ljudska prava, članak 4. Protokola 7 ne može se tumačiti na način da apsolutno zabranjuje vođenje upravnog, prekršajnog i kaznenog postupka u pogledu istih činjenica niti zahtijeva da paralelno vođeni postupci istovremeno budu pravomoćno okončani. Međutim, nacionalni pravni sustav ne smije omogućiti da paralelno vođenje više postupaka dovede do dvostrukog suđenja ili kažnjavanja, a u tom cilju, svaki postupak mora predstavljati predvidivi i razmjerni odgovor države na pojedini aspekt društveno neprihvatljivog ponašanja, odnosno oba postupka zajedno moraju činiti jednu povezanu cjelinu, tako da osoba protiv koje se postupci vode nije izložena nepravdi.
21. Razmatrajući konkretan slučaj u svjetlu kriterija prema kojima u navedenim predmetima, kao i u predmetu Ruotsalainen protiv Finske (presuda od 16. rujna 2009.) Europski sud za ljudska prava ocjenjuje je li došlo do povrede članka 4. Protokola 7, ovaj Sud nalazi da u ovom slučaju nije povrijeđeno načelo ne bis in idem.
22. Ovaj Sud ocjenjuje da su upravni postupak i prekršajni postupak u konkretnom slučaju povezani u naravi (s obzirom na vrijeme njihova pokretanja i vođenja i s obzirom na to da je činjenično stanje nezakonitog ulaska u Republiku Hrvatsku iz jednog postupka korišteno u drugom postupku). Uvažavajući sve okolnosti konkretnog slučaja u svjetlu kriterija prema kojima se utvrđuje je li povrijeđeno načelo ne bis in idem, Sud smatra potrebnim napomenuti i to da je upravni postupak koji je prethodio ovom upravnom sporu, odnosno njegov ishod za tužitelja bio u potpunosti predvidiv i treba ga smatrati prihvatljivim odgovorom države na sve protupravne ulaske i boravke za vrijeme trajanja ranije izrečene mjere zabrane ulaska i boravka u Republiku Hrvatsku te se radi o različitim pravnim stvarima - prekršaju i upravnoj stvari, iako su događaji vremenski i činjenično povezani.
23. Slijedom svega iznesenog, ovaj Sud žalbene navode smatra neosnovanim i bez utjecaja na drugačije rješavanje konkretne upravne stvari.
24. Tužitelj razlozima navedenim u žalbi nije doveo u sumnju zakonitost pobijane presude koja je donesena na temelju pravilno utvrđenih relevantnih činjenica te uz pravilnu primjenu materijalnog prava, dok bitne povrede odredaba upravnog spora kao ni povrede ustavnih niti konvencijskih prava ovaj Sud nije našao.
25. Zaključno ovaj Sud napominje da je tuženik očitom omaškom u pisanju u prvom stavku obrazloženja rješenja naveo da je tužitelj zatečen na području Republike Hrvatske u mjestu Plovanija 7. ožujka 2022. umjesto 7. ožujka 2023.
26. Stoga je valjalo pozivom na članak 74. stavak 1. ZUS-a, odlučiti kao u točki I. izreke, a odluka o troškovima spora (točka II. izreke) utemeljena je na članku 79. stavku 4. ZUS-a.
U Zagrebu 22. listopada 2025.
Predsjednica vijeća:
Radmila Bolanča Vuković
